譚柏平

[摘要] 新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城市環(huán)境污染發(fā)生了新的變化，在工業(yè)污染防控受到重視的同時(shí)，社會(huì)生活類環(huán)境污染頻頻成為市民環(huán)保投訴與舉報(bào)的焦點(diǎn)，處理不好一旦釀成環(huán)境突發(fā)性事件，既不利于社會(huì)管理，且影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)生活類污染防治問(wèn)題應(yīng)該引起各方關(guān)注。生活類污染具有不同于工業(yè)污染的特點(diǎn)，從法律上講，應(yīng)重視生活類污染防治法治建設(shè)，厘清工業(yè)污染與生活類污染的界線，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，建立跨部門(mén)的信息共享、工作溝通與聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，重視城市規(guī)劃的作用，化解環(huán)境“鄰避沖突”，加強(qiáng)環(huán)境教育，普及環(huán)保知識(shí)，完善公眾參與制度。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化；環(huán)境污染類型；生活類污染；法律對(duì)策；鄰避沖突

[中圖分類號(hào)]DF469 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000 - 4769（ 2015） 03 - 0091 - 05

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城市的環(huán)境污染也悄然發(fā)生了變化，其中主要的一個(gè)特點(diǎn)是，隨著公眾對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)污染的警惕、政府防治工作的加強(qiáng)與防控法制的逐步成熟，城市工業(yè)污染問(wèn)題日益受到重視，正在或?qū)⒅鸩降玫接行Ф糁?，而生活類污染?wèn)題卻日益凸顯。隨著近些年來(lái)市民生活的改善與素質(zhì)的提高，產(chǎn)生于市民身邊的生活類污染頻頻成為環(huán)保投訴與舉報(bào)的焦點(diǎn)，這類污染正逐步取代傳統(tǒng)的工業(yè)污染成為新的環(huán)境糾紛事件的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，處理不好不僅不利于社會(huì)管理，而且影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，城市中社會(huì)生活類污染防治問(wèn)題應(yīng)該引起各方關(guān)注。

一、城市中生活類環(huán)境污染主要表現(xiàn)形式及問(wèn)題

城市中社會(huì)生活類環(huán)境污染有很多種類，主要包括生活垃圾污染、機(jī)動(dòng)車尾氣污染、電磁輻射污染、餐飲油煙污染、社會(huì)生活噪聲污染、揚(yáng)塵污染、光污染等。

城市生活垃圾，包括單位和個(gè)人在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的建筑垃圾等固體廢物。隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，不僅產(chǎn)生生活垃圾的數(shù)量驚人①，而且垃圾的物理組成和化學(xué)營(yíng)養(yǎng)特性也發(fā)生著較大變化。傳統(tǒng)處理生活垃圾的方法主要是填埋，或采用簡(jiǎn)單堆放后的土地還原法，這種垃圾處置方式因垃圾與人爭(zhēng)地、污染嚴(yán)重等問(wèn)題而日益受到限制。

機(jī)動(dòng)車尾氣污染已成為城市大氣污染的一個(gè)重要來(lái)源。近些年來(lái)，我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車的數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，特別是北京、上海、廣州等大城市。①研究表明，機(jī)動(dòng)車可排放200多種化學(xué)污染物，對(duì)市民健康危害極大。更有甚者，機(jī)動(dòng)車尾氣極易產(chǎn)生光化學(xué)煙霧，造成城市霧霾天氣，嚴(yán)重的還引發(fā)交通事故。機(jī)動(dòng)車造成的擁堵與尾氣污染是“城市病”的一種表現(xiàn)，已經(jīng)引起了市民的不滿，進(jìn)而影響城市的健康發(fā)展。

電磁輻射污染已被聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)列入必須控制的主要污染物之一，電磁輻射危害已經(jīng)引起了許多國(guó)家和國(guó)際權(quán)威組織的重視。[1]電磁輻射無(wú)色無(wú)味無(wú)形，可以穿透包括人體在內(nèi)的多種物質(zhì)，人體如果長(zhǎng)期暴露在超過(guò)安全的輻射劑量下，細(xì)胞就會(huì)被大面積殺傷或殺死，并產(chǎn)生多種疾病。隨著信息時(shí)代的來(lái)臨，電子技術(shù)廣泛應(yīng)用，城市中人為電磁能量迅速增長(zhǎng)，環(huán)境電磁輻射污染也隨之劇增。1997年-1998年，原國(guó)家環(huán)?？偩衷谌珖?guó)進(jìn)行了電磁輻射環(huán)境污染源的調(diào)查，結(jié)果顯示，電磁輻射污染確實(shí)存在，城市居民所處的電磁環(huán)境狀況不容樂(lè)觀。[2]經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，目前我國(guó)城市電磁輻射污染狀況更加嚴(yán)重。

餐飲油煙中含有大量揮發(fā)性有機(jī)物，在空氣中冷卻后會(huì)化合成為PM2.5，大大增加局部污染物濃度。因此，餐飲油煙廢氣已成為城市新的污染源，是造成大氣污染的原因之一。由于國(guó)人的烹飪習(xí)慣，烹飪油煙源在我國(guó)城市中的PM2.5貢獻(xiàn)十分明顯，據(jù)中國(guó)科學(xué)院“大氣灰霾追因與控制”專項(xiàng)研究組發(fā)布的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2013年1月京津冀共發(fā)生5次強(qiáng)霾污染，餐飲油煙、機(jī)動(dòng)車和采暖對(duì)強(qiáng)霾天氣的“貢獻(xiàn)率”超50%，而經(jīng)過(guò)源解析技術(shù)分析，餐飲油煙污染對(duì)北京強(qiáng)霾的“貢獻(xiàn)率”竟然超過(guò)市場(chǎng)上熱炒的汽車尾氣排放。[3]此外，餐飲油煙大多低空排放，且餐飲企業(yè)與居民區(qū)距離較近，尤其在夏天，城市街頭巷尾的露天燒烤直接影響社區(qū)環(huán)境，增加了市民對(duì)環(huán)境的負(fù)面印象，投訴舉報(bào)者眾多。

社會(huì)生活噪聲是指商業(yè)、服務(wù)業(yè)、體育文化娛樂(lè)業(yè)以及宣傳活動(dòng)及家用電器等產(chǎn)生的噪聲。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，城市生活噪聲有密集化趨勢(shì)，表現(xiàn)為生活噪聲源密度高，發(fā)聲頻度大，噪聲聲級(jí)高，污染面寬。[4]如商鋪宣傳、廣場(chǎng)舞等文體娛樂(lè)戶外活動(dòng)、施工噪聲、室內(nèi)裝修等，生活噪聲密集化是城市環(huán)境噪聲污染的最突出特點(diǎn)，城市環(huán)境噪聲污染在市民所有的環(huán)境投訴事項(xiàng)中占了相當(dāng)大的比例。以北京市為例，據(jù)市12369環(huán)保投訴舉報(bào)咨詢中心統(tǒng)計(jì)，2013年該中心全系統(tǒng)共受理群眾環(huán)境信訪事項(xiàng)27901件，其中，受理的噪聲污染信訪事項(xiàng)7449件，占整個(gè)環(huán)境信訪受理的25.4%。②

揚(yáng)塵是造成大氣污染的重要原因之一。揚(yáng)沙與沙塵暴都是由于本地或附近塵沙被風(fēng)吹起而造成的，其共同特點(diǎn)是能見(jiàn)度明顯下降，出現(xiàn)時(shí)天空混濁，一片黃色。[5]浮塵污染物對(duì)環(huán)境及人體健康危害很大。施工現(xiàn)場(chǎng)是城市揚(yáng)塵產(chǎn)生的主要源頭，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的揚(yáng)塵進(jìn)行整治，是城市控制大氣污染的重要措施之一。

此外，還有光污染，它是繼水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染這四大類傳統(tǒng)污染之后所顯現(xiàn)出來(lái)的第五大污染。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速與建筑物的標(biāo)新立異，光污染越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)市民正常生活與休息都造成負(fù)面影響。

二、城市生活類環(huán)境污染呈現(xiàn)的新特點(diǎn)

城市中社會(huì)生活類環(huán)境污染呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)工業(yè)污染的一些新的特點(diǎn)。一是“事情小”。不像工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)大量排放污染物，社會(huì)生活類污染許多似乎都屬于“小事”，如餐飲油煙污染、揚(yáng)塵污染、移動(dòng)通訊基站建設(shè)與高壓輸變電站的電磁輻射污染等，但這些小事情都發(fā)生在市民身邊，與其生活環(huán)境及身體健康息息相關(guān)，市民自然會(huì)對(duì)生活類污染多有投訴，這方面的投訴率居高不下也構(gòu)成了社會(huì)的一個(gè)不穩(wěn)定因素，處理不慎就會(huì)引起大的社會(huì)影響，甚至造成環(huán)境糾紛群體性事件的發(fā)生。③

二是“要求高”。城市居民的文化素質(zhì)與生活水平較高，“倉(cāng)廩實(shí)，知禮節(jié)”，相對(duì)而言，市民對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量也有更高的要求，對(duì)新的污染源非常敏感，環(huán)境維權(quán)意識(shí)與參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)普遍較強(qiáng)，積極性較高。這也是促進(jìn)城市環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)非常有利的一個(gè)因素。

三是“季節(jié)性”。城市生活類污染也呈現(xiàn)出一些季節(jié)性的特點(diǎn)，如春天多發(fā)揚(yáng)塵污染，夏天多發(fā)生活噪聲污染、油煙污染等，而北方城市的冬季則有燃煤污染，多發(fā)霧霾天氣，如北京市2013年1月的霧霾天氣為1954年以來(lái)同期最多，截止到1月29日，29天中有24天都是霧霾天。[6]這一點(diǎn)從北京市12369環(huán)保投訴舉報(bào)咨詢中心網(wǎng)站公布的信訪處理情況回復(fù)也可以看出。①城市季節(jié)性的污染對(duì)市民的日常生活影響很大，也正是因?yàn)檫@一特點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣鶗?huì)針對(duì)季節(jié)性的生活污染采取“運(yùn)動(dòng)式”的集中整治行動(dòng)。

四是“多發(fā)性”。如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，一個(gè)建設(shè)工地必然多發(fā)各類污染，施工中產(chǎn)生的噪聲污染、揚(yáng)塵污染、建筑垃圾污染、光污染、污水排放等，會(huì)對(duì)周圍的生態(tài)環(huán)境與生活環(huán)境造成損害。推進(jìn)城鎮(zhèn)化雖然不能等于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但是城鎮(zhèn)化離不開(kāi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，城市建設(shè)肯定必不可少，這勢(shì)必會(huì)對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響。如果一個(gè)城市的建設(shè)施工項(xiàng)目過(guò)多，也會(huì)給日常環(huán)境監(jiān)管帶來(lái)一定難度，污染問(wèn)題屢禁不止，市民對(duì)這類污染的投訴率也就居高不下。

五是“綜合性”。從法律上講，社會(huì)生活類的環(huán)境污染防治不是環(huán)境法一個(gè)部門(mén)法就能解決的，它涉及民法的相鄰關(guān)系、房地產(chǎn)法的建筑物區(qū)分所有權(quán)、民事訴訟法的公益訴訟制度、經(jīng)濟(jì)法的稅費(fèi)與金融法治等，甚至還牽涉與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的關(guān)系，從城市規(guī)劃的源頭上找原因，因此，需要運(yùn)用法學(xué)多學(xué)科的知識(shí)綜合考慮防治對(duì)策。

三、防治生活類環(huán)境污染的幾點(diǎn)法律思考

（一）環(huán)境法治建設(shè)應(yīng)予生活類污染防治以更多關(guān)注

我國(guó)為適應(yīng)城市發(fā)展、環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的形勢(shì)需要，中央與地方的環(huán)境立法都在提速，在水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等方面都能做到有法可依，環(huán)境污染防治法規(guī)體系初步形成。但是，過(guò)去的環(huán)境立法、環(huán)境制度建設(shè)與環(huán)境執(zhí)法以及理論研究等，對(duì)污染防治皆存在“重工業(yè)，輕生活”的現(xiàn)象，傳統(tǒng)上的環(huán)境法理論與制度，諸如“三同時(shí)”、“排污許可與收費(fèi)”、“總量控制”、“排污權(quán)交易”、“清潔生產(chǎn)”、環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定等，針對(duì)的都是或重點(diǎn)是工業(yè)污染防治，忽視或輕視了生活類污染的法治建設(shè)。

又以環(huán)境立法為例，從中央到地方，不僅表現(xiàn)為生活類污染防治立法的效力等級(jí)低，而且還遺有空白之處。譬如光污染問(wèn)題，迄今我國(guó)沒(méi)有頒布治理光污染的專門(mén)法律或行政法規(guī)，在光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面也是一片空白。[7]在地方上，個(gè)別城市制定了“市容環(huán)境衛(wèi)生條例”與“夜景照明管理辦法”等，不僅沒(méi)有防治光污染的這一環(huán)保目的，甚至還要求“光源”應(yīng)符合城市景觀的需要，存在鼓勵(lì)“制造光源”的嫌疑。城市居民對(duì)光污染投訴與舉報(bào)不勝枚舉，可竟然沒(méi)有一個(gè)“定紛止?fàn)帯钡闹苯右罁?jù)，只能類推適用相鄰權(quán)的法律規(guī)定，然而，相鄰權(quán)不同于環(huán)境權(quán)。根據(jù)傳統(tǒng)民法理論，相鄰權(quán)適用于不動(dòng)產(chǎn)相鄰方之間的關(guān)系，而生活類環(huán)境污染諸如噪聲污染、光污染、揚(yáng)塵污染等，不一定只發(fā)生在相鄰的不動(dòng)產(chǎn)之間，也許距離還比較遠(yuǎn)。目前，生活類環(huán)境污染侵權(quán)在司法實(shí)踐上還是類推適用相鄰權(quán)的規(guī)定，反過(guò)來(lái)說(shuō)，這也彰顯了處理生活類環(huán)境污染方面的法律制度不足。

（二）厘清工業(yè)污染與生活類污染的學(xué)理界線

實(shí)踐中這兩個(gè)污染類型也有雜糅難分的時(shí)候，環(huán)境法理論對(duì)于環(huán)境污染類型的劃分似乎清晰，但在處理環(huán)境糾紛的現(xiàn)實(shí)中，工業(yè)污染與生活類污染卻不是涇渭分明的，這涉及處理糾紛適用的法規(guī)及處罰的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。以貫穿城市的220kV變電站及架空線路為例，這些高壓設(shè)備設(shè)施產(chǎn)生的電磁輻射污染究竟是屬于工業(yè)污染還是社會(huì)生活的污染類型？如果以行業(yè)劃分為準(zhǔn)，電力企業(yè)是能源生產(chǎn)企業(yè)，屬于第一產(chǎn)業(yè)，其設(shè)施設(shè)備產(chǎn)生的污染應(yīng)該屬于工業(yè)污染。然而，如果以企業(yè)廠界為準(zhǔn)，這些電磁輻射污染是在輸送電力的過(guò)程中產(chǎn)生的，范圍顯然在廠界之外，而與市民生活相距很近，且息息相關(guān)，把它劃為社會(huì)生活類污染可能更好。從學(xué)理上合理厘清工業(yè)污染與生活類污染的界線，有利于有關(guān)執(zhí)法部門(mén)明晰執(zhí)法職責(zé)，正確適用法律，合理調(diào)處紛爭(zhēng)。

（三）完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定得寬還是嚴(yán)，以什么作為衡量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)呢？如我國(guó)的空氣質(zhì)量檢測(cè)，以前的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系存在不足，原因是城市普遍采用PM10較為寬松的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，近年來(lái)隨著各項(xiàng)環(huán)保措施日趨嚴(yán)厲，PM10的治理初見(jiàn)成效，可是PM2.5卻反而呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，空氣質(zhì)量反而下降[8]，這就是標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的問(wèn)題。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格一些，能更有利于生活環(huán)境污染的防治工作。再者，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也有彼此沖突的情形，如同時(shí)存在兩個(gè)環(huán)境電磁輻射國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即1988年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布的《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》（ GB 8702 - 88）和1989年國(guó)家衛(wèi)生部發(fā)布的《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9175 - 1988），這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境電磁波容許輻射強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致。[9]2004年8月，原國(guó)家環(huán)保總局和衛(wèi)生部聯(lián)合給國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)發(fā)函，指出在新標(biāo)準(zhǔn)頒布前，以《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這件事可以反映出我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的許多問(wèn)題，如標(biāo)準(zhǔn)制定主體亂象、確定標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)依據(jù)、選擇性適用與執(zhí)法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時(shí)、標(biāo)準(zhǔn)落后等。因此，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系需要全面梳理與修訂完善。

（四）加強(qiáng)跨部門(mén)的信息溝通與聯(lián)合執(zhí)法

城市生活類污染防治工作牽涉的部門(mén)很多，監(jiān)管主體職責(zé)分工不同，說(shuō)是“九龍治水”、“九龍治污”也不過(guò)分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，監(jiān)管生活類環(huán)境污染的責(zé)任單位涉及幾十家，以生活噪聲污染防治為例，其監(jiān)管部門(mén)根據(jù)工作性質(zhì)的不同，涉及環(huán)保、公安、衛(wèi)生、教委、建委、交管、交通委、鐵路、城管、公交等多個(gè)部門(mén)。這些部門(mén)在噪聲污染防控方面的職責(zé)不同，如建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)督、夜間施工的審批、施工擾民賠償?shù)恼{(diào)解等，其中就有噪聲防控的責(zé)任；公安部門(mén)負(fù)責(zé)的范圍是在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域使用干擾周圍生活環(huán)境的音響器材、商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在室外使用音響器材或者采用其他發(fā)出噪聲的方法招攬顧客等；交通委負(fù)責(zé)對(duì)道路、城市軌道交通產(chǎn)生噪聲的管制；鐵路與公交等單位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)車輛產(chǎn)生的噪聲污染問(wèn)題等，上述部門(mén)或單位雖然有分工，但執(zhí)法界線也不是非常清晰的。生活類污染防控涉及的諸多職能部門(mén)，難免存在重復(fù)監(jiān)管或相互扯皮的現(xiàn)象·因此，這么多的職能部門(mén)之間應(yīng)該建立跨部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通機(jī)制與信息共享機(jī)制，提高環(huán)境執(zhí)法效率。

（五）妥善化解環(huán)境“鄰避沖突”

1980年英國(guó)記者Emilie Travel Livezey在《基督教科學(xué)箴言報(bào)》上發(fā)表一篇文章，描述了美國(guó)人對(duì)居住區(qū)周圍堆積的化工垃圾的警覺(jué)和反感，她率先提出了“Not inmy backyard” （NIMBY，意譯為“鄰避”），后來(lái)“鄰避”一詞被廣泛使用。[10]鄰避現(xiàn)象最主要的特征是，民眾反對(duì)鄰避設(shè)施的土地使用與產(chǎn)生的危害。[11]隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理中心、火葬場(chǎng)、變電站、無(wú)線電基站、重大交通工程等公益性設(shè)施，這些設(shè)施給公眾帶來(lái)正效益的同時(shí)，也給設(shè)施周邊地區(qū)的居民制造了負(fù)效益，即公共設(shè)施的負(fù)外部性（Negative External-ity），而這些負(fù)外部性的成本由設(shè)施周邊地區(qū)的居民承擔(dān)，顯然對(duì)周邊地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)不公平，這些居民往往會(huì)通過(guò)上訪、抗議等集體行動(dòng)來(lái)表達(dá)訴求，由此造成了“鄰避沖突”。[12]在城市社會(huì)生活類的污染糾紛中， “鄰避沖突”經(jīng)常發(fā)生，例如，為改善移動(dòng)信號(hào)，通信公司在住宅小區(qū)居民樓附近建設(shè)移動(dòng)通信基站，居民由于害怕受電磁輻射污染，普遍反對(duì)在自家附近修建。

如何化解這類“鄰避沖突”呢？筆者認(rèn)為，一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)于環(huán)境敏感性的項(xiàng)目，在項(xiàng)目規(guī)劃之前就得設(shè)置一道社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，從源頭上杜絕“鄰避沖突”發(fā)生，防微杜漸。權(quán)衡利弊之后，確實(shí)需要上馬的項(xiàng)目要做好調(diào)處環(huán)境糾紛的預(yù)案。二是“環(huán)評(píng)”優(yōu)先。環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）應(yīng)提前介入，在項(xiàng)目規(guī)劃與環(huán)評(píng)的順序問(wèn)題上，建議“環(huán)評(píng)”優(yōu)先，即把“環(huán)評(píng)”置于“項(xiàng)目規(guī)劃”之前，以杜絕“先上車再買票”的現(xiàn)象發(fā)生，至少兩者要同時(shí)進(jìn)行。因?yàn)樵趯?shí)踐中，政府部門(mén)一旦做出決定要上某個(gè)項(xiàng)目，往往前期已有投入造成了既成事實(shí)，然后再編制環(huán)評(píng)文件報(bào)環(huán)保局審批。在收到環(huán)評(píng)文件之后再否定這個(gè)項(xiàng)目，環(huán)保局幾乎不可能做到。而從現(xiàn)有程序上說(shuō)，環(huán)保局在沒(méi)有收到環(huán)評(píng)文件之前是不可以主動(dòng)去發(fā)改部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)或國(guó)土部門(mén)詢問(wèn)的，萬(wàn)一遇到“鄰避設(shè)施”周圍的居民聞風(fēng)前來(lái)環(huán)保局投訴舉報(bào)，環(huán)保局只能視為沒(méi)有這回事，或建議居民去規(guī)劃部門(mén)投訴。這不是環(huán)保部門(mén)在“踢皮球”，實(shí)在是法定程序使然，環(huán)保部門(mén)無(wú)能為力，也無(wú)可奈何。三是遵循規(guī)避原則。即環(huán)境敏感性項(xiàng)目的選址，規(guī)劃時(shí)應(yīng)盡量避開(kāi)居民社區(qū)，已經(jīng)規(guī)劃有待建的居住小區(qū)的，不能再批準(zhǔn)建設(shè)環(huán)境敏感性項(xiàng)目或設(shè)備設(shè)施，防患于未然，避免今后環(huán)境糾紛事件的發(fā)生。四是重視規(guī)劃環(huán)評(píng)。城市規(guī)劃對(duì)于綠色與低碳城市的建設(shè)、對(duì)于預(yù)防環(huán)境糾紛的發(fā)生至關(guān)重要。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，城市規(guī)劃是專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象，而城市規(guī)劃包羅萬(wàn)象，“環(huán)評(píng)法”對(duì)于城市規(guī)劃的范圍沒(méi)有具體規(guī)定，從環(huán)保的角度考量，城市規(guī)劃往往流于形式，因此，應(yīng)確定專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體范圍，把城市規(guī)劃環(huán)評(píng)落到實(shí)處。五是夯實(shí)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。對(duì)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，有些問(wèn)題在實(shí)踐中也有待于進(jìn)一步明確，如建立一個(gè)小項(xiàng)目的通信基站，是否需要環(huán)評(píng)，是否只屬于“填報(bào)環(huán)境影響登記表”的情形，還是需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，只有明確了，才能防止建設(shè)單位打法律的擦邊球。此外，應(yīng)滿足居民知情權(quán)，保證“鄰避設(shè)施”周圍地區(qū)的居民與政府部門(mén)信息溝通渠道的暢通。

（六）加強(qiáng)環(huán)境教育，普及環(huán)保知識(shí)，完善公眾參與制度

環(huán)境治理比較成功的城市都有一個(gè)共性，即環(huán)境保護(hù)的全民參與，并充分利用研究的成果加強(qiáng)宣傳教育，從而提高市民的生態(tài)環(huán)境建設(shè)意識(shí)。以城市居民投訴電磁輻射污染為例，這類問(wèn)題主要涉及移動(dòng)通信基站、磁懸浮列車、高壓線或高壓變電站的電磁輻射，城市居民對(duì)這種新的污染源普遍心存芥蒂，對(duì)于電磁輻射對(duì)人體健康的潛在危害性憂心忡忡。其實(shí)，市民擔(dān)憂的很大一部分原因在于對(duì)電磁輻射的安全標(biāo)準(zhǔn)并不了解。而根據(jù)我國(guó)的電磁輻射國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，在人群經(jīng)常活動(dòng)區(qū)域，功率密度須小于40微瓦每平方厘米，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比是非常嚴(yán)格的，大約是歐盟和美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的1/10，因此，在滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，公眾的安全是有保證的。[13]然而，電磁輻射污染與其他污染不同，具有隱蔽性，電磁輻射設(shè)施、設(shè)備安裝中的不透明性又加大了公眾的神秘感，公眾很容易從心理上產(chǎn)生恐懼和疑慮。即使電磁輻射的強(qiáng)度極小，也可能會(huì)招致公眾的激烈反對(duì)，以至于城區(qū)可能產(chǎn)生電磁輻射污染的公用企業(yè)，如移動(dòng)通信公司、電力公司已越來(lái)越難以覓得相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的安裝地，經(jīng)營(yíng)成本不斷增加。消除這種對(duì)立的最好方法莫過(guò)于通過(guò)公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人彼此之間的尊重、理解和溝通，以褪去電磁輻射污染的神秘性?！?由于生活類污染就在公眾身邊，因此，建立環(huán)境公眾參與制度，對(duì)于生活類污染防治就具有更加積極的意義。

最后提及一點(diǎn)，市民遇到生活類污染糾紛，往往習(xí)慣于走信訪程序，這里面既有國(guó)人的上訪習(xí)慣問(wèn)題，信“權(quán)”不信“法”，也有司法成本的考慮，畢竟信訪的成本最低，有時(shí)候處理的效力卻是最高的。但是，信訪不可能滿足所有上訪市民的訴求，信訪接待部門(mén)有時(shí)候可建議上訪市民走司法程序，提起訴訟，當(dāng)然，相應(yīng)的法律援助制度也要跟上，政府要做市民原告的有力后盾。

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