肖鑫
【摘要】? 經(jīng)濟(jì)合同管理是高校管理的重要內(nèi)容之一,規(guī)范和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理對(duì)完善高校內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)高校教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展有積極作用。文章以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為依據(jù),以A高校為例,分析高校經(jīng)濟(jì)合同管理存在的問(wèn)題及原因,并提出重視經(jīng)濟(jì)合同管理、完善經(jīng)濟(jì)合同管理組織體系、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)合同動(dòng)態(tài)管理體系、進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)審核分類機(jī)制、內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的監(jiān)督應(yīng)以不直接介入經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)為邊界等建議。
【關(guān)鍵詞】? ?高校;內(nèi)部控制;經(jīng)濟(jì)合同;合同管理
【中圖分類號(hào)】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812(2019)24-0114-04
隨著教育事業(yè)的改革和發(fā)展,高校貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)以及合作辦學(xué)、科研協(xié)作、提供社會(huì)服務(wù)等教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷增加。和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣,教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與主體和教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身是復(fù)雜的,教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同樣存在風(fēng)險(xiǎn)性。約定了相關(guān)參與主體民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)合同在教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)高校合法權(quán)益、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面具有重要作用。
2012年11月29日財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)),包括總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則共六章六十五條,其中第四章第六節(jié)為合同控制。文章以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為依據(jù),從內(nèi)部控制的視角出發(fā),以A高校為例分析高校經(jīng)濟(jì)合同管理存在的問(wèn)題,分析原因并提出相應(yīng)的建議措施。
一、高校經(jīng)濟(jì)合同管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題——以A高校為例
A高校為地方普通本科高校,共設(shè)有教學(xué)科研單位、黨政管理機(jī)構(gòu)、教輔單位、群團(tuán)組織、其他等二級(jí)單位五十多個(gè)。2014年、2015年A高校的經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量為每年350份左右;2015年下半年起政府加大了對(duì)A高校的資金投入,2016—2018年經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量增至每年800份左右。
經(jīng)濟(jì)合同管理制度方面:A高校于2006年制定經(jīng)濟(jì)合同管理制度,并于2013年、2017年、2018年三次修訂,以適應(yīng)教育事業(yè)改革發(fā)展和內(nèi)部控制需要。經(jīng)濟(jì)合同管理制度包括經(jīng)濟(jì)合同訂立范圍和條件、合同專用章管理、審批程序、簽署權(quán)限、合同變更及補(bǔ)充合同、監(jiān)督及責(zé)任追究、合同檔案管理等內(nèi)容。
經(jīng)濟(jì)合同專用章管理方面:A高校設(shè)四個(gè)實(shí)物合同專用章和一個(gè)電子合同簽章(U盾)。四個(gè)實(shí)物合同專用章分別用于綜合類、科技類、設(shè)備類、后勤伙食物資類的經(jīng)濟(jì)合同,授權(quán)行政辦公部門、科技部門、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門、后勤管理部門分別負(fù)責(zé)管理;電子合同簽章(U盾)用于“第三方藥品電子交易平臺(tái)”采購(gòu)藥品、中藥飲片、醫(yī)用耗材、醫(yī)療器械及其他醫(yī)療物資的經(jīng)濟(jì)合同,授權(quán)校醫(yī)院負(fù)責(zé)管理。
經(jīng)濟(jì)合同簽署權(quán)限方面:A高校主要通過(guò)金額對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行劃分,分別授權(quán)簽署:一般情況下,20萬(wàn)元以下的經(jīng)濟(jì)合同經(jīng)審批后,授權(quán)二級(jí)單位主要負(fù)責(zé)人簽署;20萬(wàn)元及以上、100萬(wàn)元以下的經(jīng)濟(jì)合同,授權(quán)分管校領(lǐng)導(dǎo)簽署;100萬(wàn)元及以上的經(jīng)濟(jì)合同,由校長(zhǎng)或校長(zhǎng)授權(quán)分管校領(lǐng)導(dǎo)簽署。
經(jīng)濟(jì)合同審批方面:A高校規(guī)定,一般情況下,3萬(wàn)元及以上的經(jīng)濟(jì)合同要報(bào)批,經(jīng)經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核部門審核后,同時(shí)送財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部審計(jì)部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(根據(jù)情況或有)、法制部門(根據(jù)情況或有)審核,再根據(jù)經(jīng)濟(jì)合同授權(quán)簽署權(quán)限報(bào)送分管校領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)審批。經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核部門主要包括實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門、后勤管理部門、教務(wù)部門、科技部門、國(guó)際合作與交流部門、繼續(xù)教育單位、網(wǎng)絡(luò)信息單位、保衛(wèi)部門等部門、單位。
A高校通過(guò)制定制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督管理等,規(guī)范了經(jīng)濟(jì)合同相關(guān)行為和經(jīng)濟(jì)合同管理。但在經(jīng)濟(jì)合同管理實(shí)際工作中也存在一些問(wèn)題,分析如下:
(一)未建立或未完善經(jīng)濟(jì)合同歸口管理
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第五十四條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同實(shí)施歸口管理”。經(jīng)濟(jì)合同的歸口管理應(yīng)該是統(tǒng)一的歸口管理,與經(jīng)濟(jì)合同分類管理、分業(yè)務(wù)審核是不同的。在實(shí)際工作中,高校往往將經(jīng)濟(jì)合同分類管理、分業(yè)務(wù)審核等同于經(jīng)濟(jì)合同歸口管理,未真正建立或完善經(jīng)濟(jì)合同的歸口管理。
A高校在經(jīng)濟(jì)合同管理制度中規(guī)定由行政辦公部門、科技部門、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門、后勤管理部門、校醫(yī)院分別負(fù)責(zé)管理綜合類、科技類、設(shè)備類、后勤伙食物資類、“第三方藥品電子交易平臺(tái)”采購(gòu)類經(jīng)濟(jì)合同;而且設(shè)置了包括實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門、后勤管理部門、教務(wù)部門、科技部門、國(guó)際合作與交流部門、繼續(xù)教育單位、網(wǎng)絡(luò)信息單位、保衛(wèi)部門等審核部門、單位在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié)。但上述分類管理還不是嚴(yán)格意義上的歸口管理,而是基于經(jīng)濟(jì)合同常見類別的相對(duì)專業(yè)性而設(shè)置的分類管理。
A高校因?yàn)闆](méi)有建立起真正意義上的經(jīng)濟(jì)合同歸口管理模式,沒(méi)有確定經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門,在一定程度上影響了該校經(jīng)濟(jì)合同的全過(guò)程管理,比如:經(jīng)濟(jì)合同管理制度原沒(méi)有部門牽頭制定,為了規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同管理,內(nèi)部審計(jì)部門介入,牽頭制定和負(fù)責(zé)解釋該校的經(jīng)濟(jì)合同管理制度,內(nèi)部審計(jì)部門作為監(jiān)督部門,直接介入經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)工作,與內(nèi)部控制“不相容崗位相互分離”的要求是不相符的;沒(méi)有統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門,導(dǎo)致該校經(jīng)濟(jì)合同管理與預(yù)算管理、收支管理脫節(jié),經(jīng)濟(jì)合同各環(huán)節(jié)信息孤立,難以推動(dòng)互聯(lián)互通。
(二) 經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié)不夠完善
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第五條規(guī)定:“內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督”,第十二條規(guī)定:“合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位,明確劃分職責(zé)權(quán)限,實(shí)施相應(yīng)的分離措施,形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制”“明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任,建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度”。A高校在2017年修訂經(jīng)濟(jì)合同管理制度前,經(jīng)濟(jì)合同的審批主要由行政辦公部門、經(jīng)濟(jì)合同發(fā)起單位辦理,沒(méi)有設(shè)置業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié)。根據(jù)內(nèi)部控制需要,結(jié)合經(jīng)濟(jì)合同管理實(shí)際情況,A高校在經(jīng)濟(jì)合同審批中設(shè)置了業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié),并由業(yè)務(wù)審核部門牽頭辦理審批相關(guān)手續(xù)。業(yè)務(wù)審核職責(zé)設(shè)置如下:教學(xué)科研貨物類審核歸實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門、行政綜合類審核歸后勤管理部門、教學(xué)服務(wù)類審核歸教務(wù)部門、科研服務(wù)類審核歸科研項(xiàng)目主管部門、國(guó)際合作交流類審核歸國(guó)際合作與交流部門、專業(yè)技能培訓(xùn)類審核歸繼續(xù)教育單位、信息化類審核歸網(wǎng)絡(luò)信息單位、消防和安防類審核歸保衛(wèi)部門,建設(shè)類審核根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)分別歸基建部門、后勤管理部門、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門,其他情況由內(nèi)部審計(jì)部門會(huì)同有關(guān)部門解釋。A高校2017年設(shè)置業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié)前后的經(jīng)濟(jì)合同審批流程對(duì)比如圖1、圖2所示。
A高校設(shè)置經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié),發(fā)揮了業(yè)務(wù)審核部門在業(yè)務(wù)上的“專業(yè)”把關(guān)作用,相關(guān)部門相互制約、相互監(jiān)督,在總體上起到了防范和管控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制作用。但是在具體業(yè)務(wù)上,按照現(xiàn)行業(yè)務(wù)審核的分類辦法,也出現(xiàn)了一些問(wèn)題:一是業(yè)務(wù)交叉的經(jīng)濟(jì)合同難以歸類,比如:使用某專項(xiàng)資金出版科研專著,業(yè)務(wù)審核部門是科技部門還是專項(xiàng)資金管理部門?使用科研經(jīng)費(fèi)舉辦國(guó)際性研究會(huì)議的租用會(huì)議場(chǎng)地合同、租房合同,業(yè)務(wù)審核部門是科技部門還是國(guó)際交流與合作部門?二是報(bào)送校領(lǐng)導(dǎo)審批是根據(jù)經(jīng)濟(jì)合同的使用資金還是業(yè)務(wù)類別進(jìn)行區(qū)分,即報(bào)送經(jīng)費(fèi)是由分管校領(lǐng)導(dǎo)還是業(yè)務(wù)分管校領(lǐng)導(dǎo)審批?
(三) 經(jīng)濟(jì)合同管理與預(yù)算管理、收支管理結(jié)合不緊密
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第五十四條規(guī)定:“建立財(cái)會(huì)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合”。A高校綜合類、科技類、設(shè)備類、后勤伙食物資類、“第三方藥品電子交易平臺(tái)”采購(gòu)類共五種經(jīng)濟(jì)合同分別由五個(gè)部門負(fù)責(zé)蓋合同專用章和登記蓋章經(jīng)濟(jì)合同的信息;一般情況下,經(jīng)濟(jì)合同發(fā)起部門只有在需要支付合同款項(xiàng)時(shí)才到財(cái)務(wù)部門登記已簽經(jīng)濟(jì)合同的信息。因此,經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門和財(cái)務(wù)部門關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同的相關(guān)信息是不對(duì)稱的,對(duì)于已簽經(jīng)濟(jì)合同信息,財(cái)務(wù)部門獲得信息比合同分類管理部門滯后,難以有效開展經(jīng)濟(jì)合同的預(yù)算管理、收支管理。
(四)未能有效監(jiān)控經(jīng)濟(jì)合同的履行情況
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第五十六條規(guī)定:“單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控”。A高校在經(jīng)濟(jì)合同管理制度中對(duì)經(jīng)濟(jì)合同變更及補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)合同等作出了需履行專家論證、校內(nèi)審批程序等規(guī)定;此外,認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求,根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》(國(guó)發(fā)[2018]25號(hào))、《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》(教技廳[2018]5號(hào))等文件要求,對(duì)于不涉及學(xué)校經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任或明顯無(wú)損學(xué)校利益的非實(shí)質(zhì)性變更事項(xiàng),探索推進(jìn)通過(guò)“備案制”方式快速處理。在實(shí)際工作中,A高校的經(jīng)濟(jì)合同變更情況還是比較規(guī)范的,風(fēng)險(xiǎn)得到了較好管控。但是,關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同支付款項(xiàng)情況,只有經(jīng)濟(jì)合同發(fā)起部門和財(cái)務(wù)部門才有相關(guān)信息,經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門一般沒(méi)有掌握這部分信息;關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同對(duì)方義務(wù)履行情況,一般掌握在經(jīng)濟(jì)合同發(fā)起部門,經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門難以掌握這部分信息(政府采購(gòu)合同除外)。經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門難以有效對(duì)經(jīng)濟(jì)合同履行情況進(jìn)行監(jiān)控,A高校沒(méi)有總體、全面地掌握經(jīng)濟(jì)合同的履行情況。
(五)經(jīng)濟(jì)合同信息未有效統(tǒng)一管理
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第五十八條規(guī)定:“合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)合同登記的管理,定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔,詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況,實(shí)行對(duì)合同的全過(guò)程管理……”。A高校主要在OA系統(tǒng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合同審批;綜合類經(jīng)濟(jì)合同蓋章信息在網(wǎng)上辦事大廳平臺(tái)登記,科技類經(jīng)濟(jì)合同蓋章信息在科研管理系統(tǒng)登記,其他類經(jīng)濟(jì)合同蓋章信息主要由分類管理部門通過(guò)文檔等方式登記;經(jīng)濟(jì)合同付款在財(cái)務(wù)部門的合同管理系統(tǒng)進(jìn)行審核。可見,A高校關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同的信息零散地由審批、合同登記、付款等環(huán)節(jié)的有關(guān)部門掌握,沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理,難以對(duì)經(jīng)濟(jì)合同情況進(jìn)行總體分析、研判,加強(qiáng)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)。
(六)難以厘清內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督邊界
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第十二條規(guī)定:“不相容崗位相互分離……形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制”,第六十條規(guī)定:“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立”。A高校的經(jīng)濟(jì)合同管理制度由內(nèi)部審計(jì)部門牽頭制定和負(fù)責(zé)解釋,這是不符合內(nèi)部控制要求的,內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)退出制定和解釋經(jīng)濟(jì)合同管理制度,改由經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門負(fù)責(zé)。此外,在A高校經(jīng)濟(jì)合同審批流程中,內(nèi)部審計(jì)部門也參與其中。關(guān)于這一點(diǎn),有不同的理解:有人認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)部門參與了經(jīng)濟(jì)合同的審核,就是參與了經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù),這是不符合內(nèi)部控制要求的;還有人認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)部門作為經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督部門,如果沒(méi)有參與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),難以對(duì)事中進(jìn)行有效監(jiān)督,內(nèi)部審計(jì)部門在經(jīng)濟(jì)合同審核中發(fā)揮的是監(jiān)督作用,發(fā)表的是審計(jì)評(píng)價(jià)、建議,符合《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(2018年審計(jì)署令第11號(hào))第三條“實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議”的規(guī)定??梢?,內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)不應(yīng)該參與經(jīng)濟(jì)合同的審簽,在經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)中的監(jiān)督邊界在哪里,這些都還是比較難以厘清的問(wèn)題。
二、原因分析
(一)進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理的動(dòng)力不足、重視程度不夠
上述A高校經(jīng)濟(jì)合同管理存在的問(wèn)題主要是宏觀管理方面的,從單個(gè)經(jīng)濟(jì)合同的實(shí)際運(yùn)行情況看,除了少量經(jīng)濟(jì)合同的業(yè)務(wù)審核部門不夠清晰外,總體運(yùn)行還是比較順暢平穩(wěn)的,正是因?yàn)檫@個(gè)“總體相對(duì)平穩(wěn)”的狀態(tài),加之加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理的“績(jī)效”不夠直觀,所以不論是學(xué)校層面還是部門層面,對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理的動(dòng)力不足、重視程度不夠,導(dǎo)致A高校在多次修訂經(jīng)濟(jì)合同制度的過(guò)程中,改變的多是經(jīng)濟(jì)合同簽署權(quán)限金額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核分類等微觀層面,經(jīng)濟(jì)合同的宏觀管理模式?jīng)]有得到根本上的改變,依然未能建立和完善經(jīng)濟(jì)合同統(tǒng)一歸口管理,未能緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)合同管理與預(yù)算管理、收支管理,從而未能很好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合同履行情況統(tǒng)一監(jiān)控和經(jīng)濟(jì)合同信息統(tǒng)一管理。
(二)部門管理模式相對(duì)固化,經(jīng)濟(jì)合同缺乏統(tǒng)一管理和頂層設(shè)計(jì)
在實(shí)際工作中,A高校經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門、業(yè)務(wù)審核部門以及財(cái)務(wù)部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門、法制部門、內(nèi)部審計(jì)部門等部門的職責(zé)相對(duì)固定,各相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合同管理或監(jiān)督,而涉及到需要多部門溝通配合的經(jīng)濟(jì)合同管理事宜,比如經(jīng)濟(jì)合同管理與預(yù)算管理、收支管理結(jié)合、經(jīng)濟(jì)合同履行情況統(tǒng)一監(jiān)控、經(jīng)濟(jì)合同信息管理以及經(jīng)濟(jì)合同全流程動(dòng)態(tài)管理等,由于學(xué)校層面缺乏統(tǒng)一管理和頂層設(shè)計(jì),導(dǎo)致這些方面的管理工作難以有效推進(jìn)。
(三)未嚴(yán)格分離經(jīng)濟(jì)合同管理與經(jīng)濟(jì)合同監(jiān)督
根據(jù)“不相容崗位相互分離”等內(nèi)部控制要求,經(jīng)濟(jì)合同管理與經(jīng)濟(jì)合同監(jiān)督應(yīng)嚴(yán)格分離。A高校內(nèi)部審計(jì)部門從沒(méi)有其他部門牽頭的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā),為了規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同管理,牽頭制定和負(fù)責(zé)解釋該校的經(jīng)濟(jì)合同管理制度,并在實(shí)際工作中作為經(jīng)濟(jì)合同流程不可缺少的一個(gè)審核環(huán)節(jié),實(shí)為介入經(jīng)濟(jì)合同管理。內(nèi)部審計(jì)部門擁有經(jīng)濟(jì)合同管理和經(jīng)濟(jì)合同監(jiān)督的雙重身份,這一特殊情況在一定程度上影響了A高校經(jīng)濟(jì)合同監(jiān)督邊界的界定、經(jīng)濟(jì)合同統(tǒng)一歸口管理的進(jìn)程以及加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理工作的進(jìn)程。
三、建議措施
(一)重視經(jīng)濟(jì)合同管理
高校要充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)合同管理的重要性和重視經(jīng)濟(jì)合同管理。從表面上看,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理的“績(jī)效”雖然不直接、不明顯,但經(jīng)濟(jì)合同是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中非常重要的一環(huán),是采購(gòu)環(huán)節(jié)后順利完成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要保障,對(duì)維護(hù)教育經(jīng)濟(jì)秩序、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)有著不可或缺的作用;同時(shí),經(jīng)濟(jì)合同管理對(duì)高校管理和教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用,比如:已簽訂的經(jīng)濟(jì)合同實(shí)際上形成了高校潛在收入的權(quán)利或潛在支出的義務(wù),如果經(jīng)濟(jì)合同管理未能與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合,容易產(chǎn)生資金沉淀或資金緊缺風(fēng)險(xiǎn),特別是如果經(jīng)濟(jì)合同管理與財(cái)務(wù)收支脫節(jié),無(wú)節(jié)制地簽訂超出財(cái)力的支出義務(wù)合同,對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理將產(chǎn)生極大沖擊。經(jīng)濟(jì)合同管理是內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的主要內(nèi)容之一,高??梢岳卯?dāng)前國(guó)家和地方全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的契機(jī),加大宣傳教育力度,提高高校各級(jí)特別是學(xué)校層面對(duì)經(jīng)濟(jì)合同管理的重視程度,從完善頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化具體業(yè)務(wù)等多層級(jí)進(jìn)一步加強(qiáng)高校經(jīng)濟(jì)合同管理。
(二)完善經(jīng)濟(jì)合同管理的組織體系
根據(jù)內(nèi)部控制的要求,結(jié)合高校實(shí)際情況和校內(nèi)部門職責(zé)分工情況,明確統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門。在實(shí)際工作中,行政辦公部門、法制部門、資產(chǎn)管理部門等都可以作為經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門,需要高校根據(jù)實(shí)際情況具體研究決定。經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門與經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門、經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核部門組成經(jīng)濟(jì)合同管理組織體系;同時(shí),明確經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門、分類管理部門、業(yè)務(wù)審核部門的職責(zé),制定經(jīng)濟(jì)合同管理制度等制度、文件進(jìn)行確定和規(guī)范。
(三)進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)審核分類機(jī)制
對(duì)于經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核的分類,需要從設(shè)置經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié)的初衷去考慮,即發(fā)揮業(yè)務(wù)審核部門在業(yè)務(wù)上的“專業(yè)”把關(guān)作用,以達(dá)到相互制約、相互監(jiān)督、防范和管控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。A高?,F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核的分類著重于“分工”,即把經(jīng)濟(jì)合同“劃分”給相關(guān)部門審核。因此,需要進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)審核分類機(jī)制,著重從經(jīng)濟(jì)合同標(biāo)的的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類;如果在業(yè)務(wù)審核部門間難以分類的,由分類管理部門進(jìn)行審核,有關(guān)部門參與審核;如果在分類管理部門間仍難以分類的,由合同歸口管理部門審核;對(duì)于報(bào)送校領(lǐng)導(dǎo)審批的合同,可根據(jù)業(yè)務(wù)審核部門進(jìn)行區(qū)分,即報(bào)送給業(yè)務(wù)審核部門的分管校領(lǐng)導(dǎo)審批。如:(1)建設(shè)類(含基建和修繕)、消防安防類、信息化類、設(shè)備類業(yè)務(wù)分別由建設(shè)部門、保衛(wèi)部門、網(wǎng)絡(luò)信息單位、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部門負(fù)責(zé)或管理,相應(yīng)類別的經(jīng)濟(jì)合同由對(duì)應(yīng)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)審核;A高校現(xiàn)行的此類業(yè)務(wù)“專業(yè)性”較強(qiáng),分類明確,其業(yè)務(wù)審核分類可以保留。(2)其他業(yè)務(wù)類型的經(jīng)濟(jì)合同,如上文提到的使用科研經(jīng)費(fèi)舉辦國(guó)際性研討會(huì)議的租用會(huì)議場(chǎng)地合同、租房合同,租用會(huì)議場(chǎng)地、租房等并不是專業(yè)性很強(qiáng)的事項(xiàng),可以由綜合類經(jīng)濟(jì)合同的分類管理部門作為業(yè)務(wù)審核部門。
(四)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),構(gòu)建經(jīng)濟(jì)合同動(dòng)態(tài)管理體系
關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同管理與預(yù)算管理、收支管理的結(jié)合、經(jīng)濟(jì)合同履行情況的監(jiān)控、經(jīng)濟(jì)合同信息的統(tǒng)一有效管理等方面事項(xiàng),需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),運(yùn)用信息化手段整合經(jīng)濟(jì)合同全過(guò)程及各流程相關(guān)信息,構(gòu)建統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)合同動(dòng)態(tài)管理體系。A高校的經(jīng)濟(jì)合同審批系統(tǒng)(OA系統(tǒng))、經(jīng)濟(jì)合同蓋章登記系統(tǒng)(科技類、綜合類等)、經(jīng)濟(jì)合同付款審核系統(tǒng)等就經(jīng)濟(jì)合同管理的單個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō),相對(duì)比較成熟,可以保留這些系統(tǒng),特別是OA系統(tǒng),因?yàn)榇蟛糠纸?jīng)濟(jì)活動(dòng)審批事項(xiàng)都在其中,存在較大程度的使用黏性。保留的經(jīng)濟(jì)合同審批系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)合同蓋章登記系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)合同付款審核系統(tǒng)等的有關(guān)數(shù)據(jù),可以通過(guò)數(shù)據(jù)推送、抓取等形式,由新建的統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)合同管理信息系統(tǒng)進(jìn)行整合,對(duì)經(jīng)濟(jì)合同全過(guò)程和信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。
為了使經(jīng)濟(jì)合同管理信息系統(tǒng)更加統(tǒng)一、有效,本文對(duì)只保留使用黏性程度較大的OA系統(tǒng)、不保留其他系統(tǒng)的情況進(jìn)行規(guī)劃建議:經(jīng)濟(jì)合同的審批環(huán)節(jié)和流程保留在OA系統(tǒng)完成,審批通過(guò)的經(jīng)濟(jì)合同的相關(guān)信息,由OA系統(tǒng)自動(dòng)傳送到經(jīng)濟(jì)合同管理信息系統(tǒng);經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門在審批通過(guò)的經(jīng)濟(jì)合同上蓋章,經(jīng)濟(jì)合同管理信息系統(tǒng)將蓋章的經(jīng)濟(jì)合同相關(guān)信息推送給財(cái)務(wù)部門財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng),以對(duì)接預(yù)算管理相關(guān)工作;經(jīng)濟(jì)合同發(fā)起單位將經(jīng)濟(jì)合同履行情況實(shí)時(shí)錄入經(jīng)濟(jì)合同管理信息系統(tǒng),發(fā)出辦理收付款手續(xù)申請(qǐng);財(cái)務(wù)部門核實(shí)經(jīng)濟(jì)合同內(nèi)容與收付款申請(qǐng),進(jìn)行收付款審批工作和收付款操作,對(duì)經(jīng)濟(jì)合同收支進(jìn)行管理;經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門對(duì)經(jīng)濟(jì)合同履行情況等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收和歸檔;如遇簽訂補(bǔ)充合同、經(jīng)濟(jì)合同變更等需重新審批的情況,則重新在經(jīng)濟(jì)合同審批系統(tǒng)(OA系統(tǒng))辦理審批相關(guān)手續(xù)。在經(jīng)濟(jì)合同管理信息系統(tǒng)中,經(jīng)濟(jì)合同發(fā)起單位、經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)員審核部門、經(jīng)濟(jì)合同分類管理部門可以查看、管理各自權(quán)限內(nèi)的相關(guān)合同,經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門可以查看所有經(jīng)濟(jì)合同,對(duì)經(jīng)濟(jì)合同全流程信息、情況進(jìn)行統(tǒng)一管理。如上頁(yè)圖3所示。
(五)內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的監(jiān)督應(yīng)以不直接介入經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)為邊界
高校內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的監(jiān)督,應(yīng)獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù),即不論內(nèi)部審計(jì)部門發(fā)表評(píng)價(jià)、意見與否,經(jīng)濟(jì)合同均能繼續(xù)按照原設(shè)定的全部業(yè)務(wù)流程流轉(zhuǎn),原設(shè)定的業(yè)務(wù)流程不涉及內(nèi)部審計(jì)部門。A高校原經(jīng)濟(jì)合同審批流程中,內(nèi)部審計(jì)部門的審核是經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)中的一環(huán),如果內(nèi)部審計(jì)部門不簽署審核意見,經(jīng)濟(jì)合同是無(wú)法進(jìn)行下一步的審批流程的。按照審計(jì)監(jiān)督的邊界,A高校經(jīng)濟(jì)合同審批流程中內(nèi)部審計(jì)部門審核意見一環(huán)應(yīng)作出更改,將內(nèi)部審計(jì)部門從經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)流程中脫離出來(lái),以獨(dú)立的角色對(duì)經(jīng)濟(jì)合同全流程、經(jīng)濟(jì)合同管理等進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。
四、結(jié)語(yǔ)
加強(qiáng)高校經(jīng)濟(jì)合同管理,需要高校提高重視程度,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),構(gòu)建經(jīng)濟(jì)合同動(dòng)態(tài)管理體系,并在這一體系下細(xì)化完善組織體系、業(yè)務(wù)審核分類機(jī)制等,形成較為科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的制度,并運(yùn)用信息化技術(shù),對(duì)經(jīng)濟(jì)合同運(yùn)行情況以及經(jīng)濟(jì)合同相關(guān)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理;同時(shí),內(nèi)部審計(jì)部門等監(jiān)督部門要規(guī)范和加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作,不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)管理相關(guān)部門加強(qiáng)和完善經(jīng)濟(jì)合同管理及內(nèi)部控制建設(shè)。
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