蔣曉妍

摘要 ? ?本文在實(shí)地調(diào)研與資料收集的基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計和案例分析對江蘇省南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)竹墩村、煙墩社區(qū)、寶貢村的土地流轉(zhuǎn)對象、方式、期限、收益、滿意度等具體問題作出具體分析，同時提出政策性建議，以期推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。

關(guān)鍵詞 ? ?土地流轉(zhuǎn);案例分析;農(nóng)民利益;江蘇南京;六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)

中圖分類號 ? ?F321.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）23-0264-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

Abstract ? ?Based on field research and data collection，this paper analyzed the land transfer objects，methods，deadlines，income and satisfaction of Zhudun Village，Yandun Community and Baogong Village of Zhuzhen Town，Liuhe District，Nanjing City，Jiangsu Province through data statistics and case analysis，and put forward policy recommendations，in order to promote land transfer and reform of farmland property rights system.

Key words ? ?land transfer;case analysis;farmers′ interest;Nanjing Jiangsu;Zhuzhen Town，Liuhe District

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，使生產(chǎn)效率獲得了極大提升，有效解決了溫飽問題，為穩(wěn)定農(nóng)村社會、促進(jìn)生產(chǎn)力以及經(jīng)濟(jì)高速增長做出了重要貢獻(xiàn)[1-3]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國內(nèi)外宏觀環(huán)境顯著變化，原有的土地、人力、資本、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的約束條件發(fā)生改變，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和生產(chǎn)效率提出了更高的要求，但受原有“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的約束影響，原有小農(nóng)與新型經(jīng)營主體均無法穩(wěn)定其經(jīng)營預(yù)期，無法充分發(fā)揮農(nóng)地的保障與經(jīng)濟(jì)功能，不利于盤活農(nóng)村資源、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。為適應(yīng)新形勢和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，國家頒布實(shí)施了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，在意見中提出把土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)并行實(shí)施。

近年來，地方政府對農(nóng)村土地制度改革不斷進(jìn)行探索與創(chuàng)新，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)制度作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心具有十分重要的研究意義?；诖?，筆者對南京市竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了問卷調(diào)查及入戶訪談等相關(guān)調(diào)研，以期了解當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的實(shí)際情況，并為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提出相關(guān)的政策建議。

1 ? ?數(shù)據(jù)來源和樣本農(nóng)戶概況

本文選擇研究的區(qū)域是江蘇省南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)。本次調(diào)研的主要內(nèi)容是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)相關(guān)情況，著重研究了竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)竹墩村溝圈組、竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)煙墩社區(qū)南新西組、竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)寶貢村李沖組、竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)煙墩社區(qū)教場組。本次調(diào)研區(qū)域涉及農(nóng)戶35戶，農(nóng)戶承包土地共21.67 hm2，戶均承包耕地0.62 hm2。共涉及農(nóng)戶190人，勞動人口100人，占52.6%。其中，仍從事農(nóng)業(yè)勞動的人口0人;外出務(wù)工人數(shù)為100人。據(jù)調(diào)查了解，土地流轉(zhuǎn)一定程度上解放了農(nóng)村勞動力，使農(nóng)村勞動力得以向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；c現(xiàn)代化乃至城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展。

2 ? ?土地流轉(zhuǎn)情況及相關(guān)問題

2.1 ? ?土地流轉(zhuǎn)較為普遍

在樣本調(diào)查對象的35戶農(nóng)戶中，近乎全部的農(nóng)戶均進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)。平均每戶流轉(zhuǎn)的土地面積為0.62 hm2。各組流轉(zhuǎn)價格雖有所差異，但總體大致相等，土地流轉(zhuǎn)平均價格為8 121.45元/hm2。對于不同質(zhì)量的耕地，在村統(tǒng)一流轉(zhuǎn)后進(jìn)行不同用途的使用，用于機(jī)械化種植、綠化、建設(shè)工廠等，大大提高了之前零散耕地的耕作效率。

2.2 ? ?流轉(zhuǎn)價格低廉，補(bǔ)償機(jī)制不完善，農(nóng)民土地收益權(quán)受損

根據(jù)調(diào)查問卷及入戶訪談了解得知，竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的對象主要為個體農(nóng)戶，缺乏新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)對象相對單一。從表1可以看出，參與土地流轉(zhuǎn)的35戶農(nóng)戶中只有少數(shù)農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給政府進(jìn)行樹苗種植、綠化建設(shè)等。通過訪談得知個別村將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行工廠建設(shè)等，而大多數(shù)農(nóng)戶則是將土地流轉(zhuǎn)給本地承包大戶林某和鄭某，由他們統(tǒng)一價格進(jìn)行收購，規(guī)?；N植農(nóng)作物。在當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中，農(nóng)戶的土地主要經(jīng)由政府或村集體牽頭，自愿或半強(qiáng)制地流轉(zhuǎn)給企業(yè)、工廠、外地承包人或轉(zhuǎn)包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，屬于集體流轉(zhuǎn)行為。在流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶主要通過村委會和個人承包農(nóng)戶獲知土地流轉(zhuǎn)價格。在竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)村民的土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)價格的設(shè)定主要由村委會和承包大戶制定，村委會和承包大戶占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民不參與土地流轉(zhuǎn)價格討論與制定。

每年農(nóng)民給承包大戶的流轉(zhuǎn)價格為7 500～9 000元/hm2，相對土地實(shí)際價值而言，其價格較為低廉并且固定。農(nóng)民流轉(zhuǎn)到村政府、農(nóng)業(yè)公司或工廠的價格較高，每年一般為1.5萬元/hm2。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有部分地區(qū)的少數(shù)農(nóng)戶獲得政府補(bǔ)貼，每年補(bǔ)貼約為1 725元/hm2。

在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度下，有4戶農(nóng)民對農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)價格不滿意，所占比例為11.4%;有9戶農(nóng)民對目前的土地流轉(zhuǎn)價格很不滿意，所占比例為25.7%;22戶農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)價格比較滿意，所占比例為62.9%。部分村的土地流轉(zhuǎn)價格與周圍其他村的土地流轉(zhuǎn)價格相差較大。通過入戶深入訪談發(fā)現(xiàn)，政府在補(bǔ)償機(jī)制方面有失公平，并且對流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與承包大戶之間的個別糾紛沒有給予及時的調(diào)解，無法充分保障農(nóng)戶的權(quán)益。

2.3 ? ?集體經(jīng)濟(jì)組織占主導(dǎo)地位，農(nóng)民土地處置權(quán)受到侵害

在總樣本的35戶中，17.14%（6戶）的農(nóng)民完全自發(fā)地轉(zhuǎn)移土地，45.71%（16戶）的農(nóng)戶為鄉(xiāng)村組織或協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)土地，只有8.57%（3戶）的農(nóng)戶為其他（主動詢問）流轉(zhuǎn)土地。大多數(shù)農(nóng)民最終選擇土地流轉(zhuǎn)的原因是受到政府或集體的干預(yù)與強(qiáng)制。但就農(nóng)戶意愿來看，大多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地，主要矛盾為政府或政府牽頭的承包人與農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價格或交付租金的時間上尚未達(dá)成一致，農(nóng)民訴求得不到滿足，在主體關(guān)系中農(nóng)戶處于弱勢地位，村集體占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民的權(quán)利受到侵害，并未充分尊重農(nóng)戶意愿。

2.4 ? ?信息不對稱，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)受損

經(jīng)過入戶訪談了解到，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的了解不充分，對自己持有的相應(yīng)權(quán)利不了解，難以維權(quán)。24戶農(nóng)戶了解土地流轉(zhuǎn)信息的方式是口頭通知，占農(nóng)戶比例的68.57%;只有3戶農(nóng)戶主動問詢，占農(nóng)戶比例的8.57%;通過書面公告得知相關(guān)信息的農(nóng)戶為7戶，占農(nóng)戶比例的20.00%;只有1戶農(nóng)戶參與到土地流轉(zhuǎn)價格的制定和補(bǔ)償方式的討論，占農(nóng)戶比例的2.86%。據(jù)此可知，極少的農(nóng)民參與了土地流轉(zhuǎn)價格的制定和土地流轉(zhuǎn)信息的討論。在竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)價格主要由林某和鄭某制定，農(nóng)民在參與土地流轉(zhuǎn)價格談判中處于弱勢地位。就了解土地流轉(zhuǎn)信息的渠道而言，相當(dāng)一部分農(nóng)民僅通過村委會口頭通知，農(nóng)民獲取信息得到渠道較為單一，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的市場信息、流轉(zhuǎn)價格及流轉(zhuǎn)政策和補(bǔ)貼政策等信息了解情況較少。土地流轉(zhuǎn)的整個過程由村委或承包大戶主導(dǎo)，侵害了農(nóng)戶的知情權(quán)和參與權(quán)，存在農(nóng)民的意愿得不到充分尊重，難以保障農(nóng)民權(quán)益等問題。

3 ? ?建議

3.1 ? ?合理發(fā)揮政府的作用，尊重農(nóng)戶意愿

在土地流轉(zhuǎn)中政府不應(yīng)該過多影響農(nóng)戶決策，尤其不能采取行政手段強(qiáng)制性地代替農(nóng)戶作出決定。政府應(yīng)遵循市場價值規(guī)律，依靠經(jīng)濟(jì)、法律等多樣化手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[4-5]。此外，政府要完善相關(guān)補(bǔ)貼政策并積極落實(shí)。目前，只有部分地區(qū)少數(shù)農(nóng)戶獲得政府補(bǔ)貼，補(bǔ)償機(jī)制有待完善。

3.2 ? ?建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺

在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶主要通過村集體介入、朋友介紹等途徑進(jìn)行流轉(zhuǎn)，缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺，農(nóng)戶不能充分了解土地流轉(zhuǎn)信息，流轉(zhuǎn)主體存在信息不對稱現(xiàn)象。為了提高土地流轉(zhuǎn)水平，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，將流轉(zhuǎn)信息，如轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出方、流轉(zhuǎn)價格等，登記在流轉(zhuǎn)信息平臺上。農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)信息平臺及時了解相關(guān)信息，農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)應(yīng)登記在平臺上并加以規(guī)范[6-7]。

3.3 ? ?探索適合本地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

“三權(quán)分置”提出以后，各地政府加快了政策探索與創(chuàng)新速度，目的在于促進(jìn)“三權(quán)分置”的有效落實(shí)，發(fā)揮制度優(yōu)勢。典型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式包括上海松江家庭農(nóng)場、山東棗莊托管、四川崇州土地股份合作社等，而調(diào)研地并未形成適合本地發(fā)展的相關(guān)模式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式較為單一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率不高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的功能也未能得到有效發(fā)揮，因而需要探索出適合本地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式[8]。

4 ? ?參考文獻(xiàn)

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