【摘要】 ?黨的十九大提出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組、促進(jìn)國(guó)有資本保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管要加快實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變。在這種背景下，如何加快推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，探索行之有效的改革思路與路徑，成為國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革亟待研究的重要內(nèi)容。文章系統(tǒng)介紹了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)相關(guān)理論、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的歷史沿革及經(jīng)驗(yàn)借鑒，并密切結(jié)合我國(guó)國(guó)企改革和國(guó)資管理體制改革的實(shí)際情況，深入研究分析了在當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管部門職能向“管資本”轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)下，如何有效推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革問題。

【關(guān)鍵詞】 ?國(guó)有資本;管理體制;授權(quán)經(jīng)營(yíng);改革

【中圖分類號(hào)】 ?F275 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】1002-5812（2019）23-0004-07

一、引言

改革開放以來，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展取得了令人矚目的成就，但在改革過程中仍存在著如國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制不完善、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制不健全、現(xiàn)代企業(yè)制度尚未真正形成等一系列亟待解決的矛盾和問題。

黨的十九大提出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組、促進(jìn)國(guó)有資本保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失?！秶?guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管要加快實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變。在這種背景下，如何加快推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，探索行之有效的改革思路與路徑，成為國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革亟待研究的重要內(nèi)容。

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，是在當(dāng)前管資本背景下完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的重要內(nèi)容，也是黨和國(guó)家推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措。國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革以國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司建設(shè)為重要途徑，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)三層架構(gòu)，以資本為紐帶進(jìn)行授權(quán)，明確界定政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系。

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵是國(guó)有資本出資人的授權(quán)，授權(quán)范圍從經(jīng)營(yíng)權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)到股東部分權(quán)力的轉(zhuǎn)變，授權(quán)對(duì)象從國(guó)有資產(chǎn)到國(guó)有資本的轉(zhuǎn)變，這是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)變，也是監(jiān)管方式適應(yīng)市場(chǎng)化改革的必然要求。國(guó)有企業(yè)必須建立現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，重點(diǎn)推進(jìn)混合所有制改革和完善公司治理，探索職業(yè)經(jīng)理人制度、弘揚(yáng)企業(yè)家精神、加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的有效治理機(jī)制。

二、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)相關(guān)理論

關(guān)于國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)理論，主要有產(chǎn)權(quán)理論、委托代理論和現(xiàn)代企業(yè)理論三種。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是與所有權(quán)分離的經(jīng)濟(jì)權(quán)利集合，國(guó)有資本具有公益性和經(jīng)濟(jì)性的雙重屬性，應(yīng)通過對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的合理配置，建立有效的產(chǎn)權(quán)制度;委托代理理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移至具有專業(yè)知識(shí)的人才來管理，但所有者依然保有對(duì)財(cái)產(chǎn)的追索權(quán)，在合理安排多層級(jí)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的基礎(chǔ)上，形成國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)鏈條;現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，必須引入外部資本推動(dòng)混合所有制改革，合理安排所有權(quán)，降低交易成本，最終提高國(guó)有企業(yè)的治理水平。

（一）基于產(chǎn)權(quán)理論的國(guó)有資本屬性分析

產(chǎn)權(quán)理論是現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，產(chǎn)權(quán)理論學(xué)者認(rèn)為合理安排產(chǎn)權(quán)制度可以降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過程中的交易成本，從而解決國(guó)有企業(yè)中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)效率低、所有者缺位等問題。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革爭(zhēng)論的本質(zhì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是產(chǎn)權(quán)私有化和公有化的效率之爭(zhēng);二是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化改制是否會(huì)對(duì)社會(huì)主義性質(zhì)產(chǎn)生影響之爭(zhēng)。單純參考西方產(chǎn)權(quán)理論觀點(diǎn)顯然忽視了社會(huì)主義制度下國(guó)有企業(yè)的社會(huì)性質(zhì)和功能，西方學(xué)者不完全了解我國(guó)政府在社會(huì)主義制度下對(duì)國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略定位，更沒有看到自改革開放以來，我國(guó)有一大批優(yōu)秀的國(guó)有企業(yè)脫穎而出。

多年來改革開放的事實(shí)和實(shí)踐表明，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)企資本多元化，完善國(guó)企治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)企內(nèi)部約束，提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，讓企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中的各項(xiàng)活動(dòng)更有效率，是打破上述理論有效推進(jìn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的有效途徑。

（二）基于代理理論的國(guó)有資本授權(quán)關(guān)系分析

委托代理理論是公司治理理論的重要組成部分之一，該理論將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，也導(dǎo)致了很多委托代理問題。在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)存在的委托代理問題主要表現(xiàn)為：第一，國(guó)有企業(yè)的所有者是一個(gè)抽象的行為主體，所有者缺位的問題層出不窮。第二，在現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體系下，國(guó)資委并不是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際所有者，由于監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多，可能導(dǎo)致監(jiān)管積極性不高、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管力量不足、管理效率低下等問題。第三，國(guó)企的很多高層領(lǐng)導(dǎo)人曾是行政官員，被國(guó)資委等機(jī)構(gòu)直接任命，他們往往會(huì)采取行政手段和管理方法來管理企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率不高。

在市場(chǎng)化和現(xiàn)代公司治理制度的基礎(chǔ)上，國(guó)企要真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，應(yīng)設(shè)立具有市場(chǎng)特征的非政府治理機(jī)構(gòu)——國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司來指導(dǎo)企業(yè)中的各項(xiàng)投資、治理運(yùn)營(yíng)、決策工作，從而形成國(guó)有資本監(jiān)管部門—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)代理鏈條。授權(quán)經(jīng)營(yíng)鏈條的形成可以使國(guó)有企業(yè)委托代理問題得到緩解，國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)一步完善。

（三）基于現(xiàn)代企業(yè)理論的公司有效治理分析

現(xiàn)代企業(yè)理論的一個(gè)核心觀點(diǎn)是，企業(yè)是一系列契約（合同）的有機(jī)組合。離開個(gè)人產(chǎn)權(quán)，就不可能有真正意義上的企業(yè)存在。但作為個(gè)人之間交易產(chǎn)權(quán)的方式的企業(yè)，其本身面臨兩大問題：一是激勵(lì)問題;二是對(duì)經(jīng)營(yíng)決策者的選擇問題。針對(duì)這兩方面的問題，現(xiàn)代企業(yè)理論主要有以下三個(gè)觀點(diǎn)：第一，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不同于企業(yè)所有權(quán);第二，對(duì)企業(yè)的剩余索取權(quán)與最終控制權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一;第三，剩余索取權(quán)對(duì)解決激勵(lì)問題至關(guān)重要。

現(xiàn)代企業(yè)理論表明，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵，改善國(guó)有股“一股獨(dú)大”是亟待解決的問題;重塑國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系，有利于避免國(guó)資委單一部門既管資產(chǎn)又管企業(yè)的弊端;引入外部資本，合理安排所有權(quán)，可以優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

三、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的歷史沿革與經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革歷程

自1978年以來，國(guó)有企業(yè)的改革一直是貫穿我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程的主線，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中不可或缺的重要一環(huán)。這也決定了中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的歷史進(jìn)程，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系最重要的組成部分。

依據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革理論和改革主題，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革歷程大致可以分為四個(gè)階段：第一階段是從1978年到1992年的初步探索時(shí)期，這一階段的核心在于放權(quán)讓利和轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制;第二階段是從1993年到2001年的制度創(chuàng)新時(shí)期，這一階段的核心是建立現(xiàn)代企業(yè)制度與國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整;第三階段是從2002年到2011年的制度完善階段，這一階段的核心是改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制與現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新深化;第四階段是從2012年以來混合所有制改革時(shí)期，這一階段的核心是新時(shí)代全面深化國(guó)有企業(yè)改革。改革開放40年來，我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了國(guó)營(yíng)企業(yè)—全民所有者制企業(yè)—國(guó)有公司制企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)變，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的市場(chǎng)主體，改革體現(xiàn)了市場(chǎng)化方向的政策取向。

（二）我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革歷程

國(guó)有資本管理體制是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)家管理活動(dòng)，旨在提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，它是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理過程中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的具體體現(xiàn)。改革開放以來，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革不斷探索社會(huì)主義所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑，逐步形成了中國(guó)特色的國(guó)有資本管理體制改革理論，大致分為四個(gè)階段：第一階段是從1978年到1992年的“放利讓權(quán)”階段;第二階段是從1993年到2001年的初步建立國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革時(shí)期;第三階段是從2002年到2011年的完善國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革時(shí)期;第四階段是從2012年至今的“國(guó)有資產(chǎn)”到“國(guó)有資本”轉(zhuǎn)變的新常態(tài)時(shí)期。

黨的十九大和2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中都提到了改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的目標(biāo)：“要加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做大，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力;要圍繞管資本為主，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力”。從“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”到“國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，雖然只是一字之改，卻總結(jié)了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化了理論認(rèn)識(shí)，調(diào)整了國(guó)資國(guó)企改革思路和目標(biāo)，開啟了以“管資本”為主的國(guó)資管理體制改革新階段，明確了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的發(fā)展目標(biāo)、策略方法與變革路徑。

（三）國(guó)外國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.美國(guó)國(guó)有企業(yè)改革。美國(guó)由于其獨(dú)特的“自由主義”，在意識(shí)形態(tài)上對(duì)國(guó)有企業(yè)較為反對(duì)，因此美國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革實(shí)質(zhì)是“私有化”的過程，只有較少的國(guó)有企業(yè)存續(xù)，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民收入中的比重不超過2%，出于服務(wù)國(guó)家機(jī)器和補(bǔ)充市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的需要，保留少量的國(guó)有企業(yè)來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和危機(jī)處理。

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)中值得借鑒之處是政府的行政力量有必要撤出國(guó)有企業(yè)的管理隊(duì)伍，由獨(dú)立專業(yè)的職能部門和社會(huì)上的更具有專業(yè)知識(shí)的機(jī)構(gòu)來對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行管理，建立更加專業(yè)高效的管理體系。

2.日本國(guó)有企業(yè)改革。日本的國(guó)有企業(yè)稱為公營(yíng)企業(yè)，即由中央或地方政府出資設(shè)立的企業(yè)。在二戰(zhàn)之后，日本的公營(yíng)企業(yè)得到較快發(fā)展，從20世紀(jì)80年代初推行國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)部分國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了股份化改造和私有化改造。

日本經(jīng)驗(yàn)中值得借鑒之處是改革循序漸進(jìn)，逐步深入;同時(shí)在改革過程中重視對(duì)公共利益的保護(hù)，不論其如何進(jìn)行私有化，國(guó)家改革都有公共利益維護(hù)的相關(guān)規(guī)定，在保證公共利益的情況下完成混合經(jīng)濟(jì)模式的改革。

3.新加坡國(guó)有企業(yè)改革。新加坡國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期占有重要的地位，國(guó)有企業(yè)分為三種：一是法定機(jī)構(gòu)，二是政府控股公司，三是國(guó)聯(lián)公司。其中，最為典型的是淡馬錫模式，代表新加坡財(cái)政部對(duì)政府持有的投資和資產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

新加坡經(jīng)驗(yàn)中值得借鑒之處是政府通過股權(quán)控制、人事權(quán)控制、分配權(quán)控制來管理不同種類的國(guó)有企業(yè)，最大化地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益;同時(shí)根據(jù)企業(yè)的重要性程度來決定持股比例，靈活處理全資、控股和參股之間的關(guān)系。

（四）國(guó)外國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革經(jīng)驗(yàn)借鑒

西方國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)主要分布在自然壟斷、國(guó)家安全和公共服務(wù)等領(lǐng)域，資產(chǎn)規(guī)模在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比例并不高。針對(duì)不同的情況，各國(guó)都有不同的管理模式，但這些管理模式往往都具有二權(quán)分立，激勵(lì)獎(jiǎng)懲規(guī)則，遵照將企業(yè)融入市場(chǎng)化浪潮的特征。西方國(guó)家管理國(guó)有資本主要有兩種模式：政府直接管理國(guó)有資產(chǎn)和政府間接管理國(guó)有資產(chǎn)。

國(guó)外國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)值得借鑒之處主要有以下幾個(gè)方面：一是管理模式因國(guó)家性質(zhì)不同存在不同的模式，但都具有特色且符合國(guó)情;二是建立完善的法律體系，責(zé)任分工明確，任何一項(xiàng)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的決策都有法可依;三是實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)的分類管理，根據(jù)業(yè)務(wù)的性質(zhì)分為競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，壟斷企業(yè)和戰(zhàn)略企業(yè)，設(shè)定不同的業(yè)務(wù)目標(biāo)并采用不同的管理方法;四是建立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)于不同類型的國(guó)有企業(yè)制定不同的管理目標(biāo)，從而達(dá)到資產(chǎn)配置效率提高的目的;五是建立專門的國(guó)有資產(chǎn)管理組織，通過政府與企業(yè)間國(guó)有資產(chǎn)管理中介平臺(tái)，建立不同層次的委托代理關(guān)系，實(shí)行規(guī)范資本管理，政企分開。

四、我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的實(shí)施路徑

（一）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位

黨和國(guó)家一系列重要文件和大政方針都旗幟鮮明地指出了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制正在實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”為主到“管資本”為主的重要轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位、科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力邊界是關(guān)鍵。國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的重點(diǎn)是建立完善國(guó)有資本出資人授權(quán)制度，授權(quán)范圍從經(jīng)營(yíng)權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)到股東部分權(quán)力的轉(zhuǎn)變，授權(quán)對(duì)象從國(guó)有資產(chǎn)到國(guó)有資本的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)變，也是監(jiān)管方式適應(yīng)新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革的必然要求。

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革最終是要達(dá)到提升國(guó)有資本運(yùn)行效率、促進(jìn)國(guó)有資本保值增值的目的。要想實(shí)現(xiàn)此目的，建立國(guó)有資本市場(chǎng)化專業(yè)運(yùn)作平臺(tái)是改革的關(guān)鍵。應(yīng)以組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司為實(shí)施路徑，構(gòu)建“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三層架構(gòu)，并以資本為紐帶進(jìn)行授權(quán)，明確界定政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系。

（二）國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式選擇

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著國(guó)有企業(yè)出資人的責(zé)任，但同時(shí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有雙重屬性，既是股東也是行政管理部門，因此難以有效做出市場(chǎng)化的管理和決策。在這種情況下，組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司成為主體來代理國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮決策的作用，就成為國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的有效實(shí)施路徑。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司不同的功能定位，選擇國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式。

（三）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的組建方式

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司可分別采取不同的組建方式。從承擔(dān)的職能的角度，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的組建方式主要包括以下四類：

1.新設(shè)組建：新成立企業(yè)作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)實(shí)體。部分央企采用了這種方式，如：2010年12月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委專門組建了中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司，2016年2月，國(guó)務(wù)院深改組授權(quán)中國(guó)國(guó)新為中央企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)。

2. 吸收組建：選擇一家國(guó)有企業(yè)為主，吸收和整合其他一家或若干家國(guó)有企業(yè)，組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。

3. 合并組建：選擇若干家國(guó)有企業(yè)（主要是集團(tuán)公司）合并組建一家國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（可向合并后公司注入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金）。

4. 直接改組：選擇行業(yè)內(nèi)體量和盈利能力都上等水平、具有相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資操作經(jīng)歷、緊跟市場(chǎng)步伐的企業(yè)母公司，將其直接改組為國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，如中糧集團(tuán)、國(guó)投集團(tuán)。

（四）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展模式

1.中央企業(yè)發(fā)展模式。目前，在中央企業(yè)中共確定了21家國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。

2014年，國(guó)家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)有限公司率先啟動(dòng)改組國(guó)有資本投資公司試點(diǎn);2016年2月，中國(guó)誠(chéng)通和中國(guó)國(guó)新啟動(dòng)了改組為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。隨后，神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、保利集團(tuán)、中交集團(tuán)、招商局集團(tuán)等6家企業(yè)陸續(xù)進(jìn)入第二批投資公司試點(diǎn)范疇。前兩批中央企業(yè)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)企業(yè)的選取以充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的商業(yè)一類企業(yè)為主。

2019年1月，第三批國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)啟動(dòng)，包括中航工業(yè)、國(guó)家電投、國(guó)機(jī)集團(tuán)、中鋁集團(tuán)、中遠(yuǎn)海運(yùn)、通用技術(shù)、華潤(rùn)集團(tuán)、南光集團(tuán)、中國(guó)建材、新興際華、中廣核等11家央企，第三批試點(diǎn)企業(yè)包括了商業(yè)一類企業(yè)，也包括了商業(yè)二類企業(yè)，如國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)。

從試點(diǎn)情況看，上述企業(yè)在功能定位上進(jìn)行了投資公司和運(yùn)營(yíng)公司的區(qū)別，但總體而言試點(diǎn)公司絕大多數(shù)都兼具投資和運(yùn)營(yíng)功能。

2.地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展模式。地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要以改組組建為主，試點(diǎn)以來，兩類公司的改組組建實(shí)踐逐漸形成了比較有特色的三種代表模式，分別是重慶模式、上海模式和山東模式。

（五）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的治理機(jī)制

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立黨組織、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層分工明確、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，在國(guó)有資本分類授權(quán)的基礎(chǔ)上明確政府或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)，加強(qiáng)黨組織、董事會(huì)的建設(shè)與運(yùn)作，同時(shí)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司也要明確對(duì)全資、控股或?qū)嶋H控制子公司的分類授權(quán)，建立完善基于分類授權(quán)管理體制的公司治理機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會(huì)的決策作用和經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用。

首先，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)以“管資本”為主搭建三層管理架構(gòu)（總部管資本、二級(jí)公司管運(yùn)營(yíng)，三級(jí)公司管經(jīng)營(yíng)）;其次，要合理確定董事會(huì)的構(gòu)成，由代表出資人的政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派董事、代表經(jīng)理層的企業(yè)董事以及代表職工的職工董事三方面共同組成;再次，董事長(zhǎng)與總經(jīng)理原則上不得由同一人擔(dān)任，一般情況下董事長(zhǎng)兼任黨委書記;最后，加強(qiáng)董事會(huì)專門委員會(huì)建設(shè)，對(duì)董事會(huì)規(guī)范高效運(yùn)作發(fā)揮重要支撐作用。

五、穩(wěn)妥有序推進(jìn)混合所有制改革

黨的十九大報(bào)告指出，要進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?；旌纤兄聘母飳?duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型、完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度、提升經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率有戰(zhàn)略性意義，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革目標(biāo)的有效途徑。

（一）混合所有制改革現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會(huì)和十九大均提出“經(jīng)濟(jì)體制的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，與此同時(shí)更好地發(fā)揮政府的輔助作用”，這為混合所有制改革的推進(jìn)明確了方向。

2016年底召開的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)了“混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革的重要突破。符合改善治理，強(qiáng)化激勵(lì)，突出重點(diǎn)行業(yè)，提高效率的要求?！边@是對(duì)改革的方向和主要領(lǐng)域的更深入的解釋。2018年下半年以來，地方混改與中央混改形成呼應(yīng)，且混合所有制改革與其他層面改革產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)混改整體效應(yīng)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委開展了“雙百行動(dòng)”，混合所有制改革全面提速;各地國(guó)資委也把混改作為改革的重要抓手并持續(xù)推進(jìn)落地。

中央企業(yè)方面，繼中國(guó)鹽業(yè)宣布混改后，中國(guó)郵政集團(tuán)也將對(duì)中郵保險(xiǎn)、中郵科技、中郵速遞引入戰(zhàn)略投資者，進(jìn)行混合所有制改革;中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)以資產(chǎn)重組的方式將重組后的“中航國(guó)際”作為“管資本”的戰(zhàn)略平臺(tái)，推進(jìn)集團(tuán)混合所有制改革。地方國(guó)企混改也進(jìn)入擴(kuò)圍加速期，上海、廣東、江蘇、天津、山西等多個(gè)省市制定了改革路線圖和時(shí)間表，在整體上加大混改力度，山東、天津、山西、遼寧、浙江已分別推出93家、232家、108家、48家、40家省屬國(guó)企混改項(xiàng)目。

混改和兼并重組是今年國(guó)資改革的重要突破口，目前已經(jīng)推出三批共50家重要領(lǐng)域的混改試點(diǎn)企業(yè)，目前第四批混改試點(diǎn)名單已經(jīng)國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通，共160家，其中：中央企業(yè)系統(tǒng)107家，地方企業(yè)53家，資產(chǎn)總量超過2.5萬億元。已完成改革主體任務(wù)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)都得到了顯著改善，資產(chǎn)負(fù)債率平均下降5.2個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)額同比增長(zhǎng)均在10%以上，形成了中國(guó)聯(lián)通、東航物流、中金珠寶、內(nèi)蒙一機(jī)、合肥江航等一批具有標(biāo)桿示范意義的優(yōu)質(zhì)混改企業(yè)。下一步混改將在深度上進(jìn)一步推進(jìn)，多個(gè)地方將放開限制，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)持股比例、員工激勵(lì)、治理結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化機(jī)制等將迎來更大力度突破。

（二）混合所有制改革背景下國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的分類推進(jìn)

“管資本”是本輪國(guó)企改革的關(guān)鍵詞，也是實(shí)施混合所有制改革和國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)的最終目的：混合所有制改革要實(shí)現(xiàn)從“國(guó)資維持控股”到“國(guó)資保值增值”的轉(zhuǎn)變，國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)要實(shí)現(xiàn)從“政府行政權(quán)力”到“市場(chǎng)主體權(quán)利”的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)就成為了必然要求。

2019年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的綱領(lǐng)性文件，明確提出要結(jié)合當(dāng)前國(guó)企改革發(fā)展需要，分類開展授權(quán)放權(quán)，授權(quán)放權(quán)的主體主要是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司及其他公益類和商業(yè)類企業(yè)，股東通過股權(quán)關(guān)系參與公司治理而不干預(yù)下級(jí)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，對(duì)于公司改制成熟的企業(yè)將進(jìn)一步落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。

（三）加快推動(dòng)混合所有制改革的措施

1.做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，同時(shí)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。國(guó)有企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的核心載體。進(jìn)入新時(shí)代，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，國(guó)有企業(yè)不僅不能削弱，還要做強(qiáng)做優(yōu)做大。習(xí)近平總書記用“六個(gè)力量”給國(guó)有企業(yè)做了定位：“要使國(guó)有企業(yè)成為黨和國(guó)家最可信賴的依靠力量，成為堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署的重要力量，成為貫徹新發(fā)展理念、全面深化改革的重要力量，成為實(shí)施‘走出去戰(zhàn)略、‘一帶一路建設(shè)等重大戰(zhàn)略的重要力量，成為壯大綜合國(guó)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生的重要力量，成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利的重要力量”。上述論斷給國(guó)有企業(yè)的發(fā)展指明了方向，也為做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)提供了強(qiáng)有力的精神動(dòng)力和理論支撐。

在做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)的同時(shí)，還應(yīng)看到，改革開放40余年來，中國(guó)國(guó)有企業(yè)持續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，全面實(shí)施公司制改造，完善公司治理，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，積極推進(jìn)混合所有制改革，有序退出國(guó)有“僵尸企業(yè)”……已經(jīng)總體上同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，國(guó)有企業(yè)應(yīng)作為遵循市場(chǎng)規(guī)則、平等參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，沒有天然的優(yōu)勢(shì)，只有切實(shí)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中大浪淘沙、優(yōu)勝劣汰，才能真正確立和發(fā)展自身的優(yōu)勢(shì)。

2.探索混合所有制企業(yè)高管人員勵(lì)約束機(jī)制，逐步建立職業(yè)經(jīng)理人制度?；旌纤兄破髽I(yè)應(yīng)構(gòu)建科學(xué)、公平、合理的激勵(lì)體系和約束機(jī)制，整體采用市場(chǎng)化改革思路，在選人用人機(jī)制上，應(yīng)主要由董事會(huì)負(fù)責(zé)引入市場(chǎng)化選聘體系，并與現(xiàn)有公司治理制度相匹配，如探索經(jīng)理層選聘按差額方式、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等。

對(duì)混合所有制企業(yè)按照市場(chǎng)化原則選聘的高管人員，在激勵(lì)方式的選擇（薪酬或股票期權(quán)或精神激勵(lì)）、激勵(lì)指標(biāo)的選擇（企業(yè)業(yè)績(jī)或社會(huì)責(zé)任狀況）、激勵(lì)期間（長(zhǎng)期或是短期激勵(lì)）及激勵(lì)的市場(chǎng)化程度（完全市場(chǎng)化還是完全行政化）等方面應(yīng)體現(xiàn)差別，與市場(chǎng)化選聘相對(duì)應(yīng)的是市場(chǎng)激勵(lì)模式，例如對(duì)經(jīng)理可以采取市場(chǎng)化的薪酬及實(shí)行以股權(quán)激勵(lì)為主要手段的中長(zhǎng)期激勵(lì)計(jì)劃。

3.完善糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，保護(hù)和弘揚(yáng)企業(yè)家精神。國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革是新一輪國(guó)企改革的亮點(diǎn)，混合所有制改革是新一輪國(guó)企改革的重點(diǎn)，要完成新一輪國(guó)企改革的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須攻艱克難、進(jìn)一步改革創(chuàng)新，必須營(yíng)造有利于改革創(chuàng)新的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)新活力。

改革先試點(diǎn)，后鋪開，有成功，也有失敗，創(chuàng)新不但有難度，也有風(fēng)險(xiǎn)，更需要建立鼓勵(lì)創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新、促進(jìn)持續(xù)創(chuàng)新的法律法規(guī)和制度，進(jìn)一步完善糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的活力，保護(hù)經(jīng)理人干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)家在國(guó)有企業(yè)改革中的引領(lǐng)作用，從而推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革各項(xiàng)措施落地生根，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

六、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革面臨的問題與對(duì)策

（一）當(dāng)前國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式不夠清晰，可能導(dǎo)致國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的虛化和回歸行政化

從試點(diǎn)工作實(shí)際運(yùn)行情況看，有些地方國(guó)資部門未能明晰授權(quán)模式，日常仍穿越投資運(yùn)營(yíng)公司直接管理國(guó)有企業(yè)，作為股東的投資運(yùn)營(yíng)公司只是名義上的持股機(jī)構(gòu)，并不能真正履行股東職責(zé);有些地方的投資運(yùn)營(yíng)公司則以行政命令或發(fā)文件等方式來管理和干預(yù)所投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，行政化色彩過重，有成為“第二國(guó)資委”的可能。

應(yīng)對(duì)措施：明確界定政府、國(guó)資監(jiān)管部門和投資、運(yùn)營(yíng)公司職責(zé)邊界，積極構(gòu)建現(xiàn)代公司治理架構(gòu)。進(jìn)一步解放思想和轉(zhuǎn)變職能，由政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)，做實(shí)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司;構(gòu)建高效、合規(guī)、有效的現(xiàn)代公司治理架構(gòu)，加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，探索建立公司黨委與董事會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，切實(shí)防止國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司回歸行政化。

（二）對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系有待進(jìn)一步完善

從設(shè)立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的定位來看，其與一般國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)定位有很大的區(qū)別，如：在以基金投資為主的運(yùn)營(yíng)模式中，按照現(xiàn)行央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度進(jìn)行考核存在明顯不適應(yīng);部分投資項(xiàng)目以公允價(jià)值記賬，相應(yīng)受資本市場(chǎng)等方面因素影響而導(dǎo)致利潤(rùn)波動(dòng)較大，應(yīng)考慮全周期考核以全面準(zhǔn)確反映經(jīng)營(yíng)情況;承擔(dān)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和重要改革任務(wù)的國(guó)家級(jí)基金，在目前金融監(jiān)管政策下面臨出資和募資的難題如何化解與考核等。

應(yīng)對(duì)措施：進(jìn)一步完善國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。建立與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系并建立完善市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制。一是需要運(yùn)用不同的績(jī)效考核評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)相關(guān)的核心績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建適合國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。二是在完善績(jī)效考核指標(biāo)體系的同時(shí)，還應(yīng)綜合運(yùn)用好激勵(lì)政策和工具，探索建立健全多層次、系統(tǒng)化的正向激勵(lì)體系，推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的資本金來源不足

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在以基金投資、金融服務(wù)等手段服務(wù)國(guó)企改革、優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中需要大量的資本金，在當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金不足的情況下，公司的新增投資主要通過利潤(rùn)積累及債務(wù)融資解決。目前部分試點(diǎn)企業(yè)的業(yè)務(wù)以基金投資和金融服務(wù)為主，且項(xiàng)目均在投入期、發(fā)展期，尚未退出或?qū)崿F(xiàn)盈利，形成資金回流，在這種情況下，業(yè)務(wù)的發(fā)展主要依靠債務(wù)融資的增加，導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模迅速擴(kuò)大。既增大了經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，也不符合國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)降負(fù)債、去杠桿的要求。

應(yīng)對(duì)措施：建立有效制度，以多種渠道和形式充實(shí)投資、運(yùn)營(yíng)公司資本實(shí)力。結(jié)合國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司業(yè)務(wù)發(fā)展，探索建立符合企業(yè)特點(diǎn)的制度，以多種渠道和形式充實(shí)企業(yè)資本實(shí)力。一是完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)投資、運(yùn)營(yíng)公司的支持力度;二是結(jié)合專項(xiàng)收益上繳、中央企業(yè)改革重組等任務(wù)，逐步劃轉(zhuǎn)部分上市公司股份至運(yùn)營(yíng)公司;三是結(jié)合股權(quán)多元化、混合所有制改革，充分吸納外部資金參與，有效放大投資、運(yùn)營(yíng)公司資本實(shí)力，多渠道、多形式籌措資本金推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。

（四）國(guó)有控股混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

在推進(jìn)混改工作中會(huì)形成國(guó)有控股混合所有制企業(yè)這一形式，與傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)相比，國(guó)有控股混合所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)、經(jīng)營(yíng)模式、用工方式等都發(fā)生了變化，企業(yè)內(nèi)部決策主體趨于多元化，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)流動(dòng)性加大，員工思想更具個(gè)性化，如何界定黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和董事會(huì)決策作用的界限、如何對(duì)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行引導(dǎo)教育、如何統(tǒng)一黨員的市場(chǎng)契約和組織歸屬，等等，都對(duì)國(guó)有控股混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)工作提出了新挑戰(zhàn)。

應(yīng)對(duì)措施：進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有控股混合所有制企業(yè)黨建工作。國(guó)有控股混合所有制企業(yè)應(yīng)牢牢把握?qǐng)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治原則，不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)工作。一是要分類推進(jìn)“黨建進(jìn)章程”及“雙向進(jìn)入、交叉任職”等措施;二是明確黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的具體權(quán)責(zé)，厘清黨委與董事會(huì)在重大決策、選人用人等方面的職責(zé)邊界;三是明確不同類型國(guó)有控股混合所有制企業(yè)黨建工作的重點(diǎn);四是注重發(fā)揮基層黨組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和黨員的先鋒模范作用;五是構(gòu)建管控有力的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制，防止由于少數(shù)股東權(quán)力過于集中、缺少制衡所可能產(chǎn)生的利益輸送、廉潔風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)有資本流失。

七、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革研究結(jié)論及相關(guān)政策建議

（一）研究結(jié)論

1.國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革要堅(jiān)持政企分開、政資分開，從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。以管資本為主，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的定位，逐步剝離其他職能;分類改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司;明確對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的分類授權(quán)。

2.改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，構(gòu)建“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三層管理架構(gòu)。改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是順應(yīng)國(guó)企改革大勢(shì)的需要，是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的必然要求，是搭建國(guó)有資本市場(chǎng)化專業(yè)運(yùn)作平臺(tái)的有效途徑，要通過構(gòu)建“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三層管理架構(gòu)，有效建立和實(shí)施以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式，為全面深化國(guó)有企業(yè)改革打開新的突破口。

3.有序推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，建立現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)在分類的基礎(chǔ)上施行混合所有制改革，通過引入優(yōu)質(zhì)非公有資本進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化股份制改革，促進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)和資本優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合，加快建立完善現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，加快構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與融合發(fā)展。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司要積極推進(jìn)和參與混合所有制改革。

4 堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的根本要求和鮮明特色，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是保障國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革得以有效順利開展的基本前提。改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司要落實(shí)“四同步”“四對(duì)接”的工作要求建立黨的組織，開展黨建工作。黨組織要切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，履行“把方向、管大局、促落實(shí)”的主體責(zé)任，在混合所有制改革中同步探索黨建的有效方式。

5.完善監(jiān)督管理體系，切實(shí)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防止囯有資產(chǎn)流失。由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的過程中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管也提出了新的要求，國(guó)有資產(chǎn)出資人應(yīng)堅(jiān)持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，科學(xué)界定并切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，積極改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式，提升監(jiān)管水平，大力推進(jìn)依法監(jiān)管和有效監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防止囯有資產(chǎn)流失，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

（二）政策建議

1.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以現(xiàn)代企業(yè)治理原則界定與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)系。政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé);國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在依法對(duì)兩類公司履行出資人職責(zé)的同時(shí)，亦授權(quán)兩類公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與兩類公司的關(guān)系是出資關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系和授權(quán)關(guān)系。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在管理上應(yīng)當(dāng)去行政化，重點(diǎn)負(fù)責(zé)定方向、定規(guī)則、定考核;兩類公司重點(diǎn)負(fù)責(zé)管經(jīng)營(yíng)、管執(zhí)行、管業(yè)績(jī)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵照《公司法》規(guī)定，以現(xiàn)代企業(yè)治理原則界定與兩類公司的關(guān)系，推進(jìn)董事會(huì)規(guī)范化、專業(yè)化運(yùn)作，充分發(fā)揮外部董事與董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)的作用，通過董事會(huì)對(duì)兩類公司的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、信息披露、管理層選任、考核問責(zé)等方面進(jìn)行管理和監(jiān)督。

2.堅(jiān)持分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，針對(duì)不同類別企業(yè)建立不同授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制及授權(quán)清單。國(guó)有企業(yè)分類是新時(shí)期深化國(guó)有企業(yè)改革的前提和基礎(chǔ)。對(duì)國(guó)有企業(yè)來說，分類推進(jìn)改革可以解決功能不清晰、定位不明確、發(fā)展同質(zhì)化等問題;對(duì)企業(yè)出資人來說，可以使考核更科學(xué)，監(jiān)管更精準(zhǔn)，更具有針對(duì)性。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對(duì)企業(yè)履行管企業(yè)與管資產(chǎn)并重的職能，以管企業(yè)為主;在自然壟斷領(lǐng)域，對(duì)企業(yè)履行管資產(chǎn)與管資本并重的職能，以管資本為主;在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)企業(yè)履行管資本的職能。同時(shí)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在界定國(guó)有企業(yè)類別的基礎(chǔ)上，要逐步建立投資授權(quán)清單制度，按照企業(yè)類別對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行分類授權(quán)，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)交由企業(yè)決策。

3.有序推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，逐步完善現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度。一方面，要有序推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中，主要完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，積極探索市場(chǎng)化激勵(lì)考核機(jī)制、職業(yè)經(jīng)理人制度及企業(yè)員工持股等方式，探索采取國(guó)有資本投資公司持優(yōu)先股的辦法，放手讓職業(yè)經(jīng)理人去經(jīng)營(yíng)管理;在壟斷性行業(yè)，要放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，進(jìn)行混合所有制改革。另一方面，要鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制企業(yè)發(fā)展壯大，通過引入優(yōu)質(zhì)非公有制企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化，形成多元治理主體，形成有效的制衡機(jī)制，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立完善現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度。

4.加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨建工作，把黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理有效結(jié)合。積極推進(jìn)黨建工作總體要求納入公司章程，分類推進(jìn)“黨建進(jìn)章程”及“雙向進(jìn)入、交叉任職”等措施;明確黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的具體權(quán)責(zé)，把黨組織的職能納入企業(yè)管理制度之中，厘清黨委與董事會(huì)在重大決策、選人用人等方面的職責(zé)邊界;注重發(fā)揮基層黨組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和黨員的先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)職工群眾共同為企業(yè)改革發(fā)展攻堅(jiān)克難;構(gòu)建管控有力的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)控企業(yè)經(jīng)營(yíng)中可能產(chǎn)生的利益輸送、廉潔風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)有資本流失等風(fēng)險(xiǎn)。

5.深入推進(jìn)資本市場(chǎng)改革，為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造市場(chǎng)化退出機(jī)制。資本的高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)離不開有效的資本市場(chǎng)。國(guó)有資本的市場(chǎng)化運(yùn)作離不開資本市場(chǎng)IPO、上市公司再融資、并購(gòu)重組、資產(chǎn)收購(gòu)與轉(zhuǎn)讓等一系列投融資活動(dòng)，國(guó)有資本需要在資本市場(chǎng)進(jìn)行定價(jià)、發(fā)現(xiàn)價(jià)值、流轉(zhuǎn)和退出并實(shí)現(xiàn)價(jià)值。目前國(guó)有資本的市場(chǎng)化退出渠道較窄，包括市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在內(nèi)的有關(guān)各方，應(yīng)考慮制定全面深化資本市場(chǎng)改革的總體方案，推動(dòng)建立完善多層次資本市場(chǎng)體系，加快推資本市場(chǎng)高水平開放，進(jìn)并通過科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板等的注冊(cè)制改革，進(jìn)一步提高資本市場(chǎng)的運(yùn)行效率。

6.逐步整合經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開;有利于建立健全統(tǒng)一有效的國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)體系;有利于在全國(guó)范圍內(nèi)提高國(guó)有資本的配置效率;有利于在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)—步優(yōu)化國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)。應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，逐步將分散在政府不同監(jiān)管主體下的、具備劃轉(zhuǎn)條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一納入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，建立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。

綜上所述，本文在以“管資本”為背景完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基本思路下，從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、混合所有制改革等幾個(gè)方面提出了管資本背景下國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的一整套制度設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑，結(jié)合國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革中面臨的問題提出了應(yīng)對(duì)措施和解決建議，主要包括：以“管資本”為主定位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，以資本為紐帶組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司、進(jìn)行分類授權(quán)改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、以混合所有制改革為切入點(diǎn)推動(dòng)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制管理不斷完善等，形成一套內(nèi)在邏輯一致的改革體系。目前，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革尚處于試點(diǎn)階段，有關(guān)模式和路徑還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善，改革試點(diǎn)中所獲得的新理論、新方法、新模式、新經(jīng)驗(yàn)，將繼續(xù)有效推進(jìn)我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革不斷發(fā)展完善。

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[ 14] 謝志華，胡鷹.國(guó)有資產(chǎn)管理：從管資產(chǎn)到管資本[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)（理財(cái)版），2014，（07）.

[ 15 ] 袁東明，陶平生.國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行與治理機(jī)制[J].發(fā)展研究，2015，（06）.

【封面人物】

薛貴，男，正高級(jí)會(huì)計(jì)師，高級(jí)審計(jì)師，管理學(xué)博士，現(xiàn)任中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司金融事業(yè)部副總經(jīng)理、國(guó)新資本有限公司副總經(jīng)理兼總法律顧問，兼任國(guó)新商業(yè)保理有限公司董事、浙江南湖金融資產(chǎn)交易中心有限公司董事、大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司董事、國(guó)新集團(tuán)財(cái)務(wù)有限責(zé)任公司監(jiān)事長(zhǎng)、國(guó)新央企金融服務(wù)（寧夏）有限公司監(jiān)事。特級(jí)管理會(huì)計(jì)師、國(guó)際注冊(cè)管理會(huì)計(jì)師、皇家特許管理會(huì)計(jì)師。財(cái)政部全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才（企業(yè)類第四期），全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程特殊支持計(jì)劃入選者（第三期）。財(cái)政部首屆、第二屆、第三屆管理會(huì)計(jì)咨詢專家。中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)資深會(huì)員、中國(guó)總會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)機(jī)械工業(yè)審計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、首都企業(yè)改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事企業(yè)管理和資本運(yùn)營(yíng)實(shí)務(wù)與研究工作，主要研究領(lǐng)域：財(cái)務(wù)管理、管理會(huì)計(jì)、公司治理、上市公司信息披露、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)管控、全面風(fēng)險(xiǎn)管理、資本運(yùn)營(yíng)、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革等。