李玉梅 侯志剛 郭京裕

政府征收農村土地工作中，存在政府職員與土地承包人爭執(zhí)、失地農民上訪討補償的現象。試想，政府向村委征地，怎么直接和承包人掐上了？當時按協議結清補償了，怎么又另外要補償？這是一對矛盾：如果補償標準合理，政府就不應另外補償；如果政府另外補償正確，說明補償標準不合理。所以，應對土地征收關系和補償標準冷靜研究，妥善解決，清醒做事、明白花錢，避免頭痛治頭、足痛治足。對此筆者談點看法。

一、土地征收關系

舉個購房的例子：甲向乙購房、乙的房現租給丙。乙有產權，丙沒產權。甲買房，應與房主乙協商定立購房合同，甲與丙無直接關系、也無需協商；乙賣房，要中止與丙的租房協議，無需涉及甲。甲乙丙三者之間是鏈條關系，不是三角關系。這個道理很簡單，大家也公認。推及政府向村委征收土她，道理是相通的，即政府應向村委征收土地，而不是向承包人征收土地。

（一）政府與村委

我國農村土地實行集體所有制，村委代表全體村民行使所有權，單位、個人(含村民)只能依法取得承包權(或者使用權)，無所有權。根據規(guī)定，把集體土地變?yōu)槿裢恋?，即把村委土地變?yōu)閲彝恋?，屬于土地一級市場，由政府壟斷交易。政府向村委征收土地，不是向承包人征收土地；村委把土地所有權轉讓給政府，交易主體是政府與村委。村委代表的是全體村民，而不是某個承包人，即全體村民≠土地承包人。

（二）村委與承包人

按照實際使用權，被征土地分為兩類：一是村委留存的土地，包括未被承包(分配)的土地和公共用地。二是村委承包出去的土地。包括被占用、被承包的土地。政府向村委征收之前，村委應依法與承包人協商，中止合同，收回土地。必須明確三個問題：首先，被征收的土地往往只涉及一部分承包入、一部分承包地。再是現有承包人(使用人)不一定是本村村民。其次，現有使用人可能是流轉人或者再流轉人，不一定是初始承包人。可見政府征收后，村委失地等于全村村民失地；當時的補償卻只涉及部分當事人。

二、法律依據和補償標準

政府與村委協商、征收土地，村委與承包人協商、收回土地(包括承包人與流轉入協商)，屬于不同環(huán)節(jié)、不同層次，兩者的法律依據、補償標準是不同的，不能混為一談。

（一）政府對村委的補償

政府根據《土地法》等給予村委補償。標準按照被征收土地的原用途制定，以耕地為例，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。下面只討論土地補償費、安置補助費兩項補償。一是土地補償費。《土地法》規(guī)定為被征收耕地前三年平均年產值的6至10倍。二是安置補助費?！锻恋劂芬?guī)定為被征收前三年平均年產值的4至6倍，最高不得超過15倍。另外規(guī)定，兩項補償尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省級批準，可以增加安置補助費，但是兩項補償總和不得超過30倍。也就是，兩項補償通常為前三年平均年產值的10至25倍，最高不超過30倍。而且沒有考慮以后物價增長。按照一個承包期30年計算，兩項補償≤一個承包期的產值。以糧食年產值1500元／畝計算，兩項補償最低為1.5萬元／畝、最高為4.5萬元／畝。

（二）村委對承包人的補償

村委依據《土地承包法》及《土地法>《合同法》等給予承包人補償。村委中止承包合同，應當依據合同補償。一是合同有約定的，按照約定補償。例如村委承包給村民張三6畝口糧田，期限30年。合同約定，遇到政府征收或者不可抗力因素，由村委按照剩余年限重新承包給同等耕地。青苗(糧食作物)依法補償，改變用途按糧食作物補償；經村委批準建設的地上附著物依法補償，未經批準建設的地上附著物不賠償。村委收回承包地時，將以合同約定補償。二是合同無約定的，村委與承包人協商，根據實際，采取土地置換、現金等多種方式補償。例如村委承包給村民李四4畝口糧田，期限1998—2028年計30年。2018年村委中止合同收回土地時，到承包期滿還剩10年。村委與李四協商，以地換地，或者現金補償；到下一個承包期，李四仍享受全村統(tǒng)籌承包。如果以現金補償，需計算李四剩余10年承包期的種植損失，按照土質和本村上半年種植小麥、下半年種植玉米的傳統(tǒng)，并參照當地土地流轉價格，簽訂協議，2019年補償1500元/畝，以1500元/畝年保底，以后根據當地小麥、玉米國家收儲價格調整，一年一算，一年一付。另外，土地流轉、，再流轉，屬于承包人與流轉人、流轉人與再流轉人之間的協議和補償問題，多數不涉及村委，不予贅述。

三、現實做法和存在問題

有的地方政府未弄清“政府—村委—承包人—流轉人”的鏈條關系，越俎代庖，直接與承包人交涉，滋生矛盾。有的混淆了政府對村委補償、村委對承包人補償的法律依據和補償標準，直接特補償一次性兌付給村委、承包人，監(jiān)管缺失，埋下隱患。

（一）政府直接與承包人交涉于理不通

有的地方政府為了表示親民、恤民，或者不相信、不依靠村委，直接與承包人協商土地征收事宜，解釋補償標準，忙得不亦樂乎。一方面政府站在最前沿，直接面對承包人，增加了不必要的沖突。政府職員覺得識大局、懂政策、有能力，實際是不諳村情、民意。沒有切準問題的實質，方法不對，工作越位，做無用功，必然感到焦頭爛額，身勞神疲，里外不為人。另一方面村委是土地所有者、承包的當事方，最貼近承包人，最把握承包的實情、內涵和處置辦法，卻成了旁觀者、局外人，在其位而不能謀其事、出其力，只能看熱鬧。由于混淆了村委與承包人的關系，有的地方甚至將屬于村委的補償錯兌付給承包人，擠占了村級補償，造成村級資金流失。另外，政府征收畝數和村委收回畝數，計量依據也不同：政府征收數大于村委收回承包數，因為承包合同一般為凈用地畝數，不含邊坡、溝渠、障礙物和公共道路等，征收畝數大于合同畝數部分，為村委所有。

（二）政府補償標準偏低、資金監(jiān)管缺失

①補償標準偏低。土地是村民生產勞動的載體、生活的重要來源，普通村民一生下來就依賴村委分配的那份土地，一直到老。土地被征收，給予最高一個承包期30年產值的補償，應該說偏低。為什么說偏低呢？可從三方面論證。首先，多數村民自出生村委就分給承包地、口糧田。即使從成年再分給承包地，也可享有兩年承期即60年的承包權。至60歲(以后65歲)政府才發(fā)養(yǎng)老金，至少應享有60多年的承包經營收入。以前三年平均年產值30倍補償，等于抵項了60年(或者65年)的動態(tài)收入。如果村民剛承包的土地就被政府征收，村委用現金補償，按照現行標準，需補償村民一個承包期30年的損失。那么村委從政府獲取的補償，最多只能補償該村民。等于村委把土地拱手讓給政府，什么也沒得到，安置費等于零；而到了下一承包期，這個失地村民必然向村委要地，平均分享村委擁有的可承包地。如果村民直接把承包地流轉30年，獲得的流轉收入，也高于政府給予村委的補償。以上三方面都證明，現行政府征收補償標準是偏低的。②補償資金藍管缺失。村委正常發(fā)包、承包人正常使用土地，土地收入會逐年獲得、分年度開支，村委年年有開支，承包人(村民)年年有錢花。土地被政府征收后，如果補償資金一次計算、分年度兌付，可保障村級正常運轉、村民正常生活。像退休金不能一次發(fā)完而定期發(fā)放是同樣的道理?，F在不然，各級政府要求將補償款一次性兌付給村委和個人，很多村委、個人領取補償后，覺得有錢了，不知節(jié)儉和分期開支，寅吃卯糧，很快花光。當沒錢可花時(本應分期花)，又想起了政府，借口土地被政府征收沒了來源，報怨、上訪，有的地方政府為了息訪，再拿錢給村委，或者給村民買保險、發(fā)補助。雖然政府再拿錢得了民心，卻花得不明不白，拿了雙份的錢、冤枉錢。

四、改進建議

一是政府要明確與村委、承包人的關系和補償的法律依據。政府根據《土地法》等給予村委土地征收補償，村委根據《承包法》等給承包人補償。政府不要缺位，也不要越位。二是補償標準要合理，該提高的要提高，該花的要主動花、一分不少，花到明處。例如耕地征收補償和安置補助費總額可按兩個承包期的產值即60年或者更長年份計算。三是政府要加強補償資金監(jiān)管，敢于擔當，根據實際情況，完善制度，或強制用補償款為村民辦理社保，或建立專項基金，或建立分期兌付機制，既要杜絕資金被截留、擠占，也要保障分期開支，又要避免政府另外花不應花的錢?？傊?，改進補償標準，該補的補到位，是對村委和村民負責；認真監(jiān)管，不該花的不花，是對全體公民、納稅人負責。