摘要：近些年來，農(nóng)村土地制度在改革中出現(xiàn)了前所未有的困境，關(guān)于這一困境，各路人士紛紛提出自己的觀點(diǎn)。目前在政策執(zhí)行過程也出現(xiàn)了一些問題，如過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民權(quán)益，則有可能削弱人們對(duì)農(nóng)村集體所有制的認(rèn)同感，但是總體來說，國家改革的宏觀方向是正確的。2014年以來，國家制定了三權(quán)分置、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革和征地制度改革等政策，其實(shí)質(zhì)都是在保護(hù)農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)益，然而學(xué)術(shù)界在集體所有制的問題上眾說紛紜。筆者認(rèn)為改革方向應(yīng)該從兩個(gè)角度出發(fā)，一是堅(jiān)持集體所有制方向不變，二是要以農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)。因此本文先介紹了集體所有制的必要性，然后分析現(xiàn)有制度中集體所有制被削弱的表現(xiàn)，并提出了相應(yīng)的設(shè)計(jì)思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體所有制；承包期；經(jīng)營權(quán)

近年來，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的政策如雨后春筍般呈現(xiàn)在我們眼前，如農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，宅基地有償退出，新型城鎮(zhèn)化，征地制度改革以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等；縱觀國家提出的這些政策，宗旨基本都是在提倡農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的加強(qiáng)，這是毋庸置疑的，但同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，集體的權(quán)利在被不斷弱化，這是否意味著在新的時(shí)期，集體所有制有了新的內(nèi)涵。在新時(shí)代的今天，我們?nèi)匀恍枰獔?jiān)持農(nóng)村集體所有制這一根本制度，在維護(hù)并加強(qiáng)該制度的基礎(chǔ)上，盡最大可能保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。

無論是宅基地有償退出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，還是新型城鎮(zhèn)化政策，其實(shí)質(zhì)都是希望農(nóng)民可以離開農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)城市化。但是在這個(gè)思路的改革過程中需要注意，我們不能讓農(nóng)民完全失去土地，而應(yīng)該在此過程中體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的原則，即讓土地成為農(nóng)民的保障。土地是農(nóng)民的根，他們祖祖輩輩生活在上面，土地不僅是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源，更是和他們割不斷關(guān)系的生活伴侶。最初國家為了保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利，規(guī)定農(nóng)村土地禁止流轉(zhuǎn)，這個(gè)政策的初衷是極好的。然而在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了一些問題，如農(nóng)民進(jìn)城之后，大量耕地?zé)o人耕種，宅基地閑置甚至荒廢。這樣一來不僅影響耕地肥力，而且花了很多錢修建的農(nóng)村房屋也會(huì)因?yàn)殚e置而衰敗。后來，農(nóng)村出現(xiàn)了一種小型而隱蔽的土地流轉(zhuǎn)市場：當(dāng)農(nóng)民想要進(jìn)城務(wù)工時(shí)，他們會(huì)以極低甚至以免費(fèi)的價(jià)格將自家宅基地和耕地流轉(zhuǎn)出去，為的是不讓其荒廢，這個(gè)時(shí)候，收取租金竟沒有成為主要意圖，在農(nóng)民心中，如果有一天在城市定居失敗，還有農(nóng)村作為退路。但是國家在放開土地流轉(zhuǎn)之后，資本的介入會(huì)讓農(nóng)民的土地永久流轉(zhuǎn)出去，即使農(nóng)民在當(dāng)下獲得了不少的流轉(zhuǎn)收入，但長久看來，他們卻失去了最基本的生活保障。

改革開放以來，我國農(nóng)村實(shí)行的是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，也就是兩權(quán)分置。而后，國家為了防止村集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，于是越來越重視保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。2014年，中央提出一要穩(wěn)定承包權(quán)，二要放活經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)分置”提出的目的就是要實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，而各地的成功實(shí)踐也證明了該政策的大方向是正確的。但是筆者通過查找資料發(fā)現(xiàn)，雖然將土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)區(qū)分開來確實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)?；l(fā)展，但是將承包權(quán)徹底交給農(nóng)民卻有失公平。隨著近些年來進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，他們并沒有能力經(jīng)營好已經(jīng)承包的土地，根據(jù)該項(xiàng)政策，農(nóng)民可以將土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本村社成員，甚至是外來單位，這種做法既保障了農(nóng)民的權(quán)益，又盤活了土地，可謂一舉兩得。但是這樣一來，經(jīng)營者所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)太大，首先是土地細(xì)碎化的問題，歷史原因?qū)е挛覈蟛糠洲r(nóng)村農(nóng)民的土地分布零散，不適合規(guī)模經(jīng)營，這樣承包出去也加大了經(jīng)營者的難度；其次，土地的承包權(quán)始終掌握在農(nóng)民手中，若有一天農(nóng)民進(jìn)城定居失敗，他們可以隨時(shí)返鄉(xiāng)，收回已經(jīng)轉(zhuǎn)讓出去的經(jīng)營權(quán)，這也會(huì)讓已有的經(jīng)營者措手不及。

所以在“三權(quán)分置”政策的實(shí)施過程中，我們應(yīng)該發(fā)揮并加強(qiáng)村集體的作用。在新的時(shí)代，對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)涵也應(yīng)該有新的認(rèn)識(shí)。而如今應(yīng)該讓村集體再次承擔(dān)起“統(tǒng)”的責(zé)任：在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工之后由村集體收回承包地，村集體要做的就是將這些土地重新規(guī)劃之后，連片轉(zhuǎn)租給經(jīng)營者，同時(shí)進(jìn)城的農(nóng)民可以獲得一部分租金；如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工失敗想要返鄉(xiāng)，則由村集體重新分配給農(nóng)民一部分土地。這樣一來，“三權(quán)分置”改革的優(yōu)勢(shì)就越發(fā)突顯出來，既能實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模發(fā)展，又能為農(nóng)民提供基本的生存保障，不至于讓他們將來退無可退。不論何時(shí)，集體所有制始終是我們前進(jìn)步伐的基石，而我們需要做的就是根據(jù)不同的時(shí)代，賦予其新的內(nèi)涵，以使其充分適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。

農(nóng)村土地制度的改革仍然有很多困境需要解決，但是我們改革的宗旨是明確的：一是堅(jiān)持集體所有制，二是保護(hù)農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)益。近幾年提出的各項(xiàng)政策如“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和承包期限延長等，都是在堅(jiān)持集體所有制的方向上，不斷加強(qiáng)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益，這一點(diǎn)十分值得肯定。但同時(shí)在解決政策引起的負(fù)面問題時(shí)，我們?nèi)匀灰獜募w所有制的思路出發(fā)。因?yàn)槲覈r(nóng)村土地制度與世界別國的特色之處就在于實(shí)行的是集體所有制，也正是這種制度維護(hù)了不同時(shí)期的社會(huì)穩(wěn)定。因此一定要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)村土地制度的改革，堅(jiān)持并加強(qiáng)農(nóng)村集體所有制的道路是目前解決各種政策困境的可實(shí)行道路。

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作者簡介：

付曉亞，山西省太原市，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院。