張馨予 張曉慶

當(dāng)前，我國各地正在城市污水、垃圾處理、城市交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面開展PPP模式。財(cái)政部《PPP物有所值評價(jià)指引(試行)》提出“物有所值評價(jià)包括定性評價(jià)和定量評價(jià)?，F(xiàn)階段以定性評價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評價(jià)”。物有所值評價(jià)是旨在分析采用PPP模式與傳統(tǒng)政府單一主體投資、建設(shè)、運(yùn)營模式的優(yōu)勢，為相關(guān)部門實(shí)施同類項(xiàng)目提供參考和借鑒。定量評價(jià)在未來PPP模式實(shí)施中定會普遍運(yùn)用。目前我國尚缺乏PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)尤其是定量評價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合Y市污水處理PPP項(xiàng)目定量評價(jià)作實(shí)例分析，對實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行反思，期望對地方PPP項(xiàng)目定量評價(jià)有所啟示。

一、Y市污水處理PPP項(xiàng)目基本情況

隨著城市化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)人口規(guī)模逐漸擴(kuò)大，城市污水處理量不斷增加。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，Y市政府為解決當(dāng)?shù)匚鬯幚砟芰Σ蛔?、污水處理質(zhì)量不高等問題，擬新建污水處理二期工程。項(xiàng)目建成后將和原有污水處理廠共同承擔(dān)本市老城組團(tuán)中心片區(qū)、礦區(qū)片區(qū)的全部區(qū)域以及北部新城片區(qū)、南部地區(qū)生活污水處理任務(wù)。為減輕本級財(cái)政在建設(shè)期一次性投入資金的壓力，決定采用BOT操作模式，由社會資本方成立項(xiàng)目公司籌資建設(shè)，采用“政府付費(fèi)”按年支付運(yùn)營補(bǔ)貼方式。該工程已被納入省級示范項(xiàng)目。

Y市污水處理二期工程選址在本市一村南，建設(shè)用地由政府劃撥171.5畝，工程規(guī)模為建設(shè)污水處理能力12萬噸/日，分期實(shí)施，先期工程規(guī)模8萬噸/日，預(yù)計(jì)建設(shè)期為一年，遠(yuǎn)期工程規(guī)模4萬噸/日。該工程現(xiàn)階段已完成招投標(biāo)工作并開始建設(shè)，社會資本方中標(biāo)文件列明先期工程廠區(qū)初始建設(shè)投資23148萬元，設(shè)備更新投資5331萬元。Y市市級財(cái)政為使項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，跟蹤測算服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以確保物有所值，需對二期工程進(jìn)行物有所值定量評價(jià)并做出結(jié)論。

二、Y市污水處理PPP項(xiàng)目物有所值定量評價(jià)過程

物有所值定量評價(jià)是比較PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式的總收益和總成本，確定哪種模式總成本低而總效益高。由于目前階段各地尚未建立起PSC和PPP值數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)階段定量評價(jià)建立在產(chǎn)出規(guī)格相同的假設(shè)性前提基礎(chǔ)上。

（一）PSC值的測算

1.初始PSC值的測算。初始PSC值=(建設(shè)成本-資本性收益)+(運(yùn)營維護(hù)成本-第三方收入)+其他成本

(1)建設(shè)成本包含項(xiàng)目前期費(fèi)用以及房屋建筑物、機(jī)器設(shè)備、土地使用權(quán)等工程投入成本。Y市污水二期工程項(xiàng)目建設(shè)成本包括廠房初始建設(shè)投資23148萬元、設(shè)備更新投資5331萬元。

(2)資本性收益為項(xiàng)目通過轉(zhuǎn)讓或租賃資產(chǎn)等方式獲得的收益。Y市污水二期工程項(xiàng)目傳統(tǒng)投資模式下不存在轉(zhuǎn)讓、租賃和處置資產(chǎn)的客觀因素，故資本性收益為0。

(3)運(yùn)營維護(hù)成本包含項(xiàng)目運(yùn)營期運(yùn)營維護(hù)所需的原本。根據(jù)生產(chǎn)負(fù)荷計(jì)算經(jīng)營成本(原材料、工資及福利、設(shè)備修理費(fèi)等)，同時(shí)考慮資產(chǎn)折舊和攤銷、借款利息支出等因素。經(jīng)測算，Y市污水二期工程項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)成本1630萬元/年。

(4)第三方收入是從提供公共服務(wù)從第三方獲得的收入。Y市污水二期工程項(xiàng)目不存在第三方收入。

(5)其他成本。Y市污水二期工程項(xiàng)目不存在其他成本。

2.競爭性中立調(diào)整值的測算。Y市污水二期工程項(xiàng)目采用傳統(tǒng)模式政府撥付運(yùn)營費(fèi)用，不產(chǎn)生企業(yè)所得稅。競爭性中立調(diào)整值主要為企業(yè)所得稅，按所得稅率25%計(jì)算確定企業(yè)所得稅為252.69萬元。

3.項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本的測算。Y市污水二期工程項(xiàng)目按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類。可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)按項(xiàng)目建設(shè)成本的18%考慮，其中自留風(fēng)險(xiǎn)20%；可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)按照建設(shè)成本的2%考慮，其中政府分擔(dān)50%；不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)按照項(xiàng)目運(yùn)營成本10%考慮。經(jīng)測算，項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本共計(jì)8868萬元。

4.折現(xiàn)率。Y市污水二期工程項(xiàng)目綜合考慮市場、經(jīng)濟(jì)增長、市政公用行業(yè)等因素，確定項(xiàng)目折現(xiàn)率為5%。測算PPP值的折現(xiàn)率與測算PSC值的折現(xiàn)率相同。

5.測算結(jié)果。經(jīng)測算，Y市污水二期工程項(xiàng)目初始PSC值=69940萬元，PSC值=84240萬元，PSC現(xiàn)值=56122萬元。

（二）PPP值的測算

1.股權(quán)投資支出成本。Y市政府不承擔(dān)Y市污水二期工程項(xiàng)目股權(quán)投資支出責(zé)任，由社會資本全額出資。

?

2.運(yùn)營補(bǔ)貼。Y市政府承擔(dān)Y市污水二期工程項(xiàng)目26年經(jīng)營期內(nèi)的全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。評價(jià)時(shí)將社會投資建設(shè)成本及設(shè)備更新改造資金折現(xiàn)后作為年金現(xiàn)值，政府年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出以年金(即等額還本付息加合理利潤)的方式確定。當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出的折現(xiàn)率按照5%，合理利潤率按照4.64%進(jìn)行測算。將項(xiàng)目年均建設(shè)成本折現(xiàn)并考慮合理利潤以及年度運(yùn)營成本并考慮合理利潤后，求得全生命周期運(yùn)營補(bǔ)貼支出合計(jì)93922萬元。

3.政府自留風(fēng)險(xiǎn)成本與測算PSC值中項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本中的自留風(fēng)險(xiǎn)成本相同。Y市污水二期工程項(xiàng)目可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本按照建設(shè)成本的2%考慮，其中政府分擔(dān)50%；不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本，按照項(xiàng)目年度運(yùn)營成本的10%測算。政府自留風(fēng)險(xiǎn)成本合計(jì)4469萬元。

政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本=承擔(dān)的可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本+可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本+不可分擔(dān)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本=0+8.90+163.00=171.90(萬元)(年均)

4.PPPa測算結(jié)果。經(jīng)測算Y市污水二期工程項(xiàng)目PPPa值為98391萬元，PPPa現(xiàn)值=53294萬元。

（三）結(jié)論

PPP值＜PSC值，通過物有所值定量評價(jià)。故適宜采用PPP模式。

三、地方PPP模式物有所值定量評價(jià)實(shí)踐的幾點(diǎn)思考

Y市污水二期工程項(xiàng)目物有所值定量評價(jià)最終出具了采購階段的定量分析評價(jià)報(bào)告，財(cái)政評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行了審核，但以下幾個(gè)問題值得思考和商榷：

(一)折現(xiàn)率取值的高低對測算PPP值影響有很大影響進(jìn)而決定物有所值評價(jià)結(jié)果。折現(xiàn)率越高，物有所值定量分析通過的可能性就更高。本文PPP項(xiàng)目物有所值定量評價(jià)中確定折現(xiàn)率的基準(zhǔn)是地方同期政府債券收益率，而測算PSC值的折現(xiàn)率與測算PPP值所采取的折現(xiàn)率是否相同尚待商榷。

(二)本文PPP項(xiàng)目物有所值定量評價(jià)按照5%的折現(xiàn)率以及4.64%的合理利潤率測算政府建設(shè)運(yùn)營成本(包括建設(shè)投資和運(yùn)營成本)。而財(cái)政評審方認(rèn)為：既然明確PPP項(xiàng)目社會資本方資金由其自籌，就不應(yīng)該給予社會資本方建設(shè)投資部分(23148萬元)的利息，而應(yīng)按照建設(shè)投資的5%折現(xiàn)率測算建設(shè)成本投資回報(bào)；政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出則應(yīng)按照經(jīng)營成本的10%利潤率測算。測算依據(jù)的不同定會對社會資本方的收益和積極性造成不同程度的影響。

(三)PSC值一般由基本PSC值風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、競爭性中立調(diào)整值等構(gòu)成。其中，基本PSC值的測算較為容易，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整值則較難確定。風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例的劃分應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，政府向社會資本方過高或過低地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)都是不合適和不可取的。總的原則是不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)，而且風(fēng)險(xiǎn)與收益要對等。

?

(四)定量評價(jià)可綜合運(yùn)用于項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購和實(shí)施階段。定量評價(jià)在不同階段可對政府和社會資本合作模式是否能夠降低項(xiàng)目全生命周期的成本進(jìn)行考量。在項(xiàng)目決策階段，由于實(shí)際成本未知，通常采用影子報(bào)價(jià)；而在采購階段，則為社會資本實(shí)際報(bào)價(jià)和政府承擔(dān)自留風(fēng)險(xiǎn)的成本加總之和。由于Y市污水二期工程項(xiàng)目運(yùn)行的特殊性，決定了本次物有所值評價(jià)是采購階段的定量評價(jià)，相關(guān)參考數(shù)據(jù)來源于招投標(biāo)文件。但是財(cái)政評審方認(rèn)為，由于項(xiàng)目已處于建設(shè)階段，應(yīng)直接按建設(shè)執(zhí)行階段進(jìn)行定量評價(jià)，其采用的數(shù)據(jù)分別來源于可研報(bào)告、投標(biāo)公告及部分結(jié)算資料。雙方口徑的不一致，直接導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)投資和總成本運(yùn)營費(fèi)用計(jì)算不同。值得思考的是，針對同一PPP項(xiàng)目，是否應(yīng)當(dāng)采用同一階段的數(shù)據(jù)進(jìn)行評價(jià)，待項(xiàng)目竣工決算完成后再行調(diào)整，作為政府有關(guān)部門提供口徑一致的參考依據(jù)。

(五)PPP項(xiàng)目綜合經(jīng)濟(jì)社會效益及其時(shí)間價(jià)值難以衡量，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目整體效益考慮不完整，影響評價(jià)結(jié)果的可靠性甚至可選擇性。如果項(xiàng)目未通過物有所值評價(jià)，但若是財(cái)力無法承擔(dān)而社會效益明顯的項(xiàng)目，盡管物有所值評價(jià)結(jié)論為負(fù)值，但考慮到項(xiàng)目實(shí)施帶來的社會效益遠(yuǎn)大于成本增加，從有效結(jié)合政府和社會資源的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等更大的視角去考量，采用PPP模式推動(dòng)此類項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營仍是可行和必要的。

四、啟示

由于物有所值定量及可參考評價(jià)案例較少，實(shí)踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累。隨著PPP項(xiàng)目的深入推廣，數(shù)據(jù)積累和評價(jià)方法的完善顯得尤為重要。我國各級政府應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)，國家有關(guān)部門要借鑒參照國外成熟做法和成功經(jīng)驗(yàn)，完善包含方法、程序、評價(jià)內(nèi)容、衡量標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的物有所值評價(jià)體系，建立基本數(shù)據(jù)庫和專業(yè)分析平臺。地方政府在國家有關(guān)部門指導(dǎo)下根據(jù)地方實(shí)際和項(xiàng)目具體情況開展工作，并將相關(guān)資料信息及時(shí)上報(bào)和共享。