朱廣亮 張衛(wèi)東

摘?要：清末民初開啟了國家監(jiān)督制度體系的近代轉型，時人在議院兼任監(jiān)督與察院專任監(jiān)督、議院監(jiān)督權與政府行政權關系、議院監(jiān)督權限范圍等方面進行了深入思考。這些思想主張明顯呈現(xiàn)出中西監(jiān)督制度文化思想交鋒、學理合理性與國情適宜性的適當兼顧、議院監(jiān)督效能與政府行政效率的雙重訴求等方面的特點。當然，這些主張也存在著這樣或那樣的歷史局限，監(jiān)督效果十分有限，但無疑開啟了近代中國監(jiān)督制度轉型的歷史閘門，具有一定的理論與現(xiàn)實意義。

關鍵詞：清末民初;議院兼任監(jiān)督;察院專任監(jiān)督

中圖分類號：K25??????文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）11-0125-07

清末“新政”中，隨著歐美議院監(jiān)督觀念的輸入，時人對中國傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度產生了質疑，從而引發(fā)了都察院制度存廢之爭。同時，準議院性質的資政院監(jiān)督、諮議局監(jiān)督制度不斷確立。民國建立之初實行參議院監(jiān)督制度，參議院擁有對總統(tǒng)、國務員的彈劾權。袁世凱上臺后，在議院監(jiān)督權與政府行政權的角逐中，國會制度一度被廢除，由肅政廳監(jiān)督制度取代參議院監(jiān)督制度，由肅政廳專門負責彈劾官吏。袁去世后肅政廳彈劾制度被廢除，國會監(jiān)督制度得以恢復。但是，從歐美移植而來的議院監(jiān)督制度并沒有取得令人滿意的效果，因而再度掀起了一股是否恢復中國傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的討論熱潮，議院監(jiān)察制度何去何從成為一個時代問題。以往學界對清末民初的監(jiān)督制度已經(jīng)進行了一定程度的探討，對都察院制度存廢、資政院參劾軍機案、諮議局與行政官廳的關系、肅政史選任等問題進行了較為系統(tǒng)的研究。①然而，以往學界主要集中對某些彈劾案件、監(jiān)察人物等進行考察，對時人的議院監(jiān)督思想缺乏系統(tǒng)考察。下面我們從察院監(jiān)督與議院監(jiān)督的選擇、議院監(jiān)督中議院與政府關系、議院監(jiān)督中的彈劾權及審判權等方面，進一步立體展示清末民初監(jiān)督制度體系近代轉型中的多元畫面。

一、“兼任”抑或“專任”：在議院監(jiān)督與察院監(jiān)督之間的選擇

清末，隨著歐美議院監(jiān)督觀的傳入，是以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督制度，還是兩個監(jiān)督制度并存，時人提出了不同的主張。

其一，都察院監(jiān)督與議院監(jiān)督能否并存問題。1906年11月9日，朝廷下詔要求軍機大臣、大學士、各部政務大臣會同都察院，共同商議都察院改革方案。②奕劻等人商議后上奏主張保留都察院監(jiān)察體制，但應官制改革的要求而對都察院予以改革，這一主張得到朝廷的批準。③在丙午官制改革前后，侍御群體對都察院存廢問題的爭論相當激烈。都御史陸寶忠、副都御史伊克坦、陳名侃等主張改都察院為下院，也就是將都察院監(jiān)督制度改為議院監(jiān)督制度。他們上奏指出，新設的資政院相當于各國的上議院，資政院既經(jīng)設立表明上議院已有基礎，“似應將都察院改為議會，以立下議院基礎”④。而御史趙炳麟起草，掌印給事中忠廉、陳田等48人聯(lián)名上奏反對改都察院為下議院。他們指出，議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督性質不同，作用迥異，“欲以都察院之實，強附下議院之名，不惟不得下議院之精神，且必失都察院之作用”⑤。陸寶忠等人的方案基本上被會議政務處否定，會議政務處在覆奏中指出，諫官與議員體制不同，萬難混合，上下議院規(guī)模完備，“而都察院獨立之衙門，為國家廣開言路，亦不可輕議更張，所有該都御史等原奏，應請無庸置議”⑥。而趙炳麟等人的都察院改革方案得到贊同。孫中山在《民報》一周年紀念大會上發(fā)表演說指出，中國御史制度只是君主耳目，自然難以發(fā)揮監(jiān)督效能，然歐美各國由立法機關兼任監(jiān)督權限，總是存在諸多弊端。他說：“美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不頫首總命，因此常常成為議院專制?！薄罢照砩险f，裁判人民的機關已經(jīng)獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下，這也是論理上說不去的，故此這機關也要獨立?！雹邚倪@些事實可以看出，時人基本上不主張以議院兼任監(jiān)督完全取代都察院專任監(jiān)察，只是在適當借鑒議院監(jiān)督的基礎上對都察院監(jiān)督進行某些改革。

在1910年準議院機構——資政院正式成立前后，國人對議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督關系問題再度關注。梁啟超、賀紹章等人主張國會為唯一監(jiān)督機關，即以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督。其主要理由如下：一是都察院制度為專制時代的產物，對于輔助君主發(fā)揮了一定作用，但該制度無所保障，“不能生出最終之效果”⑧，有違現(xiàn)代法治精神，因此，他主張國會為唯一的監(jiān)督機關，在正式國會未成立以前，由資政院行使對政府官廳的監(jiān)督權。賀紹章認為，都察院制度之下，彈劾案不是以監(jiān)察機構全體人員而是以御史個人的名義提出，彈劾事項不求有確鑿憑證而以風聞入告，彈劾內容往往危言聳聽根本不符合事實，無益于政見之實施。⑨二是彈劾權宜專不宜分。賀紹章主張國會為監(jiān)督政府唯一機構的另一個理由是，彈劾權宜專不宜分，只有“獨專”才能“獨重”。他認為，若有都察院監(jiān)督介乎國會監(jiān)督其間，以都察院無劃一之院規(guī)，而彈劾之事項又無限制，定會造成彈劾權濫用之現(xiàn)象，國會的彈劾權勢必又轉被都察院侵占?？傊?，梁啟超、賀紹章等人認為，立憲國的監(jiān)督權屬于國會，從理論上來說都察院監(jiān)督不符合現(xiàn)代法治精神，從事實上來說，對政府的監(jiān)督權不可能在國會與都察院之間分割。

針對以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督之主張，御史胡思敬則反對以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)察。他指出，“民情疾苦，許人民陳訴，都察院即據(jù)情上聞”⑩。宋教仁明確主張保留都察院對行政官廳的監(jiān)督權。針對有人主張改都察院為行政裁判所，宋教仁認為，都察院監(jiān)督制度的精意在于彈劾官吏，若改為行政裁判所則只能對于行政官署施行裁判權，而都察院的糾彈權不復存在，失去了都察院監(jiān)督制度的精髓。對于如何協(xié)調議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督之間的矛盾問題，宋教仁主張“辨其性質，別其統(tǒng)系，去其與議會裁判所權限沖突者，而只存其關于行政法上監(jiān)督官吏之處，并增以審決制裁之事”（11）。因此宋教仁是強調保留都察院彈劾權的。

總之，隨著歐美議院監(jiān)察觀的輸入，兩次掀起了有關議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督關系問題的爭論熱潮，雖然對傳統(tǒng)都察院監(jiān)督制度體系予以改革，無疑是十分必要的。但是，若不顧中國的歷史文化傳統(tǒng)，一味強調以歐美議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督制度，這種激進的政制變革方案顯然不是十分可取的。

其二，肅政廳監(jiān)督抑或議院監(jiān)督。民國在政治制度選擇上基本上取法歐美，1914年在平政院內設肅政廳，并頒布《糾彈條例》《糾彈法》等法規(guī)，由肅政廳負責糾彈官吏。顯然，肅政廳糾彈制度確立，意味著在一定程度上恢復了中國傳統(tǒng)御史糾彈制度，因而引發(fā)時人有關肅政廳監(jiān)督與議院監(jiān)督問題的討論。

儲亞心認為議院監(jiān)督在學理上是可取的，但不適合中國國情，在政制選擇上應“舍學理就國情”，因而議院監(jiān)督不若肅政廳監(jiān)督。他主張肅政廳從平政院中分離，單設肅政院，使之與平政院平行，以提高彈劾機關的地位。他指出，肅政廳為彈劾機關，猶如審判廳之于檢察廳也，而審判廳與檢察廳為兩相對峙、各不相屬的對等機關，若肅政廳附屬于平政院實與彈劾主義相僢馳。他說：“雖云行政異于司法，然以理論之，固無所不同也。使院長與某某宿有仇隙，命肅政史彈劾之，以為報復，吾知肅政史不得不唯命是聽也。或肅政史所欲彈劾者，與院長有舊，則院長又將止其彈劾矣。欲期彈劾之公平，非使肅政廳獨立不可，此肅政廳與平政院所宜分立對峙者二也。”（12）章士釗原本就反對設立專門負責審判違法官吏的機構——平政院，認為它破壞了司法獨立，有違現(xiàn)代法治精神。對于儲亞心等人建議設立肅政院的主張更是表示反對。他說：“近聞京中有主張改為肅政院，與平政院對立者，然根本既誤，枝葉上之救濟又胡益者？”（13）章士釗與儲亞心有關肅政廳監(jiān)督制度的理論主張，為民國北京政府提供了參考，在袁世凱統(tǒng)治時期既沒有恢復議院監(jiān)督，也沒有將肅政廳改為肅政院。

袁世凱去世后不久，雖然就國會彈劾權與肅政院權限沖突問題進行了熱烈討論，如廣東政界主張兩者并存并分劃其監(jiān)督權限范圍：“竊以為國會之設與肅政院，兩不相妨，肅政院有彈劾官吏之權，而無監(jiān)督行政之責。政府鑒于前失，對國會攻擊惡習，可以酌加限制，不宜因噎廢食，使之稽核財政，促進政治，與該院相輔而行，未始無補。”（14）但時人出于對袁世凱專制統(tǒng)治的不滿，把肅政廳彈劾制度與君主專制簡單的等同起來，因而在監(jiān)督制度選擇上從一個極端走向了另一個極端，即在恢復議院監(jiān)督制度的同時廢除了肅政院監(jiān)督制度。

其三，恢復傳統(tǒng)御史制度抑或繼續(xù)實行議院監(jiān)督。章太炎、但燾等人主張恢復傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度。其理由主要有以下兩個方面：一是議院監(jiān)督制度效率低下。章太炎指出，議院監(jiān)督取決于多數(shù)，對違法失職官吏的彈劾案件，往往因互相牽制而無法實施;雖然科道監(jiān)督也有缺陷，但與議院監(jiān)督相比，顯然無牽制之弊端。他說：“若夫監(jiān)督政府，則當規(guī)復給事中;監(jiān)督官吏，則當規(guī)復監(jiān)察御史?！薄胺挚品值?，各司其事，監(jiān)督之權，始無牽制矣。不幸而給事中、御史復有作奸犯科者，不過于一科一道中為之，而非全體為之，則法庭起訴亦易行矣。以科道監(jiān)督政府官吏，以法吏監(jiān)督科道，其連及者不廣，則無牽制難行之事，比于國會議員，似為勝之也?！保?5）二是歐美議院監(jiān)督制度不符合中國國情。國會秘書長但燾指出，中國與歐美國家的國情不同，歐美議院監(jiān)督制度不符合中國國情，中國沒有必要效仿。他說：“中夏以立法權寄于政府而政治不紊，歐美以立法權寄于議會而百弊叢生，然則亦何為而不求師于我，而漫然效顰歐美哉?！保?6）他主張設置審駁權、彈劾權，審駁權歸監(jiān)察官（舊名給事中）掌理，彈劾權歸彈劾官（舊名御史）掌理。

高一涵反對恢復御史制度。其理由主要有以下兩個方面：一是御史制度與民主共和體制不相符合。高一涵指出，御史制度是以上制下的專制制度，根本不適用于以下制上的民主共和體制的需要。他認為，如果把所有監(jiān)察權都集中在都察院，那么它將變成一個橫行無忌的機關。他說：“從歷史上看來，歷代的臺諫，黨同伐異，排斥異己，攀權附勢，賄賂公行，或使毫無常識的人混雜其間，或明知他們越權憤事而不能制止的，到處皆是?！保?7）總之，在他看來，御史制的弊害要遠遠大于議會監(jiān)督的弊害，根本沒有恢復御史制度的必要。二是提升監(jiān)督效能的根本出路在于提高監(jiān)督機關的地位而非恢復御史制度。高一涵指出，監(jiān)督效率低下的根本原因并非沒有機關行使監(jiān)察權，而是各機關法律上有監(jiān)察權事實上卻無法行使，故只須提高各種監(jiān)察權機關的地位，不必恢復御史制度。

事實上，章太炎等人設計的監(jiān)察官制度并非完全恢復到傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度，兩者在性質上是有區(qū)別的。傳統(tǒng)御史制度下的彈劾權來自君主授予，御史只是君主的耳目;章太炎等人設計的民主共和體制下監(jiān)察官制度，其彈劾權來自人民授予，監(jiān)察官為人民之公仆而非元首之耳目。從這個意義上來說，將彈劾權從議院監(jiān)督權中分離出來由監(jiān)察官專門行使，更有可取之處。

二、“監(jiān)督效能”抑或“行政效率”：議院監(jiān)督權與政府行政權沖突的協(xié)調

清末民初成立了資政院、諮議局、參議院等準議院或議院機構，監(jiān)督行政官廳是其職權之一。一方面如何充分發(fā)揮議院對行政官廳的監(jiān)察權，另一方面如何使行政官廳不受制于議院牽制而影響行政效率，人們對此有一定的思考。

其一，國家元首總攬中央國會監(jiān)督權與中央衙門行政權之間的沖突。1907年，御史趙炳麟在奏折中提出了資政院監(jiān)督權與政府行政權分離之主張。他認為，資政院應與政府分離，立于人民之地位來監(jiān)督政府，不能為政府所兼并，如政府違法失政，得資政院中過半數(shù)之同意彈劾者必付行政裁判官裁決。（18）趙炳麟雖然沒有提出如何處理資政院監(jiān)督權與行政衙門沖突的問題，但特別強調了兩者的分離。立憲派人士麥孟華指出，國家治理體系中必有總攬、執(zhí)政、監(jiān)督機關，分別屬諸國家元首、政府、議會行使，當政府行政權與議會監(jiān)督權發(fā)生沖突時，由超然于上的國家元首以綜其成，則國家治理體系自當完備。（19）麥孟華等人提出的由元首總攬中央國會監(jiān)督權與中央衙門行政權沖突的主張，在《資政院院章》等法規(guī)中得以體現(xiàn)。《資政院院章》規(guī)定：軍機大臣或各部行政大臣若不贊成資政院議決事件得咨送資政院復議，若復議事件資政院仍執(zhí)前議應由資政院與行政衙門分別具奏由元首裁決;軍機大臣或各部行政大臣如有違法律等事，得由總裁、副總裁據(jù)實奏陳請旨裁奪。也就是說，當資政院監(jiān)督權與行政衙門發(fā)生沖突時，由皇帝最后裁決決定。

其二，中央國會協(xié)調地方議院監(jiān)督權與督撫行政權之間的沖突。地方議會監(jiān)督權與督撫行政權的沖突問題，麥孟華等人主張由中央國會來協(xié)調此問題。他指出，督撫與省議會之沖突，并非省議會所主張者必是而督撫所主張者必非，有時省議會存在著常識不足、意氣用事等情況而導致判斷失誤。因此省議會與督撫之間的沖突應由中央國會來處理，若中央國會支持省會議，則追究督撫的責任，反之則追究省議會的責任。（20）麥孟華等人的主張直接推動了《諮議局章程》中有關解決諮議局與督撫沖突問題規(guī)定的形成。以法規(guī)形式規(guī)定，若督撫不贊成諮議局議定事件得令諮議局復議，若復議事件諮議局仍執(zhí)前議，督撫得將全案諮送資政院核議;督撫如有侵奪諮議局權限或違背法律等事，諮議局得呈請資政院核辦。雖然資政院只是準議院性質，但它代行中央國會的某些功能。1909年10月20日，在資政院第七次會議上，于邦華主張成立中央國會，并由其協(xié)調省議會與督撫之間的沖突。他發(fā)言指出，省諮議局與督撫之間的沖突嚴重，諮議局議決案往往督撫不能執(zhí)行，而責任并非在督撫或諮議局任何一方，只有成立中央國會，才能有效協(xié)調督撫與省議會之間的關系。（21）這種由中央國會來協(xié)調省議會與督撫之間關系的主張從學理上有一定的可取之處，有利于把中央國會與地方議會、中央政府與地方督撫聯(lián)系起來，使中央與地方之間的關系更為緊密，同時也有利于防止地方議會與地方督撫之間一方過于牽制或壓制另一方。

民國時期采取歐美議院監(jiān)督體制，由參議院行使監(jiān)督權。但是，議院與內閣之間的矛盾沖突問題始終沒有解決，要么出現(xiàn)議院專制現(xiàn)象，要么國會長期被取消。因此，如何處理議院監(jiān)督權與政府行政權之間的關系，達到提升監(jiān)督效率和行政效率的雙重訴求，時賢對此提出了諸多主張。

其一，一院制較兩院制有利于提升議院監(jiān)督效能。孟飏、賓玉瓚等人從提升議院監(jiān)督效能的視角出發(fā)，主張實行一院制國會。孟飏指出，議院負有監(jiān)督政府的責任，但并非無理反對政府而是匡救輔翼政府，若實行兩院制，往往下議院不免有激憤之舉而上議院為之回護，導致政府行政與議院監(jiān)督之間不能相誠以待，難以發(fā)揮議院對政府的監(jiān)督功能。（22）賓玉瓚指出，實行兩院制國會，兩院意見往往不一致，同一問題甲院支持乙院反對，若使議院監(jiān)督權為兩院共有，則政府所持之政策有一院反對即不能實行，因此政府對一院負責而不是對兩院負責更有利于提升監(jiān)督效能及行政效率。他說：“所貴乎國會者，以監(jiān)督政府為最要之職權，如使政府之責任，僅對下院負之，則一院足矣，何必兩院，且既有兩院，欲使政府僅對下院而負責任，在勢亦有所不能?！保?3）近代歐美國家通常采取兩院制，下議院（眾議院）負責彈劾，上議院（參議院）負責裁決。雖然一院制較兩院制更有利于提升監(jiān)督效能這一命題并非完全正確，要根據(jù)各國的具體情況而定。但是，從一個側面說明時人在引進歐美議院監(jiān)督制時，也并非只是對它的簡單移植，在某些方面也考慮到了中國的國情。

其二，內閣制較總統(tǒng)制有利于提升議院監(jiān)督效能。章士釗認為：實行內閣制，政府有過失議院有權糾問，甚者以不信任票推翻內閣;實行總統(tǒng)制，政府責任由人民課之與議院無關，國務員的任免歸總統(tǒng)而不是議院，而總統(tǒng)在任期內即使有過失議院也無法監(jiān)督，只能待任期滿時人民不再信用而為之投連任而已。（24）曉洲認為總統(tǒng)制下議院監(jiān)察只能彈懲于政府違法失職之后，而內閣制下則可以防止于違法失職行為產生之前，議會制較總統(tǒng)制有利于發(fā)揮議院監(jiān)督功能。他說：“然所謂責任云者，非在能處置于過惡已感之后，貴乎能預防而不使之萌芽也。至于惡果已成，法律雖能重創(chuàng)之，而人民與國家已深受其害，無由補救。惟能遏制此種弊政于未成，則非但執(zhí)政者可免陷于重罪，人民亦可不遭此損失。議會制者，即具此防遏弊政于無形之特點者也。”（25）

其三，國家元首議會解散權有利于防止議院專制。章士釗主張實行內閣制，以便發(fā)揮議院對政府違法失職的事前監(jiān)督功能。然而，如果只是一味強調議院的監(jiān)督權，而過于牽制政府，則不利于行政效率的提升，因此，章士釗主張政府可以解散議會。曉洲指出，議員具有操縱政府之權，擁據(jù)民主代表之位，但有些議員素質不夠，議會專橫現(xiàn)象容易產生，議會專制的惡果甚于君主專制，故在法理上議會既為民主之代表其權力應無限制，而事實上議會專制不可不設法遏制，其方法就是實行議會制，以國家元首解散議會權來達到此目的。（26）議院擁有監(jiān)督政府的職能，若對這種監(jiān)督權不予限制的話，容易形成議院專制現(xiàn)象，不利于政府行政權的發(fā)揮。因此，章士釗等人主張以國家元首議會解散權來解決此問題。當然，他們認為總統(tǒng)的議會解散權只能實行于內閣制之下，而不能實行于總統(tǒng)制之下。

三、“限權”抑或“擴權”：議院應否擁有彈劾權甚至審判權

民國初年，時賢就議院是否應有彈劾權、議院彈劾權范圍、議院是否兼有審判權等問題存在著一定的分歧，提出了諸多不同主張。

其一，關于議會是否擁有彈劾權問題。參議院監(jiān)督體系確立后基本上贊成參議院擁有彈劾權。然而，李大釗對《臨時約法》中“議會對大總統(tǒng)及國務員彈劾權”的規(guī)定提出質疑，主張議會不應有彈劾權。其主要理由有二：一是內閣制下的超然總統(tǒng)不應被彈劾。政府組織采行內閣制，大總統(tǒng)超然于政爭之外，手無實權，又安所持以為專橫之資。（27）其二，國務員的違法行為采取不信任票即可。李大釗認為，若國務員有不法行為，議會可以行使不信任投票權，不必運用彈劾手續(xù)。民國初年參議院監(jiān)督取代了傳統(tǒng)都察院監(jiān)督，在沒有察院專門監(jiān)察機關的情況下，對官吏的彈劾權理應歸屬于議院，除非另外設立專門監(jiān)察機構，否則會造成官吏彈劾權缺位而影響到監(jiān)督效能。

其二，關于議院彈劾權的范圍問題。根據(jù)《臨時約法》規(guī)定，參議院對于國務員的失職或違法行為均應行使彈劾權。章士釗等人對此提出了不同主張，認為議會只能對于國務員法律上的違法行為予以彈劾，至于政治上的失當行為只能行使不信任投票權。他說：“補救政治上過失，則為不信任之投票。是故不信任票者，政治上之手續(xù)也。政治上之手續(xù)在政治上了之，故內閣一逢此票即行辭職?！保?8）還有人認為《臨時約法》把官員失職行為包括在議院監(jiān)察范圍之內，不免過于寬泛。他說：“約法以違法或失職，議院有彈劾權之規(guī)定，不違背于各國憲法規(guī)制之原則，抑亦越乎彈劾條例之范圍也。”（29）國務院秘書吳南如也認為《中華民國憲法》與《臨時約法》一樣，議院彈劾權范圍過寬，理應縮小彈劾權范圍，其理由與前者基本相同。（30）

事實上，無論何種政體議院都不能輕率行使彈劾權，對于官員彈劾最好限于違法行為而不應包括失職行為。若議院監(jiān)察范圍包括官員失職行為，則行政官員過于容易陷于被彈劾的狀態(tài)之中而影響到行政效率的提升。民國初年存在著片面追求議院監(jiān)督至上主義的傾向，議院提出的諸多彈劾案件甚至包括對袁世凱的彈劾，基本上屬于政治方面而非法律范疇。當年內閣更迭頻繁，政局動亂，與議院彈劾權范圍過寬導致彈劾案件此起彼伏有一定的關系。從這個層面上來說，章士釗等人提出的將議院彈劾權范圍限于官員違法行為之主張，是較為務實的理性思考。

其三，關于議院是否兼有彈劾案的審判權問題。雖然《臨時約法》規(guī)定，議院并沒有彈劾案件的審判權，但對于議院是否應有彈劾案的審判權，時人在理論上還是存在著不同見解。主張議院兼有審判權的理由主要有二：一是歐美各國議院既有彈劾權又有審判權。如認為，歐美各國無不以彈劾權與審判權付與議院，既可以遏制政府專制而戢制其野心，又可以提升議會權力而實施其監(jiān)督。（31）二是議院兼有彈劾權與審判權有利于提升議院監(jiān)督效能。于此相反，章士釗、方宗鰲、吳南如等人則主張議院不應兼有彈劾案的審判權。章士釗指出，對彈劾案件的審判屬于法律上的問題，“而法律上之手續(xù)，則須訴之法律，故彈劾事件必須審判于最高法庭”（32）。方宗鰲指出，彈劾案制裁包括懲戒上的制裁和刑事上的制裁，彈劾與裁判合一者有之、分離者有之，然違法官員“刑事上之責任，宜歸于司法裁判所為正當”（33）。李慶芳指出，議院既有彈劾權，則彈劾案的裁判權不可不付諸特別裁判機關，此為現(xiàn)代政治上不可改變的通例。（34）吳南如指出，法院審判尚有上訴的余地，而參議院審判已無補救之機關，則國務員在刑法上的責任猶較普通民眾增加一等。（35）

民國初年有關議院是否兼有彈劾案之審判權的討論，實質上是一個“彈審合一”抑或“彈審分離”的問題。有論者主張仿效歐美，議院兼有彈劾權與審判權。章士釗等人則認為，若議院兼有彈劾權與審判權，不僅破壞了司法獨立，而且有違現(xiàn)代法治精神。雖然歐美議院監(jiān)督中由下議院負責彈劾、上議院負責審判，但簡單效仿這種“彈審合一”制度并非十分可取的。事實上，“彈審分離”更加符合中國監(jiān)察傳統(tǒng)，也更符合現(xiàn)代審判原理。民國初年雖然彈劾機關在不同時段存在著參議院彈劾與肅政廳彈劾的變化，但對彈劾案件的審判權始終歸屬于平政院，即使由肅政廳負責彈劾，而都肅政史由總統(tǒng)而不是由平政院院長任免，彈劾權與審判權也是分離的。

四、結語

清末民初是國家監(jiān)督制度體系轉型的重要時期，其構建呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點。

其一，中西監(jiān)督制度文化的思想交鋒。如清末時人在都察院監(jiān)督與議院監(jiān)督的選擇上的思想分歧，民初實行參議院監(jiān)督，章士釗等人與儲亞心等人就肅政院監(jiān)督抑或議院監(jiān)督問題的分歧，以及1923年《中華民國憲法》頒布前后，章太炎等人與高一涵等人就是否恢復傳統(tǒng)御史監(jiān)督展開的討論等。都是清末民初監(jiān)督制度體系設計呈現(xiàn)出的中西監(jiān)督制度文化的思想交鋒。需要指出的是，時賢主張吸收中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度并非復古，即使是肅政史制度與傳統(tǒng)御史制度也是有區(qū)別的。

其二，學理上之合理性與國情上之適宜性的適當兼顧。判斷政制優(yōu)劣的標準有二，即學理上的合理性與國情上的適宜性，當兩者難以兼顧之時應以國情上的適宜性優(yōu)先。正如時賢儲亞心所說：“政制無絕對的優(yōu)劣，惟適者為貴。適于學理者，未必適于國情，誠能兩適其宜，斯固善矣，如其不然，寧舍學理而就國情?！保?6）在清末民初監(jiān)督制度設計中，多數(shù)方案力求兼顧到學理上的合理性與國情上的適宜性。當然，當年的監(jiān)督設計方案之多，在學理與國情的兼顧上也存在著不同傾向。有人主張以議院兼任監(jiān)督取代察院專任監(jiān)督，學理上的考慮多而國情上的考慮少;有人主張設立監(jiān)察官負責對官吏的彈劾，則更多的是出于國情之考量。

其三，議院監(jiān)督效能與政府行政效率的雙重訴求。如時人先后提出了以國家元首總攬國會與行政衙門之間的沖突、以國會協(xié)調地方議院與督撫之間的沖突、議院彈劾權及總統(tǒng)議會解散等諸多議院監(jiān)督方案，無不體現(xiàn)出提升議院監(jiān)督效能與政府行政效率的雙重訴求。

同時，清末民初監(jiān)督制度設計及其實踐中，也存在著一定的歷史局限，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，存在著察院監(jiān)督等同于專制、議院監(jiān)督等同于民主的單向思維模式。國人普遍視察院監(jiān)督為專制政治、議院監(jiān)督為民主政治的產物。雖然有人提出了議院監(jiān)督與察院監(jiān)督調和之主張，但這種話語微弱。即使那些主張暫時保留察院制度的人，也認為一旦議院監(jiān)督成熟則察院監(jiān)督理應廢除。

其二，議員素質不足降低議院監(jiān)督效能。如有些議員不能按時出席會議，或在會議上意見分歧很大，從而影響彈劾案的提出。正如李慶芳所說：“計開院以來，提起彈劾案已二次，皆以議員不及額而未至成立?！保?7）黃遠庸也說：“議員天性散漫，今既意見不同，必有數(shù)十人過失或故意的不到會，則又何從開議？更安問可決？”（38）有些議員缺乏正直品質，幾乎以個人恩怨得失或黨派利益為標準。如孔昭炎說：“上年參議院之提議彈劾某某兩省都督案，時或左之，時或右之。此皆議員恩怨用事之結果，大足以破壞人類之正義公道者也?！保?9）正是由于議院監(jiān)督中出現(xiàn)了諸多弊端，因而無法達到監(jiān)督政府的目的，國人對議院監(jiān)督的認同感不斷下降，乃至到1923年《中華民國憲法》頒布前后形成了一股恢復御史制度的思潮。我們不是說察院監(jiān)督中監(jiān)察御史就不存在個人素質問題，但相對而言，議院監(jiān)督中此方面的問題要嚴重得多。

其三，監(jiān)督制度體系構建中“因人改制”現(xiàn)象嚴重。如根據(jù)《臨時約法》由參議院負責彈劾總統(tǒng)的叛逆行為及國務員的違法失職行為。袁世凱上臺后廢除國會制度，于平政院內設肅政廳專門負責彈劾案件的提出，由參議院兼任監(jiān)察轉為肅政廳專任監(jiān)察。這種設計不排除有強化袁世凱專制統(tǒng)治的一面，但無疑有由肅政史專門負責彈劾提升監(jiān)察效能的一面。然而，袁世凱去世后，肅政廳立即被廢除。

其四，制度趨新有余，制度守成不足。激進政制變革方案占據(jù)主流，漸進政制變革觀念只是支流。特別值得一提的是，人們通常把近代中國的改良派等同于漸進派，把革命派等同于激進派。事實上，改良與漸進、革命與激進并非完全一一對等。改良派人士梁啟超主張以歐美近代議院監(jiān)督制完全取代都察院監(jiān)督制，以議院為唯一監(jiān)督機關，在當時歷史條件下不能不說是一種激進的、一味趨新的監(jiān)督制度轉型方案;而革命派人士章太炎、宋教仁、孫中山等人主張要注意兼顧本國的歷史文化傳統(tǒng)及國情，不能不說有制度守成的一面。但清末民初監(jiān)督制度近代轉型中制度趨新壓倒制度守成，在一定程度上影響到監(jiān)督效能的發(fā)揮。

雖然清末民初監(jiān)督制度設計及其實施存在著諸多局限，但畢竟開啟了監(jiān)督制度近代轉型的歷史閘門，并邁出了重要一步。在監(jiān)督思想方面，時賢提出了諸多有益的主張，如：如何吸收或借鑒中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度及西方近代監(jiān)督制度的合理因素開創(chuàng)一種新的監(jiān)督制度體系，如何實現(xiàn)監(jiān)督效能與行政效率之間的平衡。在監(jiān)督實踐中也有很多彈劾案件頗具影響力，如：晚清時期的資政院彈劾軍機大臣案，民初時期參議院彈劾總統(tǒng)、內閣總理等案件，肅政史彈劾籌安會案。不管結果如何，這些舉動無不體現(xiàn)出議員或肅政史的使命與擔當。

注釋

①如林劍：《風憲與立憲：清季都察院裁改沖突》，《學術研究》2016年第11期;劉志勇：《清末都察院改革：方案設計、改革結果及其影響》，《國家行政學院學報》2018年第1期;聶鑫：《資政院彈劾軍機案的憲法解讀》，《法學研究》2013年第6期;沈曉敏：《清末浙江諮議局與行政官廳的關系——以諮議局議案為中心》，《近代史研究》1998年第2期;胡澤之：《平政院評事、肅政史選任及履歷考論》，《青海社會科學》2016年第2期等。

②《整頓都察院慎選言官著軍機大臣等妥議諭》，《清末籌備立憲檔案史料》（上），中華書局，1979年，第473頁。

③《慶親王等奏議覆整頓都察院辦法折》，《奏報》第11期第2冊，1907年。

④《都察院都御史陸寶忠等請改都察院為國議會折》，《政治官報》第9期，1907年9月28日。

⑤《掌印給事中忠廉等奏請?zhí)貏e設立下議院折》，《政治官報》第10期，1907年9月29日。

⑥《內閣會議政務處議覆都御史陸寶忠等請改都察院各折片折》，《政治官報》第8期，1907年9月27日。

⑦民意：《紀十二月二日本報紀元節(jié)慶祝大會事及演說辭》，《民報》第10號，1906年12月20日。

⑧滄江：《臺諫近事感言》，《國風報》第1卷第6期，1910年3月1日。

⑨賀紹章：《都察院改廢問題》，《法政雜志》第1卷第8期，1911年8月25日。

⑩《御史胡思敬奏立憲之弊折》，《清末籌備立憲檔案史料》（上），中華書局，1979年，第345—347頁。

（11）漁父：《論都察院宜改為懲戒裁判所》，《民立報》1911年8月2日。

（12）何亞心：《平政院》，《甲寅雜志》第1卷第3期，1914年8月10日。

（13）章士釗：《論平政院》，《甲寅雜志》第1卷第3期，1914年8月10日。

（14）《請開國會之公電》，載沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第2輯《辱國春秋》，文海出版社，1973年，第95—96頁。

（15）章太炎：《與章行嚴論改革國會書》，《華國月刊》第1卷第5期，1924年1月15日。

（16）但燾：《給事中制度論》，《華國月刊》第1卷第5期，1924年1月15日。

（17）高一涵：《中國現(xiàn)在是否有恢復御史制度的必要》，《晨報》1925年12月1日七周紀念增刊。

（18）《御史趙炳麟奏組織內閣宜確定責任內閣制度折》，《政治官報》第69期，1907年11月29日。

（19）麥孟華：《論中央與地方之權限及省議會之必要與其性質》，《政論》第2期，1907年11月15日。

（20）麥孟華：《論中央與地方之權限及省議會之必要與其性質（續(xù)）》，《政論》第4期，1908年6月18日。

（21）《歷史上之紀念日》，《民立報》1909年10月29日。

（22）孟飏：《論國會之組織》，《論衡》1913年第1期。

（23）賓玉瓚：《改良國會制度議》，《庸言》第1卷第22期，1913年10月16日。

（24）秋桐：《政府責任與議會解散權》，《獨立周報》第2期，1912年9月29日。

（25）曉洲：《共和政制商榷論下篇》，《進步》第4卷第4期，1913年8月。

（26）曉洲：《總統(tǒng)解散國會問題之研究》，《進步》第4卷第1期，1913年5月。

（27）郁薿：《解散議會權與彈劾權》，《言治》第1卷第1期，1913年4月。

（28）行嚴：《彈劾與不信任票》，《民立報》1912年5月9日。

（29）大冥：《對于憲法上爭點之橫議》，《震旦》1913年第1期。

（30）吳南如：《北京宣布之新憲法評論——彈劾權》，《國聞周報》第2卷第5期，1925年2月15日。

（31）天嘯：《議會之彈劾權與審判權》，《上海法曹雜志》1913年第15期。

（32）行嚴：《彈劾與不信任票》，《民立報》1912年5月9日。

（33）方宗鰲：《論彈劾制度》，《讜報》1913年第1期。

（34）（37）芬圃：《臨時約法上之彈劾問題》，《憲法新聞》1913年第2期。

（35）吳南如：《北京宣布之新憲法評論——彈劾權》，《國聞周報》第2卷第5期1925年2月15日。

（36）《章士釗全集》（第3卷），文匯出版社，2000年，第498頁。

（38）黃遠庸：《遠生遺著》第4冊，商務印書館，1924年，第164頁。

（39）孔昭炎：《敬告新國會議員》，《法政雜志》第2卷第7期，1913年。

責任編輯：王?軻

An?Analysis?of?the?Modern?Transformation?of?the?State?Supervision?System?in?the?Late?Qing?Dynasty?and?the?Early?Republic?of?China

Zhu?Guangliang???Zhang?Weidong

Abstract：The?late?Qing?Dynasty?and?the?early?Republic?of?China?initiated?the?modern?transformation?of?the?state?supervision?system.?At?that?time，?people?made?deep?thinking?for?such?issues?as?partial?supervision?of?the?parliament?and?specialized?supervision?of?the?inspectorate;?the?relationship?between?the?supervisory?power?of?parliament?and?the?executive?power?of?the?government;?and?the?scope?of?parliamentary?oversight.?Those?thoughts?showed?the?clash?of?the?ideas?of?China?and?the?Western?supervisory?system，?the?appropriated?consideration?of?both?theoretical?rationality?and?applicable?conditions，?and?the?dual?appeal?of?parliamentary?supervision?efficiency?and?government?administrative?efficiency.?Apparently，?these?claims?had?historical?limitations?of?one?kind?or?another?and?the?monitoring?effect?was?very?limited.?However，?it?opened?up?the?historical?door?of?the?transformation?of?the?supervision?system?in?modern?China?and?its?historical?and?practical?significance?cannot?be?ignored.

Key?words：The?late?Qing?Dynasty?and?the?early?Republic?of?China;?partial?supervision?of?Parliament;?specialized?supervision?of?inspectorate