李鐵

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)制定戶籍管理制度改革政策的依據(jù)是城市規(guī)模和等級(jí)。

例如在上世紀(jì)80年代的中央文件中就提出，允許農(nóng)民自理口糧到小城鎮(zhèn)經(jīng)商辦企業(yè)。本世紀(jì)初，在中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，“凡在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策”，縣以下（包括縣級(jí)市）農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制得以放開(kāi)。之后，在國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門進(jìn)一步放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)城落戶的相關(guān)政策中，農(nóng)民進(jìn)城落戶限制逐步從縣一級(jí)放開(kāi)，發(fā)展到地市一級(jí)放開(kāi)。

而在今年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，則提出“在此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬(wàn)-300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區(qū)常住人口300萬(wàn)-500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制”等等。

但從戶改推進(jìn)的地方實(shí)踐來(lái)看，在中西部人口流出地，再按照所謂行政等級(jí)或者人口規(guī)模來(lái)確定放寬放開(kāi)落戶限制的政策，已經(jīng)沒(méi)有太大的意義。除了少數(shù)省會(huì)城市之外，中西部絕大部分城市農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策都十分寬松。已經(jīng)不是要不要給農(nóng)民在就業(yè)地進(jìn)城落戶的問(wèn)題，而是外來(lái)務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民想不想在就業(yè)地進(jìn)城落戶的問(wèn)題。畢竟作為外來(lái)務(wù)工人員，他們還要考慮諸多問(wèn)題，比如老人養(yǎng)老問(wèn)題，再如村里的宅基地和承包地如何處理等問(wèn)題，還有就是子女教育是否能在就業(yè)地得到保障等。

如此看來(lái)，其實(shí)城市規(guī)模和等級(jí)對(duì)于落戶的限制已經(jīng)不是十分重要了。

傳統(tǒng)戶改思路已落后于現(xiàn)實(shí)

但是在人口流入地，無(wú)論外來(lái)人口是城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，如果數(shù)量達(dá)到了一定的規(guī)模，或者是占比超過(guò)了當(dāng)?shù)厝丝诙纬闪说箳?，那么即使流入地是村?zhèn)，也無(wú)法解決大量外來(lái)務(wù)工人員落戶的問(wèn)題，或者說(shuō)從根本上就不愿意接收大量外來(lái)人口落戶。這是普遍存在的情況。

因此，即使中央政策明確要求，除個(gè)別直轄市之外的幾乎所有不同等級(jí)和不同規(guī)模的城市，都要逐步放開(kāi)和放寬落戶的限制，但是在這些人口流入地區(qū)的任何等級(jí)城鎮(zhèn)，都沒(méi)有得到貫徹落實(shí)。

顯然，政策研究者忽視了一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)，就是戶籍管理制度改革的重點(diǎn)，應(yīng)該從原來(lái)的破解城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)化為解決地區(qū)之間的矛盾。傳統(tǒng)的改革思路，即從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府過(guò)渡到更高等級(jí)的城市，逐步放開(kāi)放寬城鄉(xiāng)人口落戶的限制，已經(jīng)不符合當(dāng)前人口流動(dòng)空間結(jié)構(gòu)變化的特征，也不符合現(xiàn)實(shí)中人口遷徙和落戶之間矛盾焦點(diǎn)所在。

為什么戶改的重點(diǎn)已經(jīng)從單純的不同等級(jí)規(guī)模的城市轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诹魅氲貐^(qū)？原因很簡(jiǎn)單，現(xiàn)實(shí)中不愿意解決落戶問(wèn)題的城市幾乎都是人口流入地。

例如，個(gè)別超大城市，如北京和上海，常住外來(lái)人口占比分別約為三分之一、五分之二，人口規(guī)模則分別達(dá)到了765萬(wàn)人和976萬(wàn)人。如此龐大的外來(lái)人口數(shù)量，哪怕是只解決其中的一部分，對(duì)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)支出也會(huì)帶來(lái)巨大的壓力，比如教育支出和未來(lái)社保支出等。更重要的是，哪怕解決了其中10%的外來(lái)人口落戶問(wèn)題，不僅僅涉及到按城市原有戶籍人口平攤的公共服務(wù)財(cái)政支出費(fèi)用會(huì)減少，而且這些人口的進(jìn)入會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐母呖济~分配，對(duì)一些戶籍家庭來(lái)說(shuō)可算是百分之百的損失。

在這幾個(gè)超大城市，不僅是主城區(qū)，即使是下轄的縣區(qū)和建制鎮(zhèn)同樣也不愿意解決外來(lái)人口落戶問(wèn)題。因?yàn)橹袊?guó)的城市公共服務(wù)政策是延伸到轄區(qū)內(nèi)的，因此轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)戶籍居民也會(huì)因?yàn)橥鈦?lái)人口落戶數(shù)量的增加，而感受到自身公共服務(wù)福利的損失。

現(xiàn)實(shí)中不愿意解決落戶問(wèn)題的幾乎都是人口流入城市。圖/ 視覺(jué)中國(guó)

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看到，長(zhǎng)三角和珠三角的城市規(guī)模都很大，動(dòng)輒500萬(wàn)人或者是近千萬(wàn)人。其實(shí)，這些城市的常住人口中有大量是外來(lái)人口。如東莞外來(lái)人口是本地戶籍人口的近4倍，而深圳常住非戶籍人口是常住戶籍人口的2倍。

從空間看，這些城市的主城區(qū)人口并不多，但外來(lái)人口就業(yè)的空間基本上是在轄區(qū)的建制鎮(zhèn)甚至村莊里，使得這些區(qū)域的外來(lái)人口與本地人口嚴(yán)重倒掛，且數(shù)量巨大。如果在這些地方進(jìn)行戶改，會(huì)從根本上改變當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并直接影響到當(dāng)?shù)貞艏用竦睦妗．?dāng)然也會(huì)在當(dāng)?shù)匾l(fā)強(qiáng)大的社會(huì)阻力。

最典型的例子是長(zhǎng)三角著名的江陰市華西村，本村人口只2000人左右，后來(lái)被合并管理的周邊20個(gè)村的人口達(dá)數(shù)萬(wàn)人，而在這里就業(yè)的外來(lái)人口最高曾達(dá)到十幾萬(wàn)。外來(lái)人口數(shù)量相當(dāng)于華西村民的十幾倍，甚至是享受核心福利的原村民的幾十倍。如果在這里進(jìn)行戶籍制度改革，影響到的不僅僅是所有戶籍居民的福利，而且還會(huì)改變村莊長(zhǎng)期賴以維系的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，甚至是福利分配體系。因此，在這樣的地方實(shí)行戶籍管理制度改革，面臨的阻力十分巨大。

類似例子不勝枚舉。這也說(shuō)明目前戶改的重點(diǎn)，已經(jīng)從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)矛盾轉(zhuǎn)化為本地人口和外來(lái)人口的矛盾。而這些矛盾的積累則是由于外來(lái)人口的大量增加使得利益結(jié)構(gòu)嚴(yán)重固化，導(dǎo)致改革難度大幅度增加。正是由于這些矛盾的存在以及利益結(jié)構(gòu)固化所形成的社會(huì)壓力，導(dǎo)致中央和國(guó)務(wù)院以及有關(guān)部門出臺(tái)的一系列政策難以落實(shí)，只能停留在紙面上。即使出臺(tái)了一些政策，也不是按照中央和國(guó)務(wù)院的要求，討論如何放開(kāi)或者放寬落戶限制的問(wèn)題，而是通過(guò)制定所謂居住證積分落戶政策，反而提高了落戶的限制性條件，增加了落戶的難度。

如何化解矛盾？

如何化解這些矛盾，使得有關(guān)政策能夠得到落實(shí)，并在穩(wěn)步推進(jìn)戶籍管理制度改革基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大落戶人群？

首先，應(yīng)該注意調(diào)整政策的力度，針對(duì)當(dāng)前人口流入地區(qū)的現(xiàn)狀，針對(duì)性地制定過(guò)渡政策。例如，是否先解決那些在城市已經(jīng)達(dá)到一定就業(yè)年限和穩(wěn)定居住的外來(lái)人口落戶。這不僅需要中央層面出臺(tái)強(qiáng)制性政策措施——否則政策無(wú)法推進(jìn)，而且就業(yè)年限和穩(wěn)定居住的條件到底如何來(lái)界定，可能也需要各級(jí)城鎮(zhèn)政府根據(jù)實(shí)際情況來(lái)判斷，但是不能繼續(xù)采取強(qiáng)化控制的方法，而是要有較大幅度的解決力度。這些方面有關(guān)部門應(yīng)該提出明確的要求。

從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、刺激投資、釋放消費(fèi)潛力方面來(lái)看，落實(shí)戶籍管理制度改革的政策可能也要考慮中央是否要給予政策支持，給什么樣的支持，以便通過(guò)利益誘導(dǎo)來(lái)調(diào)動(dòng)人口流入地放開(kāi)落戶限制的積極性。畢竟給外來(lái)人口落戶既涉及財(cái)政和投入的重大利益，也涉及到中央對(duì)地方政策支持的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，例如教育資源和其他公共資源的投入。

對(duì)于人口流入地的各級(jí)城鎮(zhèn)政府，如何化解可能產(chǎn)生的各類矛盾和社會(huì)問(wèn)題，需要用更積極的思路去考慮，而不能僅看短期的財(cái)政平衡等問(wèn)題。例如，外來(lái)人口對(duì)改變當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)，增加城市發(fā)展活力方面的積極作用;人口的增長(zhǎng)促進(jìn)服務(wù)業(yè)就業(yè)，激活因人口增長(zhǎng)下降而可能閑置的教育資源和公共服務(wù)資源;增加人口落戶后，新增人口會(huì)帶動(dòng)消費(fèi)和投資，釋放當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力等。

對(duì)于如何切斷流入人口和流出地方面各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，中央政府可以在承包地和宅基地改革方面采取更為積極的措施，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變革，釋放外來(lái)人口留在家鄉(xiāng)的資產(chǎn)變現(xiàn)活力，使其轉(zhuǎn)化為外來(lái)人口在就業(yè)地落戶所需要的租賃或購(gòu)買住房以及穩(wěn)定生活的資金等。

如果明確了戶改重點(diǎn)從原來(lái)的等級(jí)加規(guī)模的城市轉(zhuǎn)化為人口流入地，并且根據(jù)外來(lái)人口占比和絕對(duì)數(shù)量等，制定新的更加可操作的政策，在一些城鎮(zhèn)進(jìn)行探索和實(shí)踐，并賦予地方城市政府改革和實(shí)踐的權(quán)力，那么長(zhǎng)期懸而不落實(shí)的戶籍管理制度改革政策必將會(huì)得到落實(shí)，而且會(huì)取得實(shí)效，對(duì)激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力將發(fā)揮更為重要的作用。

（編輯：朱弢）