朱宇鳳

摘 要：行政問責制是對行政權力進行監(jiān)督和制約的方法和途徑。在如今法治社會的大背景下，延續(xù)權力制約的法的精神，結合國內外行政問責的司法實踐，將行政問責貫徹到社會的每一個角落，還需要很長的路要走。本文通過從解釋行政問責的概念出發(fā)，結合我國現(xiàn)實條件和2018年最新出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），具體比較國內外行政問責制度的不同，完善我國行政問責制度。

關鍵詞：行政問責；比較分析；問題；完善

一、行政問責概述

我國法律法規(guī)并沒有對行政問責做出過明確規(guī)定或者相關解釋，而界定行政問責概念最具有代表性的是《公共行政實用詞典》，它提出“由法律或組織授權的高官，必須對其組織職位范圍內的行為或其社會范圍內的行為接受質問、承擔責任?！边@個定義比較全面的概括了行政問責的明顯特征，突出了行政問責的主客體以及后果。而我國學術界對于行政問責制有不同的理解，略有偏重，有的學者偏重問責主體，提出“問責不僅包括系統(tǒng)內部的的同體問責，也包括來自系統(tǒng)之外的異體問責”。有的學者則偏重于問責客體，即問責對象——“問責不應該僅僅局限于政府領導和政府各職能部門、直屬機關、派出機關、直屬事業(yè)單位等的行政主要負責人，直接責任人員也應該屬于問責對象?！本C上所述，行政問責制就是行政問責主體即社會各界對行政管理主體所作出的失責行為提出監(jiān)督意見，失責主體承擔相應責任的制度。

中國學者對行政問責制的研究起始于2002年，在非典事件的推動下，我國的行政問責逐步啟動建立，抽象性非系統(tǒng)性的行政問責走向制度化軌道。在現(xiàn)實社會中，任何制度規(guī)則的建立都有其理論依據(jù)。行政問責的法理基礎有以下幾種：其一，人民主權理論。法國啟蒙思想家盧梭認為要能夠實現(xiàn)人民主權就必須要真正達到社會“公意”，而社會“公意”產(chǎn)生的前提條件就是直接選舉下的民主。全體公民拿出自己一部分權利交由一個民選的集團來統(tǒng)一行使，并與之簽訂契約，如果不能很好地服務公眾，這個集團將承擔違約的責任——被人民罷免。其二，責任政府理論。政府要向人民負責，忠于人民的意志，在法律規(guī)定的范圍內行使權力。人民在授予政府權力的同時，保留了對政府權力進行監(jiān)督和控制的權力。其三，善治理論。善治即以人為本，人民即為標準，從而使得公共利益最大化。善治的合法透明公開有效等要求就是政府治理的要求，推進了政府問責制的構建。以上各種理論從人民主權、責任和治理等角度闡述了行政問責的必要性，為政府承擔責任、彌補失責行為、提供公共服務給予了思想基礎，加速法治社會目標的實現(xiàn)。

構建行政問責制度，是建立責任政府、法治政府、服務政府的應有之義。在建設社會主義法治國家的道路上，行政問責是規(guī)范政府行為、預防和監(jiān)督不法行為的有效途徑。構建行政問責制對社會整體都具有很大意義，對內，行政問責制有利于整肅公務員隊伍，樹立為人民服務的思想，提高責任意識。對外，為社會各界提供了監(jiān)督渠道，使政府行為公開透明，提高了公眾對政府行為的參與度。因此，在民主法治國家，以人民的利益為根本利益，接受人民的監(jiān)督和問責，健全完善相應的的行政問責制度尤為重要。

二、中外行政問責制度比較

問責制度是一個國家法律制度體系、監(jiān)督體系是否健全完善的標準之一。一個政府運用權力是否適度恰當，濫用權力是否受到監(jiān)督與懲罰，是評判法治政府的標尺。問責制度起源于西方，在經(jīng)歷了長期的發(fā)展后，已經(jīng)形成了一套健全的運行機制和完備的法律體系，行政主體能夠對其失責行為負責，相關責任人也會受到相應的的追究。而我國行政問責起步較晚，本文通過比較中外中外行政問責制度的背景、內容以及具體制度規(guī)定以期找出我國存在的問題以及解決途徑。

（一）中外行政問責制度背景比較

西方行政問責制度有其特殊的產(chǎn)生背景，從古希臘到現(xiàn)代，對于政治、政府的探討從未停止過，每一個時代都具有其鮮明的特征，偉大思想家的分析有時更是領先于社會發(fā)展的腳步。蘇格拉底提出“美德即知識”，亞里士多德提出“人具有理性”和“遵循法治”，盧梭提出“社會契約論”，這些對人理性道德的探討引發(fā)了人們對法理的初步探究。從西方的政治文化發(fā)展背景來看，西方的思想是從探討人的理性開始到崇尚法律的，這符合社會發(fā)展規(guī)律，是無序到有序的轉變過程，而人民的權利自和由也受到足夠重視，講究規(guī)則責任，這些都表明民眾對自身權利的看重，以及對政府遵循規(guī)則與法律的較高要求，人民權利至上的思維模式已深入人心。因此，在西方政治生活中，民眾具有更多的話語權，積極表達他們的要求和想法，政府也對民眾要求作出回應和解答，這樣的良性循環(huán)有效的推動了行政問責制度的產(chǎn)生與發(fā)展。

在我國歷史長河中，小生產(chǎn)方式維持了幾千年，漫長的封建統(tǒng)治下高度集權使得官本位思維固若金湯，如今一些民眾仍對官員有一種敬畏懼怕的心理，有權者即高一等。維護統(tǒng)治階級的利益是古代法律的基本目的，而民眾利益得不到有效保障，民眾思維僵化，這種現(xiàn)象到新中國成立后才有所改變。新中國成立以來，有些個案體現(xiàn)了行政問責運用，如“劉青山、張子善貪腐案”、“11·24特大海難事故案”，這些案件追究相關行為人的責任，制定了追責規(guī)則，但并不全面，并未形成有效的行政問責體系。如何增強行政問責的可操作性，如何提高民眾對政治生活的參與度，如何建立有效完善的行政問責機制，這些問題至2002年非典以后才開始慢慢得到重視并著手解決。至今，我國從中央到地方一直在加快推進行政問責的步伐，并將此運用到實踐的每一個角落。

通過比較中外行政問責的制度背景，我們可以發(fā)現(xiàn)明顯差異，西方責任思想先進，中國行政問責的文化滯后。西方能夠準確對待政治和政府，政府是服務民眾的，官員是政府的工作人員，如果達不到民眾的要求，那么將失去民眾的支持。同時，西方民眾積極參與政治生活，主動對政府行為進行監(jiān)督，民眾與政府之間有微妙的對抗與平衡。而中國自古以來崇尚權力，政府并不是簡單的人民權力的集合，封建社會的政府是維護皇權的工具，官本位思想造就了民眾對行政機關的畏懼崇拜。中國民眾參與政治生活的態(tài)度不甚積極，對政府行為的規(guī)制更多的是依靠政府本身。轉變官本位思想，提高官員服務意識，民眾積極投身于對政府行為的監(jiān)督之中，將有效的完善行政問責制的建設。新中國建立至“非典”之前，雖然沒有專門的立法，但是對失責官員的仍有嚴肅的追究?！胺堑洹敝?，我國開始全面推行行政問責制，中央和地方都有建立行政問責的具體舉措，今年最新頒布的《監(jiān)察法》更是表現(xiàn)了黨和政府反貪腐的決心和態(tài)度，至此我國行政問責的建立完善呈良好的態(tài)勢。

（二）中外行政問責制度內容比較

比較中外行政問責制度內容，可以從以下幾個構成要素入手。

第一，行政問責的主體。行政問責的主體，簡單來說就是由誰來問，哪些人具有問責資格。西方的政治體制建立于三權分立的原則和基礎之上，立法、司法與行政之間形成的相互制約到達一種穩(wěn)定的平衡。而從西方的司法實踐可以看出有兩個主要的行政問責主體，一是政黨問責，西方國家一般都實行兩黨制或多黨制，因此，在這種條件下，為了爭取更多的席位和選票，政黨相互之間互相壓制，如果存在官員失職的行為，那么這個官員隸屬的黨派將成為其他黨派的攻擊對象，這種失職行為也將被揭露，失職官員也會受到懲處。這在一定程度上促進了行政問責的發(fā)展，為西方行政問責制度的建立提供了發(fā)展條件。二是公眾問責。西方傳媒業(yè)十分發(fā)達且受制較少，因此媒體敢于對其認為不合理的事件進行報道。在西方的實踐中，民眾和媒體將對行政官員的失責行為進行監(jiān)督，而輿論壓力將使得這些官員引咎辭職。在我國，行政問責的主體主要來自系統(tǒng)內部，系統(tǒng)外部的人大、黨政等監(jiān)督緊隨其后，其他公眾媒體等輔助加以監(jiān)督。我國2018年新出臺的《監(jiān)察法》中，在監(jiān)察機關定位上，將監(jiān)察制度定位為政府內部監(jiān)督機制?；谖覈侨嗣衩裰鲗Ｕ膰?，因此從理論上來說，人民應當是行政問責的主體，行使該項權力的應當是代表人民利益的、由憲法與法律授權的人大。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對人大及其常委會負責，并接受監(jiān)督。在這一點上，彌補了人大在行政問責上對監(jiān)督公職人員的缺失與滯后。除此之外，公民和媒體的監(jiān)督在一定程度上也不及西方國家的方式多、渠道廣。

第二，行政問責的客體。西方行政問責已經(jīng)形成了一套完善的制度體系，因此行政問責的客體是明確的，即政府及其公務人員?！墩熑畏ā?、《公務員行為準則》設有關于政府責任的明確條款。西方的行政系統(tǒng)有一個特點，兩黨制或多黨制下，由選民直接選舉的官員可以任命行政官員。在這種條件下，直接民選官員將對其任命的官員的行為負責，即是說，上級官員對下級官員的失責行為負有連帶責任。在我國，《公務員法》第二條規(guī)定：本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。在我國公務員的領導層面上，執(zhí)政黨的領導人問問也具有行政職務，這也引發(fā)了一個問題，即追責時應當按其黨內職務還是行政職務進行追責。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定，監(jiān)察對象即為所有行使公權力的公職人員，第十五條則具體列舉了類型，第一類是《公務員法》規(guī)定的公職人員，第二類是法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，第三類是國有企業(yè)的管理人員，第四類是公辦等事業(yè)單位的管理人員，第五類是基層群眾性自治組織中從事管理的人員，第六類則為兜底條款，新的《監(jiān)察法》不僅涵蓋了行政機關的公務人員，還將囊括了司法機關、人大、政協(xié)，可以說是非常全面的覆蓋了應當覆蓋的監(jiān)督對象。

第三，行政問責的程序。行政問責程序，簡單來說，即是否有依據(jù)有序地追究官員的失責行為。在追責過程中，如果不按照法定程序按步追責，就會出現(xiàn)隨意性大、暗箱操作、區(qū)別對待等問題。西方國家的行政問責制度在長時間的發(fā)展下愈漸成熟，程序公正是其顯著特點，且越來越呈現(xiàn)審判化態(tài)勢。西方的行政問責程序具體按照以下程序進行（以法國為例）：1、相關部門調查；2、紀律委員會給出意見；3、作出是否處分的決定；4、被處分的公務員是否申訴。西方國家的行政問責程序規(guī)范性強，且有專門的部門進行調查并有紀律委員會進行審查，審查程序與司法審判程序類似，保證了問責事實的真實性與公平性。除此之外，申訴制度也給了被問責公務員尋求救濟的渠道。在我國，并不存在專門針對行政問責程序的立法文件，也沒有專門的機關部門進行行政問責。在最新頒布的《監(jiān)察法》中，確立了專門的組織機構——監(jiān)察委員會，另外，將留置作為限制人身自由的強制措施。其具體程序包括以下幾步：1、依照相關事件設立相應工作部門；2、核查并提出處理意見；3、決定是否立案及是否采取留置措施；4、監(jiān)察對象是否申請復審、復核。監(jiān)察程序中很多都與刑事訴訟程序相類似，也有向審判化發(fā)展的態(tài)勢，有助于行政問責的程序化規(guī)范化。

第四，行政問責的承擔方式。在西方的新聞報道中，在一些政府失責案件發(fā)生后，應對該案件負責的領導官員常常會公開道歉或引咎辭職，而這都屬于西方行政問責的后果承擔方式。從西方的實踐操作中可以看出，對失職公務員的懲罰有三種類別：名譽罰、身份罰和財產(chǎn)罰。其特點就是多種多層次可合并罰，簡單來說，西方國家對公務員的懲戒方式可以單獨一種，也可以多種合并。在我國，對失責公務員的處罰形式有以下幾種：書面檢查、通報批評、停職反省、行政處分、責令辭職等。細究這些處罰形式，可以看出，我國在對失責公務員進行問責時，很大程度上體現(xiàn)了中國歷久的官本位思想。這也可以從最新的《行政訴訟法》中能體現(xiàn)，如行政機關領導出庭應訴等。

三、我國行政問責制的問題及完善

通過對中西方行政問責制的比較，可以發(fā)現(xiàn)，西方行政問責發(fā)展歷程長，已經(jīng)形成了完善的問責體系，我國行政問責的發(fā)展時間短，仍然存在著或大或小的問題。在比較中發(fā)現(xiàn)問題，借鑒西方行政問責制的經(jīng)驗，將我國的行政問責制系統(tǒng)化規(guī)范化，推動我國法治的發(fā)展。

（一）我國行政問責制存在的問題

第一，信息公開不全面，群眾監(jiān)督途徑缺乏。信息公開是群眾參與的必要條件，信息公開能夠對防止行政機關濫用職權或者消極不作為起到保障監(jiān)督作用。在我國實踐中，在發(fā)生重大案件時，一些官員采取“堵”而非“疏”的方式隱瞞案件事實，認為案件的公布會傷害政府的公信力，也會影響在任官員的政績，信息不公開透明，企圖瞞天過海，民眾無法得知相關信息，民主問責便不能落到實處。政府信息的公開力度還不夠強，群眾獲得信息的手段和途徑較為被動，群眾的知情權、監(jiān)督權無法得到保障。除此之外，如今的新聞媒體也偏重娛樂化，忽視了其監(jiān)督與糾正不良現(xiàn)象，協(xié)調社會關系的職責與作用。另外，一些敢于報道真相的新聞媒體有時會受到一定的阻礙，這種現(xiàn)象屢禁不止。網(wǎng)絡是人民表達民意的一個重要方式與途徑，但是一些官員漠視民意，對群眾的批評與建議視而不見。

第二，行政問責主客體模糊，人大問責作用較弱。行政問責能夠有效的實施，必須有專門負責的機關去問責，然而，在實踐中，問責主體權責劃分不明晰，往往是事故發(fā)生后，臨時組成問責小組去調查審核，一般以自上而下或是內部問責的形式，這往往會造成各部門的互相推諉扯皮，問責主體越位或缺位問責。內部問責難免會偏袒下級或者隱瞞事實，對行政問責帶來嚴重影響。行政內部權責不清，職責權限不夠明晰，黨政關系界限模糊，行政官員具有多種職位的，將會對行政問責造成身份混亂。人大是我國行政問責最權威的機構，然而在現(xiàn)實中，其作用并沒有充分發(fā)揮，人大問責往往在政府內部問責之后啟動，具有滯后性。

第三，行政問責體系尚未確立制度機制不健全。我國行政問責體系尚未完整形成，缺乏可操作性，何種情況下應當啟動問責程序，何種情況應當追究直接責任還是根本責任，應當如何追究行政責任。行政問責程序要經(jīng)歷這幾個階段：啟動、受理、調查、審核、處理、追責，這些程序均有需要完善之處，各階段由哪個機關分別負責？在各階段中有無時間、等級的限制？這些問題都需要去探究解決，才能形成完善的、可操作性強的行政問責體系，如何規(guī)范問責需要健全具體的制度安排。正當程序如果不能落到實處，將會對政府形象和公信力造成嚴重的不良后果?！豆珓諉T法》、《國家公務員暫行條例》等對公務員行政問責的規(guī)定不全面，公務員職責權力界限模糊，容易造成對問題避重就輕和責任推諉。

（二）我國行政問責制的完善

第一，做到信息公開，完善群眾監(jiān)督渠道。政府應當樹立正確的行政公開理念，嚴格按照《政府信息公開法》將政府信息公開，秉持以公開為原則，不公開為例外的理念，立足于人民的根本利益，保障群眾知情權和監(jiān)督權。加大公眾參與力度，公民積極行使監(jiān)督權，才能使政府更好的處理政務，提高行政效率和質量。除此之外，加快深化新媒體改革，積極發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，保障新聞工作者公正客觀的報道權，提高報道自由度，將其作為政府與群眾溝通的一個重要渠道。政府應當積極回應群眾的質疑，維護群眾的言論自由權，結合現(xiàn)代科技優(yōu)勢，通過多種媒體渠道對政府行為進行解釋說明，開通多渠道用以群眾表達自我觀點和意見，比如投訴監(jiān)督網(wǎng)站等，完善信訪、控告、申訴等機制。政府應當對人民負責，受人民監(jiān)督。

第二，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，確立專門的問責機構。人大作為我國權力機關，代表人民最根本利益，完善人大及其常委會的行政問責體系，及時啟動人大問責，對保障人民根本利益，清除政府不當行為，維護社會穩(wěn)定與和諧具有重要意義。完善人大的行政追究機制建立在具有完善的評議制度和審查制度之上，在審核政府報告、專項事務時能夠獨立自主，不受其他機關的干涉和影響。充分保障人大的質詢權、任免權等，對存在合理懷疑的案件要求相關機關及其公職人員作出解釋說明，對違反國家法律的行政機關公職人員依法免除其職位，將人大的對行政機關及其公職人員的監(jiān)督規(guī)范化、程序化，形成良好的監(jiān)督機制。人大在進行行政問責時，可以組成專業(yè)的負責小組。，對案件提出規(guī)范專業(yè)的審核意見和建議，在問責期間保證追責程序的公開透明，追責結果及時向公眾公布。充分發(fā)揮調查委員會的作用，將行政機關內部問責和外部問責結合起來，行政問責機制會形成一個有機整體，充分發(fā)揮內部外的監(jiān)督功能。

第三，規(guī)范行政問責程序，完善行政問責的配套機制。建立健全政府官員的問責機制，應當具有明確充分的法律依據(jù)，由法律判定其應當承擔何種責任，避免主觀隨意性。明確界定相關行政人員責任，確立責任劃分標準，由具體的法律條文規(guī)定各級行政機關、各部門公職人員都有明確的職責劃分，其中有三點需特別注意，一是明確黨政職權的界限，黨政分開，黨內追責和行政追責同時進行。二是明確中央政府與各級地方政府的權責界限，中央政府起主導作用，地方政府秉持大方向并結合各地實際情況行使人民賦予的權力，承擔其應當承擔的義務。三是明確政府內部機構的權力界限，在簡政放權的基礎上對外一致為老百姓辦實事，減少人民的負擔，對內明確各自職責承擔各自義務，不推諉責任模糊權責。繼續(xù)完善《監(jiān)察法》對公職人員問責的系統(tǒng)化，加強對行政問責的立法，用明晰的法律條文將權力關在籠子里。建立健全行政問責救濟制度和行政問責倒查機制，保障問責客體的申訴權，保證案件事實的客觀性和公正性，使得行政問責的功能與作用得到良好體現(xiàn)，達到行政問責的真正目的和效果。

參考文獻

[1]王杰.我國行政問責制理論與實踐問題再思考[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2016，49（05）：44-50.

[2]肖光榮.中國行政問責制存在的問題及對策研究[J].政治學研究，2012（03）：78-88.

[3]陳黨.論構建有效的行政問責法律制度[J].河北法學，2007（02）：75-82.

[4]宋濤.行政問責模式與中國的可行性選擇[J].中國行政管理，2007（02）：9-13.

[5]宋濤.西方現(xiàn)代行政問責體系及對我國行政問責建設的啟示[J].國家行政學院學報，2006（05）：52-54+86.

[6]林崇建，周亞越.我國完善行政問責制之路徑分析[J].寧波大學學報（人文科學版），2006（03）：105-111.

[7]肖光榮.中國行政問責制存在的問題及對策研究[J].政治學研究，2012（03）：78-88.

[8]馬懷德.再論國家監(jiān)察立法的主要問題[J].行政法學研究，2018（01）：3-15.

[9]韓志明.實踐、制度與理念之間的互動及其張力——基于中國行政問責十年歷程的理論思考[J].政治學研究，2013（01）：94-103.

[10]周亞越著.行政問責制比較研究[M].北京：中國檢察出版社.2008.

注釋

①Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration.New York：Facts On File Publications，1985，P.125.

②陳黨：《問責法律制度研究》，知識產(chǎn)權出版社2008年版，第34頁。

③周亞越：《行政問責制比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第26頁。

④馬懷德，《《國家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

⑤《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。

（作者單位：上海政法學院）