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        鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下“村改居”治理體系研究

        2018-11-10 08:08:28吳艾玲
        世界家苑 2018年10期
        關(guān)鍵詞:治理

        摘 要:黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略:到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展,制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村人居環(huán)境的改善、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給都需要探索治理方式的創(chuàng)新。近年來,“村改居”社區(qū)在建設(shè)過程中還存在諸多問題,在治理方面存在著制度困境、人才困境和其他方面的障礙,分析目前“村改居”社區(qū)治理困境的原因,提出“村改居”社區(qū)治理的有效途徑和目標(biāo)。

        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興;“村改居”社區(qū);治理

        黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略:到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展,制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)?!爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!笔菍?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求,也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本任務(wù)?!按甯木印敝饕侵皋r(nóng)村地區(qū)建制實(shí)施農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口,將村民委員會(huì)這一基層自治組織改變?yōu)樯鐓^(qū)居民委員會(huì)。在實(shí)踐過程中,有效地改善了農(nóng)村的人居環(huán)境,提高了基層公共服務(wù)能力和治理水平,但還存在諸多問題。分析“村改居”社區(qū)治理中存在的問題,探索有效的解決措施,對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有一定的意義。

        一、“村改居”社區(qū)治理的現(xiàn)狀與特征

        (一)“村改居”社區(qū)還帶有明顯的傳統(tǒng)管理特征。

        從“村改居”社區(qū)沿革來看,是在城市鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中而形成的,除了城中村外,部分城鎮(zhèn)的“村改居”社區(qū)從居民身份到生活習(xí)慣仍帶有明顯的農(nóng)村特征,和城市社區(qū)里的居民無論從價(jià)值認(rèn)識(shí)和日常的生活習(xí)慣有著明顯的區(qū)別。社區(qū)居民在人際交往方面仍然以過去的血緣關(guān)系和親屬關(guān)系為主,而集中居住往往打破了傳統(tǒng)的以宗族為紐帶的自然村的居住方式,使得有些居民對(duì)這種以地緣或以社區(qū)組織為單位的人際交往產(chǎn)生一定的排斥心理。有的社區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展,有大量的流動(dòng)人口,從而發(fā)生本地居民集中排外的現(xiàn)象,這些對(duì)社區(qū)的治理都提出了挑戰(zhàn)。從社居委來看,村改居社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)與管理方式還帶有明顯的農(nóng)村特點(diǎn)。

        (二)“村改居”社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化特征。

        在社區(qū)規(guī)模、人口數(shù)量、人員流動(dòng)等客觀因素的影響下,政府越來越無法也無力承擔(dān)“村改居”社區(qū)的全部公共服務(wù)需求,尤其是集中經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的社區(qū)這類矛盾非常突出,這也倒逼社區(qū)治理主體多元化。只有發(fā)揮多元主體的作用,社區(qū)才能有序地得到治理。目前很多城市社區(qū)在這方面做得非常好,經(jīng)驗(yàn)也較成熟,如合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū),該社區(qū)200名工作人員服務(wù)10多萬(wàn)社區(qū)人口,如果不發(fā)揮居委會(huì)、居民、社會(huì)組織、轄區(qū)單位、志愿者的力量,很難做好這一攤工作,因此在社區(qū)治理過程中充分發(fā)揮其他治理主體的作用。社區(qū)居民既是社區(qū)服務(wù)的主體,也是社區(qū)治理的主體。針對(duì)社區(qū)一些困難家庭、失獨(dú)家庭,充分發(fā)揮社會(huì)組織和志愿者力量,給他們提供幫助。從這個(gè)社區(qū)治理實(shí)踐中明顯看到,在現(xiàn)代化的城市發(fā)展進(jìn)程中,社區(qū)治理主體必然由一元變成多元,多元主體形成多方合力,才能共同建設(shè)好社區(qū),治理好社區(qū)。

        (三)“村改居”社區(qū)居民的權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)

        隨著居民受教育年限的增長(zhǎng),互聯(lián)網(wǎng)的普及,信息傳播的快捷,以及居民法律意識(shí)的增強(qiáng),居民對(duì)權(quán)利的維護(hù)也在不斷增強(qiáng)。如公共設(shè)施投入不足,居民會(huì)立即提意見要求社區(qū)提供,這也給社區(qū)治理帶來了新的課題。有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的社區(qū)針對(duì)這些需求很快能議定措施,基本上能解決了居民的需求。調(diào)研中出現(xiàn)一致的情況就是,離城鎮(zhèn)較偏一點(diǎn)的“村改居”社區(qū),由于集體經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá),而現(xiàn)行的體制使得“村改居”社區(qū)又不能從政府獲取足夠的資金,因此對(duì)一些基本的居民需求很難解決,矛盾較多。同時(shí),居民還有諸多其他權(quán)利如社區(qū)自治權(quán)、對(duì)于居委會(huì)及社區(qū)管理人員的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及社區(qū)環(huán)境宜居權(quán)等權(quán)利的要求和維護(hù),都對(duì)社區(qū)治理者提出了挑戰(zhàn)。

        (四)“村改居”社區(qū)治理越來越重視互聯(lián)網(wǎng)的作用

        隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,人們之間的交往不再局限于面對(duì)面的交往,更多的是在網(wǎng)絡(luò)上聯(lián)系、交流。這也是社區(qū)治理者遇到的新問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),多數(shù)社區(qū)已經(jīng)在利用網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理與服務(wù)。一般情況下,經(jīng)濟(jì)條件好、發(fā)展較快的城市社區(qū)和“村改居”社區(qū)基本是“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”的模式,如銅陵市各社區(qū)就設(shè)置了各部門的網(wǎng)上辦事平臺(tái),居民如果需要辦理事務(wù)只要上網(wǎng)通過平臺(tái)查詢,按步驟就能完成要辦理的事項(xiàng)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人們的生活更加便捷,社區(qū)治理也必然越來越趨向“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”的模式,為居民提供更加便捷的服務(wù),也讓居民全方位地參與社區(qū)自治。

        二、“村改居”社區(qū)面臨的困境

        (一)社區(qū)治理體制不順暢

        近年來,有的地方盲目追求城鎮(zhèn)化率,從而不管現(xiàn)實(shí)條件符合不符合,都進(jìn)行了“村改居”。操之過急往往帶來的問題更多,這類“村改居”社區(qū)雖然表現(xiàn)上看是社區(qū),但實(shí)質(zhì)上只是名字改了,其支行機(jī)制基本上按照原村“兩委”體制,管理人員、管理方式、工作方法和思想觀念毫無變化,導(dǎo)致新的社區(qū)對(duì)自身的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清,對(duì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)模糊,認(rèn)為這不屬于他們的范籌,他們的主要任務(wù)仍是帶領(lǐng)居民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在居民眼中,村改居只不過是換了一種叫法,或者只是換了牌子,本質(zhì)上和以前的村民委員會(huì)沒有區(qū)別。這種情況的存在對(duì)鄉(xiāng)村振興,尤其是基層社會(huì)的治理是非常大的障礙。

        (二)政府角色定位不清

        按照城市管理辦法,“村改居”社區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施,如道路、路燈、環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、水電等應(yīng)納入市政管理統(tǒng)一范疇,經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府參與解決,但是“村改居”社區(qū)雖然名稱是社區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)的支出仍然由社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。目前除了社區(qū)工作人員的待遇由政府承擔(dān)以外,社區(qū)內(nèi)的其他工作,如綜治工作經(jīng)費(fèi)、社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)甚至清潔環(huán)境經(jīng)費(fèi)都由社區(qū)自已承擔(dān)。有的社區(qū)還承擔(dān)政府其他職能部門的工作,如有的地方根據(jù)屬地管理的原則,本應(yīng)由公安交警部門承擔(dān)的維持行人紅綠燈過馬路秩序的職責(zé)下放到社區(qū),目前情況下,社區(qū)事務(wù)多工作人員少,只能外請(qǐng)人員從事這項(xiàng)工作,這也是一筆支出。諸如此類還有很多。為什么出現(xiàn)這種情況?政府認(rèn)為“村改居”社區(qū)是由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的過渡階段,仍保留集體資產(chǎn)。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū),集體經(jīng)濟(jì)落后,很難支付起這些費(fèi)用。目前不少村居委和居民都有疑問和不滿,因?yàn)椤按甯木印惫ぷ魇窃谡鲗?dǎo)下進(jìn)行的,目的就是為了改善農(nóng)村環(huán)境,提高民民生活質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。而現(xiàn)在的情況是生活條件沒有得到明顯的改善,反而負(fù)擔(dān)比以前更重。政府投入的嚴(yán)重不足極大地影響了“村改居”社區(qū)的治理。

        (三)“村改居”社區(qū)居民自身也存在較多問題成為社區(qū)治理的障礙

        社區(qū)居民民主自治意識(shí)淡薄,缺乏參與社區(qū)建設(shè)的熱情。社區(qū)居民普通存在民主自治意識(shí)淡薄的情況,而長(zhǎng)期的農(nóng)村生活形成的小農(nóng)思想只關(guān)注自身的利益問題,而對(duì)社區(qū)工作不關(guān)心,很難參與到社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中來。傳統(tǒng)觀念根深蒂固,小規(guī)模分散的生產(chǎn)與生活方式,造成了農(nóng)民的組織化程度很低,政治民主權(quán)利意識(shí)相對(duì)較弱。由于血緣關(guān)系,人情、道德、自我保護(hù)意識(shí)的存在,權(quán)威在當(dāng)前農(nóng)村是一種較大的社會(huì)勢(shì)力,村級(jí)政治往往與宗族勢(shì)力范圍重合,村治受到宗族勢(shì)力的掣肘,一些歷任村干部選舉的人員,都以大姓家族的人為主,排外意識(shí)較強(qiáng),以大欺小的現(xiàn)象仍然存在。與現(xiàn)代化的社區(qū)治理在思想觀念上有一定的差距。同時(shí)村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子把握全局、促進(jìn)發(fā)展、協(xié)調(diào)利益、服務(wù)群眾、依法辦事的能力較差。政務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開遠(yuǎn)沒有走向制度化、規(guī)范化的軌道。要真正發(fā)揮社區(qū)在居民自治和民主政治建設(shè)中的作用,需要一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過程。

        (四)社區(qū)干部與社區(qū)工作者綜合素質(zhì)不高。

        城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村中年輕人基本都去城市就業(yè)去了,留在農(nóng)村的基本上是年齡偏大、身體健康狀況差的老人、婦女和兒童了。村改居后,這類問題同樣存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)任社區(qū)干部及工作者普遍存在年齡偏大、文化水平不高的情況,解決社區(qū)治理各種問題的方法不活、招數(shù)不多,更沒有創(chuàng)新的意識(shí),這對(duì)于已經(jīng)到來的互聯(lián)網(wǎng)+治理的模式是一個(gè)最大的阻礙。社區(qū)干部及工作者待遇低,在職的社區(qū)干部積極性不高,年輕有為的居民不愿意參與社區(qū)建設(shè)和治理,造成社區(qū)干部和工作者后繼乏人。

        “村改居”社區(qū)治理還處于探索階段,從國(guó)外現(xiàn)有的模式和經(jīng)驗(yàn)來看,結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際,“村改居”社區(qū)建設(shè)具有廣闊的發(fā)展前景、也有極大的推廣價(jià)值。

        三、對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新“村改居”社區(qū)治理的思考

        (一)轉(zhuǎn)變觀念,提高社區(qū)治理水平

        社區(qū)治理觀念直接影響治理的效果。在新時(shí)代,社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化,必須要求社區(qū)治理人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理思維和觀念,牢固樹立以人為本的理念,創(chuàng)新工作方式方法,變過去被動(dòng)為主動(dòng)的局面。作為社區(qū)治理人員,應(yīng)該明確自身的定位是為社區(qū)居民服務(wù)的,是服務(wù)者的角色,而不是過去傳達(dá)行使上級(jí)下達(dá)任務(wù)的角色。對(duì)于社區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng),要積極與社區(qū)居民協(xié)商,尊重居民的意見,減少內(nèi)部矛盾。從而使社區(qū)真正變成居民生活、休閑的場(chǎng)所。

        (二)政府加大資金投入和政策扶持

        農(nóng)村普遍存在資金短缺,對(duì)建設(shè)“村改居”社區(qū)投入不足的問題,因此,政府應(yīng)該加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,加大對(duì)建設(shè)高品質(zhì)的社區(qū)資金投入。對(duì)一些公益性事業(yè)項(xiàng)目,政府通過土地出讓金和建筑營(yíng)業(yè)稅返還,由財(cái)政投資建設(shè),社區(qū)統(tǒng)一管理。非公益性項(xiàng)目由收益者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理,如社區(qū)幼兒園,可由投資人興建,由投資人收益。政府也要對(duì)“村改居”社區(qū)政策傾斜,加大扶持力度。尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),政府應(yīng)該承擔(dān)公共設(shè)施的投入,還要加大對(duì)困難群體的補(bǔ)助,對(duì)于買不起房子租住的困難戶,政府應(yīng)對(duì)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼租金,讓其能解決基本的生活困難。

        (三)建立健全各類社會(huì)保障制度

        縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府應(yīng)該多渠道籌措資金,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋,讓居民安心安定生活生產(chǎn)。要建立健全的低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療等社會(huì)保障體系,保障困難群眾的基本生活。在社區(qū)建設(shè)各類服務(wù)機(jī)構(gòu),如社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)便利店等。不斷完善醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度,建立大病風(fēng)險(xiǎn)基金和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)幫扶體系,落實(shí)幫扶對(duì)象,幫助困難群體和老年群體。

        (四)提高社區(qū)工作人員綜合素質(zhì),提升治理能力。

        社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)直接影響治理效果。針對(duì)目前村改居社區(qū)的實(shí)際情況,著力提高社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)。一是通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn),提高業(yè)務(wù)能力?;鶎庸ぷ魅藛T由于任務(wù)多,壓力大,基本上沒有時(shí)間和精力去學(xué)習(xí),更沒有進(jìn)行專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn),對(duì)于年齡較大、文化水平低的人員來說,“村改居”后,很難適應(yīng)新的社區(qū)治理的方式。而在當(dāng)前情況下,“村改居”社區(qū)普遍存在年齡大文化程度低的情況,因此,必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn),尤其是專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)是非常必要的。其實(shí)要采取一系列激勵(lì)措施,吸引優(yōu)秀的年輕人參與到社區(qū)治理中來。由于“村改居”社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度參差不齊,要大力提高社區(qū)工作人員的待遇和激勵(lì)措施,才能引進(jìn)優(yōu)秀的人才,才能提高治理水平,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

        參考文獻(xiàn)

        [1].霍鳳.“村改居”社區(qū)基層組織治理困境與對(duì)策.民營(yíng)科技[J].2016.10。

        [2].趙斯桐.“村改居”社區(qū)治理的困境及出路.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué) [A].2010.44。

        [3].胡振光.“村改居”社區(qū)治理體制的變革與重構(gòu).安徽理工大學(xué)學(xué)報(bào)[C].2011.1。

        課題:2017--2018年度安徽省行政學(xué)院系統(tǒng)專項(xiàng)課題階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):QSXY1718Z15。課題組成員:吳艾玲、包亞東、汪敏、張銀俠。

        作者簡(jiǎn)介

        吳艾玲(1976---),女,籍貫,安徽省廬江縣人,合肥市行政學(xué)院社會(huì)文化教研室副教授,研究方向:公共管理。

        2017--2018年度安徽省行政學(xué)院系統(tǒng)專項(xiàng)課題階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):QSXY1718Z15。

        (作者單位:合肥市行政學(xué)院)

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