劉媛媛 駱勇

摘要：本文分析了部分高校盲目擴(kuò)張新校區(qū)的兩種主要表現(xiàn)形式，即違規(guī)建設(shè)新校區(qū)、利用制度漏洞盲目舉 債擴(kuò)張新校區(qū)；詳細(xì)解剖了其帶來的弊端和危害，主要是無法獲得招生計(jì)劃，致使校舍資產(chǎn)大量閑置，學(xué)校債務(wù) 負(fù)擔(dān)沉重，致使運(yùn)營成本增加，教學(xué)質(zhì)量下降，安全隱患增加等。根據(jù)以上情況，提出了建立違規(guī)責(zé)任倒查追究 機(jī)制，盤活閑置校舍資產(chǎn)，規(guī)范設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點(diǎn)審批手續(xù)和明確生均占地面積標(biāo)準(zhǔn)等三條對策建議。

關(guān)鍵詞：高校；盲目擴(kuò)張新校區(qū)；問題；對策

中圖分類號：G649.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2018）10-0066-02

當(dāng)我國第一輪高校擴(kuò)張帶來巨額債務(wù)，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困 難，影響某些地區(qū)社會穩(wěn)定和教學(xué)質(zhì)量，但最終由政府財 政買單后，一些高校嘗到了甜頭，“撐死膽大的餓死膽小 的”想法又冒了出來，開始了帶有一定盲目性的第二輪 擴(kuò)張。其方式主要有兩種：一是未經(jīng)審批，違規(guī)擴(kuò)張新校 區(qū)；二是利用“設(shè)立校區(qū)是否需要審批的法律法規(guī)不完 善”“生均占地面積標(biāo)準(zhǔn)無上限”等制度漏洞，盲目擴(kuò)張 新校區(qū)。高校擴(kuò)張新校區(qū)擴(kuò)充了學(xué)校的占地面積，一定 程度改善了學(xué)校的硬件設(shè)施，但也存在資產(chǎn)大量閑置、債 務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、運(yùn)營成本加大、交通安全隱患增加、優(yōu)質(zhì)教 學(xué)資源稀釋等問題，亟待完善相關(guān)制度，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn) 有關(guān)問題的解決。

一、部分高校盲目擴(kuò)張新校區(qū)的主要表現(xiàn)形式

（一）違規(guī)建設(shè)新校區(qū)

一是違規(guī)購置集體土地上的無產(chǎn)權(quán)建筑物作為新 校區(qū)。西部地區(qū)一些民辦學(xué)校違反《土地管理法》第 六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn) 讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”和《國土資源部辦公 廳關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》（國土 資電發(fā)〔2006〕22 號）“……單位和個人擅自‘以租代征 的，按非法占地和擅自出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建 設(shè)從重處理”的規(guī)定，通過租賃農(nóng)民集體土地，并擅自在 集體土地上新建房屋建筑物。個別高校違反《事業(yè)單位 國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第 36 號）第十八條 “行政事業(yè)單位購置政府采購目錄內(nèi)的資產(chǎn)，依法實(shí)施政 府采購”的規(guī)定，未經(jīng)主管部門審批，擅自與民辦學(xué)校簽 訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，違規(guī)使用財政資金購買民辦學(xué)校在集 體土地違規(guī)建設(shè)的無土地使用權(quán)證、發(fā)票和產(chǎn)權(quán)證的房 屋建（構(gòu)）筑物，致使地上建筑物和土地分別屬于學(xué)校 和村民集體。這就導(dǎo)致學(xué)校要使建筑物擁有合法產(chǎn)權(quán)，必須進(jìn)行征地，這又帶來新的矛盾和隱患。 二是獨(dú)立學(xué)院私自與地方政府合作創(chuàng)辦新校區(qū)。某地方政府引進(jìn)某項(xiàng)目失敗后，為盤活該項(xiàng)目閑置資產(chǎn)，在 對獨(dú)立學(xué)院變更地址和舉辦者需教育部批復(fù)的政策了解 不充分的情況下，引進(jìn)獨(dú)立學(xué)院項(xiàng)目，并向主管部門申請 新建校區(qū)和變更舉辦者。由于舉辦者投入土地遲遲不過 戶至獨(dú)立學(xué)院名下，獨(dú)立學(xué)院實(shí)質(zhì)上通過租賃土地的方 式辦學(xué)。地方政府為幫助學(xué)校有序開展教學(xué)工作，投入 巨額財政資金將閑置資產(chǎn)進(jìn)行再次改造。但獨(dú)立學(xué)院搬 遷必須經(jīng)母校及原審批機(jī)關(guān)教育部審批同意。由于獨(dú)立 學(xué)院舉辦者沒有獲得母校的同意，擅自與地方政府合作， 母校考慮到異地搬遷帶來現(xiàn)有學(xué)生的安全穩(wěn)定隱患、未 來招生生源下降、師資力量有效配置等多方面因素，拒絕 同意獨(dú)立學(xué)院搬遷。擬將獨(dú)立學(xué)院搬遷至異地的目標(biāo)難 以實(shí)現(xiàn)，地方政府重新改造投入的資金未發(fā)揮其應(yīng)有的 作用。

（二）一些高校利用制度漏洞，盲目舉債擴(kuò)張新校區(qū) 一是利用制度漏洞，異地創(chuàng)辦新校區(qū)。一些地市級 地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于政績和提高城市知名度等各種因素 的考慮，利用“設(shè)立校區(qū)是否需要審批的法律法規(guī)不完 善”“生均占地面積標(biāo)準(zhǔn)無上限”等制度漏洞，不顧自身 財力薄弱等實(shí)際困難，召開會議決策與省會城市的大學(xué) 合作。個別省級政府領(lǐng)導(dǎo)甚至在省發(fā)展改革委和教育廳 明確表示此事需經(jīng)教育部審批、省政府辦公廳提出如果 不能解決招生指標(biāo)問題則不宜考慮設(shè)立的情況下，仍然 召開會議，決策同意在異地（跨城市）創(chuàng)辦新校區(qū)。由 于建設(shè)資金匱乏，導(dǎo)致其不得不舉債，甚至違規(guī)舉債。根 據(jù)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒反映，按國家標(biāo)準(zhǔn)生均土地面積至 少 60 平方米的要求，個別省會城市大學(xué)擁有的土地面積 遠(yuǎn)超國家標(biāo)準(zhǔn)，完全不需要建設(shè)新校區(qū)，這種異地創(chuàng)辦新校區(qū)的合作違背大學(xué)實(shí)際需求，屬于盲目擴(kuò)張新校區(qū)，并 帶來諸多問題。

二是有的高校利用制度漏洞，同城新建多個校區(qū)。 2013 年開始，一些高校不吸取以往因負(fù)債致教學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)艱 難的教訓(xùn)，在事業(yè)基金累計(jì)結(jié)余非常小的情況下，再次申 請銀行貸款，并與國土部門簽訂《新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目委托 征地合同》進(jìn)行征地，開始在同城進(jìn)行新一輪新校區(qū)建 設(shè)。根據(jù)計(jì)算，個別高校征地后校舍土地面積合計(jì)數(shù)是 教育部人均標(biāo)準(zhǔn) 60 平方米的 5 倍以上，學(xué)校資產(chǎn)負(fù)債率 極高，償債能力差。這些高校掀起同城新建校區(qū)的高潮， 除學(xué)校決策層的主觀因素外，其客觀原因是設(shè)立校區(qū)是 否需要審批的法律法規(guī)不完善，辦學(xué)機(jī)構(gòu)的界定模糊，校 園占地面積、生均土地面積標(biāo)準(zhǔn)無上限約束，這給學(xué)校進(jìn) 行校區(qū)擴(kuò)張留下了空間。

二、高校盲目新建校區(qū)存在的問題

一是無法獲得法定的招生計(jì)劃，建設(shè)資金缺乏，致校 舍資產(chǎn)大量閑置。由于個別高校異地（跨地區(qū)、跨?。?新建校區(qū)未獲得教育部審批，因此無法獲得教育部批復(fù) 的招生計(jì)劃，加之合作大學(xué)也未能從教育部獲得額外的 招生指標(biāo)和教師編制，導(dǎo)致新校區(qū)建成即閑置。為了緩 解或者說掩蓋這一問題，有關(guān)合作大學(xué)陸續(xù)將校本部的 部分學(xué)生轉(zhuǎn)移到新校區(qū)。即使這樣，新校區(qū)校舍因無充 足的學(xué)生使用，仍大量閑置。另一種情況是，雖然有的高 校有學(xué)生生源，也獲得了新校區(qū)項(xiàng)目建設(shè)用地，但由于學(xué) 校實(shí)力不強(qiáng)，建設(shè)資金匱乏，籌措資金渠道受限，導(dǎo)致建 設(shè)項(xiàng)目無法開工建設(shè)，土地長期荒蕪閑置。

二是違規(guī)舉債，甚至弄虛作假，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。 新預(yù)算法實(shí)施后，特別是習(xí)近平總書記 2017 年 7 月 14 日在全國金融工作會議提出“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量， 終身問責(zé)，倒查責(zé)任”之后，舉債受到嚴(yán)格管控，銀行貸 款必須經(jīng)過嚴(yán)格審批才能融資，PPP 融資模式叫停，加 之高校收入來源渠道單一且非常有限，擴(kuò)張新校區(qū)所需 建設(shè)資金難以籌集。有的學(xué)校為解決新校區(qū)建設(shè)資金缺 口，在某些地方政府的協(xié)助下違反新預(yù)算法規(guī)定舉債；有 的地方政府發(fā)展與改革委、國土等相關(guān)部門集體偽造項(xiàng) 目立項(xiàng)、可研等文件資料，虛構(gòu)項(xiàng)目《委托代建合同》和

《政府購買服務(wù)協(xié)議》，騙取銀行貸款；有的學(xué)校不向上 級主管部門報批，私自向銀行貸款；有的學(xué)校通過下屬公 司、關(guān)聯(lián)企業(yè)或變換擔(dān)保方式違規(guī)舉債，形成大量隱性債 務(wù)，造成學(xué)校債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重。

三是運(yùn)營成本增加，帶來了交通安全隱患。目前，有 的多校區(qū)高校沒有充分利用不同校區(qū)的特性，使其發(fā)揮互相補(bǔ)充的資源最佳效用；有的校區(qū)沒有及時妥善處置， 丟掉包袱，盤活資產(chǎn)，加大了管理的難度。由于新舊校區(qū) 距離較遠(yuǎn)，尤其是跨省、跨地區(qū)的多校區(qū)辦學(xué)，其往返交 通費(fèi)成本高，運(yùn)營成本增加，遇到下暴雨和大雪等極端天 氣因素，極易帶來交通安全隱患。

四是部分新校區(qū)教師資源跟不上，影響教學(xué)質(zhì)量。 校區(qū)增加后，一些高校積極爭取招生指標(biāo)，但由于財力有 限，沒有及時引進(jìn)所需的教師。教育部《普通本科學(xué)校 設(shè)置暫行規(guī)定》規(guī)定“：師資隊(duì)伍普通本科學(xué)校應(yīng)具有較 強(qiáng)的教學(xué)、科研力量，專任教師總數(shù)一般應(yīng)使生師比不高 于 18：1；兼任教師人數(shù)應(yīng)當(dāng)不超過本校專任教師總數(shù)的 1/4。”據(jù)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒反映，某高校生師比為 27：1， 遠(yuǎn)高于教育部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；外聘教師為 70 人，為本校專

任教師總數(shù)的 1.52 倍。由于異地跨省、跨區(qū)上課，教師 非常辛苦，有的老師不愿到分校區(qū)去上課，優(yōu)質(zhì)師資得不 到保障。學(xué)生與教師之間除課堂教學(xué)外缺乏交流，“教 師像候鳥兒，迎著太陽來，背著太陽走；學(xué)生像流浪兒，白 天還有人問，黑天沒人管。”的順口溜形象地說明新校區(qū) 師生之間互動的匱乏，良好的師生感情難以建立，也影響 著教學(xué)的質(zhì)量和效果。

三、解決部分高校盲目擴(kuò)張新校區(qū)問題的對策

一是建立違規(guī)責(zé)任倒查追究機(jī)制，嚴(yán)懲違規(guī)新建校 區(qū)的決策者和實(shí)施者。建立違規(guī)責(zé)任倒查追究機(jī)制，凡 是違規(guī)決策新建的校區(qū)，均安排審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn) 行詳細(xì)核查，追查違規(guī)決策流程、建設(shè)資金來源及去向、 工程建設(shè)質(zhì)量，審查決策者和實(shí)施者是否存在失職瀆職 行為及后果，如果造成校舍資產(chǎn)閑置、損失、違規(guī)舉債造 成債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、工程質(zhì)量低劣、或涉嫌利益輸送，政府 相關(guān)主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)追究相關(guān)決策者和實(shí)施 者的責(zé)任，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，要移送司法 機(jī)關(guān)依法處理。

二是想方設(shè)法盤活違規(guī)和利用制度漏洞新建校區(qū)帶 來的閑置校舍資產(chǎn)。針對“獨(dú)立學(xué)院違背母校意愿私自 與地方政府合作創(chuàng)辦新校區(qū)，帶來校舍閑置”的問題，獨(dú) 立學(xué)院舉辦者和地方政府應(yīng)與母校充分溝通，加大資金 投入改善辦學(xué)條件，以實(shí)際行動獲得母校的諒解和同意， 積極向教育部申請異地搬遷，以解決異地搬遷的法律問 題，最終達(dá)到化解新建校區(qū)資產(chǎn)閑置的問題。針對“違 規(guī)購置集體土地上的無產(chǎn)權(quán)建筑物作為新校區(qū)”的問 題，主管部門應(yīng)對相關(guān)責(zé)任者進(jìn)行嚴(yán)肅處理。同時，學(xué)校 應(yīng)積極籌措資金，在履行法定手續(xù)的前提下，配合地方政 府做好征地工作，獲得地上房屋建（構(gòu)）筑物擁有的土地使用權(quán)證，使無土地使用權(quán)證、發(fā)票和產(chǎn)權(quán)證的房屋建

（構(gòu)）筑物合法化。針對“利用制度漏洞，創(chuàng)辦新校區(qū)” 的問題，省級人民政府和教育主管部門在對相關(guān)責(zé)任者 進(jìn)行懲處的情況下，應(yīng)積極向教育部反映有關(guān)新校區(qū)現(xiàn) 狀及辦學(xué)各項(xiàng)指標(biāo)，如容納學(xué)生的食宿保障能力，陳述辦 學(xué)的必要性和出發(fā)點(diǎn)，努力獲得教育部的諒解和支持，積 極爭取增加招生計(jì)劃，從根源上解決無法獲得法定生源 導(dǎo)致巨額校舍資產(chǎn)閑置的問題。

三是完善設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點(diǎn)審批手續(xù)和生均占 地面積標(biāo)準(zhǔn)。建議教育主管部門出臺設(shè)立分校、校區(qū)、辦 學(xué)點(diǎn)需審批的相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定不管是同城還是異地， 設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點(diǎn)均需要審批機(jī)關(guān)審批；詳細(xì)界定 審批機(jī)關(guān)的內(nèi)涵，明確設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點(diǎn)均需教育 部審批。明確教育部 [2015]7 號文中的“各類辦學(xué)機(jī)構(gòu)” 涵蓋分校、校區(qū)、辦學(xué)點(diǎn)，未經(jīng)教育部審批不得招生，否則 視同違規(guī)招生行為。對《高等教育法》第二十九條中的 “其他重要事項(xiàng)”出臺實(shí)施細(xì)則，明確“其他重要事項(xiàng)” 包括設(shè)立校區(qū)、分校、辦學(xué)點(diǎn)等事項(xiàng)，超過 1 億元支出的 事項(xiàng)屬“其他重要事項(xiàng)”，若未經(jīng)教育部審批，則視同違法行為。修訂《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，科學(xué)論證 設(shè)置生均占地面積標(biāo)準(zhǔn)上限，約束盲目擴(kuò)張，引導(dǎo)高校建 設(shè)合理布局、量力而行。

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作者簡介：劉媛媛，女，碩士，陜西藝術(shù)職業(yè)學(xué)院講師。 駱勇，男，碩士，審計(jì)署西安特派辦高級審計(jì) 師。

（責(zé)任編輯：李直）