原慧

【摘 要】 我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來一直維持在一個(gè)極低水平，其根本原因是政府對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入?yún)T乏。通過PPP融資模式吸引社會(huì)資本投入到鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中是一個(gè)比較科學(xué)合理的辦法。文章首先對(duì)近五年我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資狀況進(jìn)行了實(shí)證研究，然后分析了PPP融資模式對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的益處，提出了采用PPP模式發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體措施，最后指出在鄉(xiāng)村運(yùn)用PPP模式時(shí)應(yīng)注意控制與規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟(jì)、明確PPP模式的適用范圍等，從而使PPP模式更符合鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。

【關(guān)鍵詞】 PPP； 融資； 鄉(xiāng)村； 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟(jì)

【中圖分類號(hào)】 F830 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）15-0101-03

基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)生產(chǎn)與居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是社會(huì)和公民賴以生存與發(fā)展的重要物質(zhì)條件，主要包括交通、郵政、水電、煤氣、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、體育等公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提升，我國當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施水平已難以滿足廣大人民群眾美好生活的需要。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗費(fèi)資金數(shù)額極大，如何融資也就成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)和難題。我國鄉(xiāng)村土地面積巨大，基礎(chǔ)設(shè)施落后，國家財(cái)力又極為有限，因此政府很難將建設(shè)的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，這就導(dǎo)致我國的“三農(nóng)”問題長期難以得到根本解決，“上學(xué)難、出行難、看病難”等問題依然存在。若要徹底解決這些問題，最有效的辦法就是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一、我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資狀況分析

從表1可以看出，2012—2016年五年間，我國鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)投資遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，分別占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的2.6%、2.4%、2.1%、1.8%和1.6%。長期以來，我國對(duì)鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)投資一直維持在一個(gè)極低的水平。

從表2可以看出，我國鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)投資的來源主要是自籌資金，2012—2016年五年間分別占投資總額的93.8%、93.4%、90.6%、94.1%和90.9%，國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、利用外資等方式對(duì)鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)的投入微乎其微。因此，為鄉(xiāng)村提供一套成熟可行的融資模式，對(duì)鄉(xiāng)村快速提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平是極其重要的。

在政府沒有足夠的財(cái)力投向鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)中，PPP融資模式應(yīng)該成為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式。

PPP融資是政府與私營企業(yè)合作共同參與某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，雙方共同承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，并按照協(xié)議共享利益的融資方式，很多發(fā)達(dá)國家廣泛采用，我國近幾年也在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛推行。

二、PPP融資模式的比較優(yōu)勢(shì)

PPP模式與財(cái)政投資、國內(nèi)貸款等籌資方式相比具有以下優(yōu)勢(shì)。

（一）極大地減輕了地方政府的現(xiàn)實(shí)財(cái)政壓力與負(fù)擔(dān)

在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中采取PPP模式，政府不再“獨(dú)家投資”，將一部分建設(shè)項(xiàng)目交給民企來做，事關(guān)自身利益的民企有動(dòng)力也有能力完成好該項(xiàng)目。更重要的是，這種融資模式將政府從繁重的現(xiàn)實(shí)財(cái)政壓力中解脫出來，還可以將節(jié)省出來的資金用于其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大提高了財(cái)政資金的利用效率[ 1 ]。

（二）提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，降低了建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下，政府不出錢或少出錢，但卻負(fù)有嚴(yán)格的監(jiān)管責(zé)任。政府作為項(xiàng)目主導(dǎo)者，有責(zé)任匯集與項(xiàng)目有關(guān)的多領(lǐng)域?qū)＜襾斫鉀Q項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題，從而大幅降低建設(shè)成本，提高建設(shè)質(zhì)量，加快建設(shè)速度[ 2 ]。政府通過規(guī)范的PPP模式，將項(xiàng)目的建設(shè)交付給更專業(yè)有實(shí)力的投資企業(yè)，保證了項(xiàng)目的穩(wěn)定與效率。

（三）有力支持民營企業(yè)在鄉(xiāng)村的發(fā)展

PPP模式下，政府和民企達(dá)成“契約”。一方面政府通過PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入，給予民營企業(yè)更大的發(fā)展空間；另一方面PPP規(guī)范的合作模式，可以有效提升民營企業(yè)的管理水平和技術(shù)能力，推動(dòng)民營企業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施PPP融資的基礎(chǔ)優(yōu)化

（一）加快自身發(fā)展，增強(qiáng)吸引資金的能力

要將PPP模式引入鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，最重要的就是要提升鄉(xiāng)村的資金吸引力?；就緩绞亲龊蒙鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)力度、加快鄉(xiāng)村建設(shè)過程中創(chuàng)造基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的剛性需求，為PPP融資模式的良性運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)條件[ 3 ]。

（二）大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟(jì)

鄉(xiāng)村建設(shè)的核心是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是民營經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)村想要形成長期持久的投資動(dòng)力，必須依托民營經(jīng)濟(jì)。進(jìn)一步大力發(fā)展鄉(xiāng)村民營經(jīng)濟(jì)，是政府的責(zé)任，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。只有通過鄉(xiāng)村民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才可能為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)培育出扎根鄉(xiāng)村，與鄉(xiāng)村發(fā)展同呼吸共命運(yùn)的PPP項(xiàng)目承擔(dān)企業(yè)[ 4 ]。

（三）全面提升地方政府運(yùn)作PPP融資模式的能力

PPP融資具有復(fù)雜的過程（具體流程見圖1），在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用好PPP融資模式，地方政府必須具備相關(guān)運(yùn)行能力。地方政府必須有自己獨(dú)特的思路與有關(guān)政策，并有能力組織協(xié)調(diào)和全程監(jiān)管，才可能把一個(gè)目標(biāo)明確、預(yù)期良好的項(xiàng)目運(yùn)行好，按期產(chǎn)生社會(huì)效果。

四、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施PPP融資需要解決的關(guān)鍵問題

（一）投資風(fēng)險(xiǎn)控制與規(guī)避

民營經(jīng)濟(jì)從事鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，首要關(guān)注的是“建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)”。

地方政府首先要對(duì)這些民營經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)與財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格的審查。同時(shí)，當(dāng)企業(yè)不可避免地遇到生產(chǎn)或銷售困難時(shí)，地方政府應(yīng)在政策上給予必要的支持和扶助，以保證民營經(jīng)濟(jì)有充足的資金完成其所承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)[ 5 ]。

（二）回報(bào)與收益率的合理確定

地方政府應(yīng)對(duì)公共產(chǎn)品經(jīng)營與管理的匯報(bào)和收益率做出明確且合理的規(guī)定，既要激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的投資動(dòng)力，同時(shí)還要贏得公眾的理解與支持。對(duì)那些確實(shí)難以或不能收費(fèi)的項(xiàng)目，則應(yīng)由地方政府做出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或從其他途徑給予補(bǔ)貼。

（三）明確PPP模式的適用范圍

我國自20世紀(jì)90年代將PPP作為一種融資模式引入之后，曾經(jīng)產(chǎn)生了積極的效果。但是，PPP模式并不適用于所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這就要求地方政府在建造某個(gè)公共設(shè)施前，必須對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)認(rèn)真的評(píng)估，準(zhǔn)確預(yù)估其盈利性，明確政企雙方的權(quán)利與義務(wù)，防止項(xiàng)目在后期的經(jīng)營管理中出現(xiàn)有損合作方利益的行為，從而保證民營經(jīng)濟(jì)參與PPP融資的積極性和主動(dòng)性[ 6 ]。

（四）明確政府定位，提高管理素質(zhì)，完善有關(guān)PPP融資模式的法律法規(guī)

政府要改變行政職能定位，通過建立與完善相關(guān)的政策和法律制度來指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。如我國政府在完善政府采購制度過程中，應(yīng)將涉及PPP的法規(guī)條文做詳細(xì)合理的規(guī)范，從初期的招標(biāo)與投標(biāo)、中期的采購與建造以及后期的運(yùn)營與轉(zhuǎn)讓都做出明確詳細(xì)的法律規(guī)定。進(jìn)一步明確細(xì)化各級(jí)政府的監(jiān)管權(quán)責(zé)、績效評(píng)估、經(jīng)營利潤分配等內(nèi)容。

2014年4月23日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出，要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)推出一批面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運(yùn)的項(xiàng)目。此次會(huì)議的決議，為我國推行PPP融資模式奠定了政策基礎(chǔ)。當(dāng)然，如何加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、更好地發(fā)揮PPP在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用還需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷地研究和探索。

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