【摘 要】 黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代要求我們貫徹新發(fā)展理念，主動適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。新時代背景下，黨中央高度重視地方政府債務(wù)管理問題，目的是要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險，解決融資平臺自身問題，以適應(yīng)新時代的發(fā)展要求。文章分析了新時代背景下政府債務(wù)管理中存在的諸如政府債務(wù)邊界不清、借助PPP等方式變相違規(guī)融資、政府違規(guī)提供擔(dān)保、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等問題，闡釋了這些問題產(chǎn)生的原因和風(fēng)險，并提出了解決對策。

【關(guān)鍵詞】 新時代； 政府債務(wù)； 債務(wù)風(fēng)險； 問題； 對策

【中圖分類號】 F812.7 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）15-0044-05

一、新時代背景下的政府債務(wù)管理問題

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。

新時代背景下，我們需要貫徹新發(fā)展理念，主動適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)?！靶鲁B(tài)”被用來概括中國當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，本質(zhì)上是一個傳統(tǒng)的穩(wěn)態(tài)增長邁向新的穩(wěn)態(tài)增長的過渡時期。2014年11月9日，在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，國家主席習(xí)近平明確了中國經(jīng)濟新常態(tài)的三大特征：速度——從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；結(jié)構(gòu)——經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升；動力——從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動[ 1 ]。

新時代背景下，黨中央高度重視地方政府債務(wù)管理問題，目的就是要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，有效解決融資平臺自身問題，防范政府債務(wù)風(fēng)險，以適應(yīng)新時代的發(fā)展要求。地方政府融資平臺在改善中國基礎(chǔ)設(shè)施和推動經(jīng)濟增長方面起到了十分重要的推動作用。但是，2009—2010年的信用快速擴張所帶來的地方政府融資平臺的迅速發(fā)展也產(chǎn)生了一系列問題，特別是當(dāng)其信用的快速擴張引發(fā)出中國地方政府債務(wù)問題、銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降問題，或者更廣意義上來說，中期財政穩(wěn)定性問題以及主權(quán)風(fēng)險問題時，就迫使中央政府不得不考慮限制和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的問題。

二、新時代背景下政府債務(wù)管理存在的問題剖析

2017年7月舉行的全國金融工作會議以及2017年12月舉行的中央經(jīng)濟工作會議，都把守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線放在了頭等重要位置。一行兩會密集出臺相關(guān)監(jiān)管文件，如《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》《保險資金運用管理辦法》等，都是為了進一步加強監(jiān)管，禁止政府不規(guī)范的融資行為。這說明以地方政府融資平臺為代表的政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)問題已經(jīng)引起黨中央的高度重視。地方政府債務(wù)風(fēng)險需要我們予以高度關(guān)注，尤其要注意地方政府債務(wù)對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展的不利影響。在新時代背景下，政府債務(wù)管理問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府債務(wù)邊界不清，無法全面反映債務(wù)規(guī)模

按照財政部的統(tǒng)計口徑，截至2016年末，各級地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%，低于國際貨幣基金組織90%～150%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。如果加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，我國政府債務(wù)為27.33萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為36.7%，不僅低于國際公認(rèn)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的警戒線，而且低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家的平均水平。因此，從上述實際情況看，我國地方政府債務(wù)規(guī)模在風(fēng)險可控范圍之內(nèi)。

然而，地方政府在向財政部上報債務(wù)數(shù)據(jù)時，不免會打自己的“小算盤”，擔(dān)心如果將所有的債務(wù)如實上報，有可能影響本級政府的績效考核和政績。由此，部分政府債務(wù)資金其實仍游離在監(jiān)管體系之外，而這部分未納入政府債務(wù)管理的存量債務(wù)蘊含著巨大的償債風(fēng)險。近期，不少省級政府下發(fā)通知，要求抓緊清理核查各級政府隱性債務(wù)，就是為了徹底摸清政府債務(wù)的真實情況，避免各級政府由于上報債務(wù)規(guī)模不實而出現(xiàn)償債風(fēng)險。

這里用一個案例來解釋由于政府債務(wù)邊界不清造成地方政府在上報政府債務(wù)數(shù)據(jù)時具有“操作空間”的情況。

A建設(shè)投資開發(fā)公司（以下簡稱A公司）為某省級政府融資平臺公司。2009年，A公司根據(jù)政府要求，對該省內(nèi)某未開發(fā)地區(qū)進行前期投資，包括市政道路、管網(wǎng)、橋梁、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。A公司將這些基礎(chǔ)設(shè)施項目“打捆”包裝成一個“項目包”，并為此項目包編制了可行性研究報告和環(huán)境影響評價報告，確定總投資額為人民幣300億元。A公司向銀行申請基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款人民幣200億元。這種將基礎(chǔ)設(shè)施項目“打捆”向銀行申請貸款的情況在2009年“四萬億”時期很常見。銀行當(dāng)時也傾向于為總投資額較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供貸款。這些市政基礎(chǔ)設(shè)施項目自身沒有經(jīng)營收益，需要以政府土地出讓收入或者稅費返還等“財政資金”作為還款來源，因此200億元貸款應(yīng)全部納入政府債務(wù)范疇。然而，2014年底財政部在進行政府債務(wù)清理甄別時，A公司并沒有將以基礎(chǔ)設(shè)施“項目包”舉借的貸款200億元全部上報為政府性債務(wù)，而是按照貸款的具體用途將債務(wù)進行分拆，用于地下綜合管廊、區(qū)域供冷中心等基礎(chǔ)設(shè)施項目的貸款，上報為經(jīng)營性債務(wù)而非政府性債務(wù)。理由是，雖然項目具有公益屬性，但項目有一部分經(jīng)營收入作為還款來源，不符合政府性債務(wù)的定義。A公司作為地方政府的“錢袋子”，舉借的債務(wù)大都服從地方政府的統(tǒng)籌安排，很難將一筆貸款的用途精確分拆到具體項目上。這樣就在上報債務(wù)數(shù)據(jù)時，給了地方政府一定程度的“操作空間”，造成了債務(wù)統(tǒng)計規(guī)模的不實。

（二）地方政府借助PPP、政府購買服務(wù)及政府投資基金等方式變相違規(guī)融資

新預(yù)算法于2015年1月1日開始生效。新預(yù)算法對政府舉借債務(wù)的方式做了明確約定，即省級政府投資政府性項目所需建設(shè)資金，可以通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措資金。除此之外，不得以任何方式舉借債務(wù)，這就明確了地方政府舉債的合法方式。不少地方政府為了保證項目建設(shè)資金，積極創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域投融資模式。PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金等方式就是在此背景下應(yīng)運而生的。

以PPP為例，經(jīng)過幾年的發(fā)展，PPP模式在調(diào)動社會資本投資積極性、充分利用社會資本在資金技術(shù)及運營管理等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時間的推移，部分地方政府借PPP模式變相融資也是不爭的事實。部分PPP項目的收益性較差，需要政府采用可行性缺口補助的方式才能覆蓋成本。PPP項目周期一般都比較長，財政補貼需要納入政府中長期預(yù)算。從這個角度看，雖然財政補貼不屬于政府債務(wù)范疇，但是屬于政府支出責(zé)任。另外，個別政府將不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的項目包裝成PPP項目，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項目、招商引資項目等；還有的項目僅涉及工程建設(shè)，而沒有運營內(nèi)容，績效考核更無從談起，實際上就是原來BT項目的變形。上述做法實質(zhì)上就是地方政府將急于上馬的項目披上PPP的外衣，違法違規(guī)進行融資。

政府購買服務(wù)方式是政府投融資模式的另一種創(chuàng)新。推進政府購買服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場作用的一種重要手段，在歐美等發(fā)達國家已經(jīng)有了很好的應(yīng)用。但是，個別地方政府故意將購買服務(wù)的范圍擴大化，大大超出了政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的范圍。例如將建設(shè)工程與購買服務(wù)打包，通過虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相融資。更有甚者，索性將銀行等金融機構(gòu)提供的融資服務(wù)納入政府購買服務(wù)的范圍，在購買服務(wù)的掩護下違法違規(guī)進行融資。

（三）個別地方政府違規(guī)提供擔(dān)保

新預(yù)算法已明確規(guī)定，地方政府不得為任何債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。這是一條不得觸碰的“紅線”。然而，金融機構(gòu)從自身利益出發(fā)，為了規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，往往想盡辦法要求地方政府為融資平臺提供所謂安慰函、支持函等?；蛘咴噲D與地方政府簽訂《差額補足協(xié)議》，要求承諾一旦融資平臺出現(xiàn)償債風(fēng)險，地方政府會以財政資金將缺口予以補足。這些方式實質(zhì)上都是地方政府為平臺公司融資變相提供擔(dān)保，對于地方政府而言蘊含著巨大風(fēng)險。銀行對于自己的經(jīng)營行為不承擔(dān)任何風(fēng)險，風(fēng)險敞口全部轉(zhuǎn)移到政府一方。這顯然不符合市場經(jīng)濟條件下“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則。

（四）地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

公開資料顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占全部政府性債務(wù)的比例為52.6%，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占比高達91.1%，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占比為65.2%。從政府層級來看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府各占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。中央和地方各級政府性債務(wù)規(guī)模情況如表1所示。

由此可見，中國地方政府性債務(wù)的總規(guī)模是巨大的，且其中接近一半與地方政府融資平臺有關(guān)，因此對于一些地方政府來說償債壓力非常大，債務(wù)風(fēng)險異常嚴(yán)峻。同時可以看出，中國地方政府債務(wù)主要集中于市級和縣級兩級政府。這暴露出新常態(tài)下，經(jīng)濟增速和財政收入增速均有所放緩，但財政支出隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展呈現(xiàn)出剛性增長態(tài)勢。這種態(tài)勢不但不會因為經(jīng)濟增速放緩而降低，反而有更多方面需要政府提供公共服務(wù)，從而有財政支出不斷膨脹、財政收支矛盾加劇的趨勢[ 2 ]。支出責(zé)任的下移促使市級和縣級政府支出壓力增加，舉債規(guī)模較大。

三、新時代背景下政府債務(wù)管理問題產(chǎn)生的原因

（一）政府性債務(wù)與融資平臺經(jīng)營性債務(wù)無法完全分清

從理論上講，融資平臺因承擔(dān)政府性項目，以政府財政性資金作為還款來源的債務(wù)屬于政府性債務(wù)；融資平臺因自身經(jīng)營需要，以自身經(jīng)營收入為還款來源的債務(wù)屬于經(jīng)營性債務(wù)。但在實際操作中，明確劃分政府性債務(wù)與經(jīng)營性債務(wù)并不容易，一筆貸款有可能既用于區(qū)域內(nèi)無經(jīng)營收益的政府性項目，又用于有收益的經(jīng)營性項目，二者很難完全區(qū)分開來，資金使用完全遵照地方政府的統(tǒng)籌安排。這種情況在從事區(qū)域開發(fā)的城投類公司頗為常見。

（二）我國尚未建立完整的政府會計核算制度與統(tǒng)一的政府債務(wù)管理統(tǒng)計信息系統(tǒng)

現(xiàn)行的政府會計制度仍采用收付實現(xiàn)制，政府借了錢算收入，不還錢則不算支出，這樣無法反映各級政府真實的財力水平。與此同時，各級政府并沒有建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理統(tǒng)計信息系統(tǒng)。區(qū)級財政部門使用一套債務(wù)統(tǒng)計軟件，市級財政部門可能使用另一套債務(wù)統(tǒng)計軟件，兩套債務(wù)統(tǒng)計系統(tǒng)往往并不兼容，填報債務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和口徑有可能也不一致，這樣不僅浪費了大量的人力、物力，也很難準(zhǔn)確、完整地反映各級政府真實的債務(wù)情況。

（三）地方政府財政狀況不透明

目前，很多政府并不主動公開自己的財力狀況和預(yù)算收支情況，即便在銀行的要求下予以提供，數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性也難以保證。相對于政府而言，銀行或其他投資者均為弱勢，無法對等協(xié)商，如果不能掌握政府財力狀況、未來幾年償債安排等重要數(shù)據(jù)，銀行等機構(gòu)投資者無法判斷政府面臨的償債風(fēng)險，不利于政府信用建設(shè)和金融穩(wěn)定[ 3 ]。

地方政府財政狀況的非透明性進一步增加了不確定性。銀行和評級機構(gòu)不容易了解地方政府的總體財政狀況，包括地方政府預(yù)算內(nèi)的收支情況和預(yù)算外的收支情況均不透明。并且，地方政府融資平臺的融資條件和程序比較復(fù)雜，很多信息即便是融資平臺的債權(quán)人都不容易獲得。這些透明度的缺失阻礙了銀行和評級機構(gòu)對融資平臺面臨風(fēng)險的合理判斷。

（四）中央和地方政府財政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配

現(xiàn)行中央和地方的分稅制導(dǎo)致地方政府的財權(quán)小于事權(quán)，地方財政存在天然的資金缺口，使得外部融資成為解決該缺口的重要途徑。目前，中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)為責(zé)任劃分不合理、責(zé)任主體不清晰、支出管理不規(guī)范等問題，特別是省級以下事權(quán)與責(zé)任劃分問題尤為突出。

與此同時，地方政府收入增長緩慢，特別是“營改增”政策實施后，地方稅源嚴(yán)重減少，不能滿足城鎮(zhèn)化背景下地方政府?dāng)U大投資的需求。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進程加快，加之國家“十二五”規(guī)劃中明確提出要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，不斷提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)來抓。這使得中國在“十二五”時期因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大增而導(dǎo)致地方政府融資平臺的債務(wù)激增。

（五）政績考核機制不合理

財權(quán)與事權(quán)不匹配并不能完全解釋地方融資平臺債務(wù)膨脹的根本原因，地方政府官員完全可以有多少錢辦多少事，甚至不給錢不辦事倒逼中央政府轉(zhuǎn)移支付，而不用突破預(yù)算限制進行負(fù)債經(jīng)營。

究其原因，在2014年以前以GDP為綱的績效考核體制使得政府官員為了自己的政績，在任期內(nèi)想方設(shè)法加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出現(xiàn)了“中央點菜，基層埋單”現(xiàn)象[ 4 ]。再加上很多工作實行一票否決制，這迫使地方政府不得不采取機會主義行為的方式來為政績埋單，即中央政府將支出責(zé)任推給地方政府，而地方政府通過借債方式將支出責(zé)任實際推給了將來。

四、新時代背景下政府債務(wù)問題可能導(dǎo)致的風(fēng)險剖析

（一）國家主權(quán)信用風(fēng)險

由于公共部門和銀行間的緊密聯(lián)系，地方政府融資平臺在極端情形下也許會導(dǎo)致風(fēng)險在金融部門和主權(quán)之間蔓延。融資平臺發(fā)生的損失能引發(fā)中央政府對地方政府或銀行的救助?？紤]到中國政府目前對主要銀行的隱性擔(dān)保，政府債務(wù)的突然增加和政府信用的惡化可能產(chǎn)生銀行信譽的喪失。

雖然中央政府目前有充分的資源來救助地方政府融資平臺，但如果有另一輪擴張其也面臨嚴(yán)峻的資源約束以解決未來的財政風(fēng)險。這一“信用擴張——貸款損失——政府救助”的周期將加劇道德風(fēng)險甚至增加中國主權(quán)信用風(fēng)險。2016年3月，國際著名信用評級機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪分別下調(diào)中國的主權(quán)信用評級，展望由穩(wěn)定降為負(fù)面，并認(rèn)為“中國財政政策支持信貸增長以推動經(jīng)濟增長不可取”就是一個例子。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險

政府債務(wù)風(fēng)險事關(guān)全局，近年來我國宏觀債務(wù)率出現(xiàn)迅速上升趨勢。根據(jù)審計署的公報，截至2013年6月底，政府性債務(wù)規(guī)模已達30萬億元。其中，地方政府性債務(wù)接近18萬億元，綜合考慮不同債務(wù)政府代償?shù)臍v史經(jīng)驗數(shù)據(jù)和比例匡算，地方政府需要償還的債務(wù)約有12萬億元。大量地方政府性債務(wù)風(fēng)險的累積對地方政府財政、地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成潛在威脅，這成為引發(fā)財政風(fēng)險的重要因素[ 5 ]。

與此同時，債務(wù)資金來源更為隱蔽，舉債行為失范和借債無所約束的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。部分地方政府性債務(wù)償債壓力大，存在債務(wù)風(fēng)險隱患，債務(wù)余額超過當(dāng)?shù)鼐C合財力的省本級、市本級、縣級分別占86%、40%和7%。如果任由債務(wù)風(fēng)險積累下去，勢必會傳導(dǎo)到金融等領(lǐng)域，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。尤其是一些債務(wù)過度依賴土地出讓收入償還，必然會加劇征地拆遷矛盾，容易引發(fā)社會風(fēng)險。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場進入調(diào)整期的情況下，風(fēng)險更容易暴露。

（三）融資平臺轉(zhuǎn)型風(fēng)險

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，我國固定資產(chǎn)投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直居高不下，近十年來基本都維持在60%以上。這一比例遠遠高于歐美日等發(fā)達國家水平。歐美日等發(fā)達國家固定資產(chǎn)投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般不超過30%。大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的直接后果就是政府債務(wù)激增，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。融資平臺作為地方政府的“錢袋子”，承擔(dān)著為政府建設(shè)項目融資的功能。然而，隨著時間的推移，融資平臺在財務(wù)及運營方面積累了較多問題，如項目盈利能力差、缺乏足夠的經(jīng)營性現(xiàn)金流、資產(chǎn)負(fù)債率偏高等。這樣就加重了平臺公司自身的信用風(fēng)險，造成了地方政府的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

按照中央剝離地方融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)的要求，全國7 000多家融資平臺公司要做好清理轉(zhuǎn)型工作，保留的融資平臺公司要按照市場化方式運作，有關(guān)債務(wù)要分清責(zé)任，分類處置。原來運作不規(guī)范、主要依靠政府“供奶”的融資平臺將面臨轉(zhuǎn)型困境。然而，如果沒有地方政府的支持，單靠地方融資平臺自身進行轉(zhuǎn)型，既沒有轉(zhuǎn)型動力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

（四）杠桿作用風(fēng)險

從更廣意義上看，地方政府融資平臺信用貸款的迅速擴張進一步扭曲了中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。地方政府融資平臺的順周期行為伴以快速的經(jīng)濟擴張，在經(jīng)濟加速增長時可能導(dǎo)致過大的杠桿作用和更高的風(fēng)險，而在經(jīng)濟下滑時又會產(chǎn)生額外去杠桿作用，所以會對金融穩(wěn)定和實體經(jīng)濟產(chǎn)生額外沖擊甚至毀滅性的結(jié)果。

對于地方政府融資平臺來說，其信用擴張也可能對私人部門的貸款有擠出效益，導(dǎo)致資本錯配，增加對投資的過度依賴性，加速經(jīng)濟不平衡性。雖然地方政府融資平臺的信貸擴張短期內(nèi)能得到增長，但經(jīng)濟增長的可持續(xù)性會遭到損害。

五、新時代背景下解決政府債務(wù)管理問題的對策

（一）完善政府會計制度，建立統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計信息系統(tǒng)

各級地方政府應(yīng)按照財政部最新頒布的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》的相關(guān)要求，盡早完善以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度。健全、完善的政府會計制度可以提高財務(wù)信息透明度，幫助資本市場投資者了解地方政府的資產(chǎn)負(fù)債情況及財力狀況，從而幫助投資者做出理性的投資選擇。另外，應(yīng)自上而下建立一套統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計信息系統(tǒng)。同時加強對基層的宣導(dǎo)，將填報政府債務(wù)系統(tǒng)的方法和標(biāo)準(zhǔn)解釋清楚，使基層充分理解及時、準(zhǔn)確填報數(shù)據(jù)的重要性。使用統(tǒng)一的債務(wù)系統(tǒng)可以有效利用基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，便于各級政府逐級匯總債務(wù)數(shù)據(jù)，從而有利于提高債務(wù)統(tǒng)計工作的時效性和準(zhǔn)確性。

對于地方政府投融資平臺而言，很多融資平臺根本就沒有建立信息披露制度，導(dǎo)致信息不透明，信息披露質(zhì)量不高。相關(guān)監(jiān)管部門可以仿效上市公司信息披露制度的相關(guān)規(guī)定，對于名單內(nèi)的平臺公司，要求其定期披露財務(wù)及經(jīng)營狀況，逾期不披露的予以通報批評，約談相關(guān)責(zé)任人，乃至給予單位負(fù)責(zé)人行政撤職等處分。還可以構(gòu)建信息共享平臺，如由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行聯(lián)合牽頭各家商業(yè)銀行組建融資平臺信息共享平臺，及時發(fā)布融資平臺的債務(wù)規(guī)模、融資渠道、資金使用情況、擔(dān)保情況、經(jīng)營情況、項目進展等，使監(jiān)管部門和銀行可以隨時查到相關(guān)信息。

（二）建立負(fù)面清單，嚴(yán)查責(zé)任主體

2017年以來，財政部聯(lián)合相關(guān)部委先后出臺了50號文和87號文，對地方政府變相違規(guī)融資及擔(dān)保行為“亮劍”。黨的十九大以來，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線已成為中央經(jīng)濟工作的頭等大事。一行兩會陸續(xù)出臺了資管新規(guī)，同時在銀信合作、委托貸款、保險資金運用等方面做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，這些舉措顯示出金融監(jiān)管部門強化監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)查責(zé)任主體的決心。

與此同時，新成立的全國各省區(qū)市監(jiān)察委員會應(yīng)充分發(fā)揮其紀(jì)檢監(jiān)察職能，建立健全高效順暢的監(jiān)察運行機制，聯(lián)合財政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會等部門建立常態(tài)化監(jiān)督機制，以定期核查、全面檢查為主，臨時檢查、專項檢查為輔。這樣可以杜絕個別地方政府“貓捉老鼠”的心態(tài)，禁止地方“上有政策、下有對策”“檢查一走、一切照舊”的現(xiàn)象。針對這些現(xiàn)象，各主管部門應(yīng)該嚴(yán)查責(zé)任主體，堅決制止違法違規(guī)舉債行為，并采用公開通報、行政撤職乃至移至司法機關(guān)處理等方式，對地方政府違規(guī)融資采取“零容忍”態(tài)度。

（三）進一步完善地方政府政績考核機制

在對地方政府政績進行考核評價時，除考核GDP數(shù)值指標(biāo)外，還應(yīng)綜合考查GDP結(jié)構(gòu)、民生、文化、生態(tài)、政府信用等多重指標(biāo)。針對不同地區(qū)的不同需求，適當(dāng)調(diào)整各類指標(biāo)的分值比重。如在有生態(tài)保護義務(wù)地區(qū)，加大環(huán)境保護的考核比重；在貧困地區(qū)，加大民生改善的考核比重；在經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，考核重點則落在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整上。

與此同時，需要強化地方政府債務(wù)責(zé)任考核機制，加強地方債務(wù)的審計，將債務(wù)增長率、償債比例、擔(dān)保債務(wù)比率、財政收入增長率等指標(biāo)也納入地方官員的考核指標(biāo)中，以防止地方債務(wù)過度擴張。在“誰舉債、誰償還”的原則下建立和完善責(zé)任倒追機制，是對地方官員債務(wù)融資行為進行約束的有效辦法。首先，明確地方官員在任期內(nèi)的舉債、使用和償還環(huán)節(jié)的責(zé)任，為評價官員融資行為提供評價依據(jù)。其次，應(yīng)考慮詳細(xì)披露地方官員在任期內(nèi)舉債過程中相關(guān)責(zé)任的履行情況等，強化審計部門和外部監(jiān)督的作用。最后，對于違規(guī)擔(dān)保、過度融資、投資決策失誤、債務(wù)違約等行為除倒追直接責(zé)任外，還要倒追主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。如果給政府造成重大的財政損失和聲譽受損的，應(yīng)追究直接相關(guān)人員的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任；否則，一些缺乏自我約束的地方政府必然只注重短期政績，忽略長期風(fēng)險。

（四）深化財稅制度改革，提高地方政府財政收支平衡度

黨的十八大及十八屆三中全會提出將理順和明確中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任作為未來財稅體制改革的重點工作。因此，未來應(yīng)盡快出臺中央與地方政府及地方各級政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分細(xì)則，理順各級政府之間的事權(quán)關(guān)系。具體而言，區(qū)分全國范圍性公共服務(wù)和地區(qū)性公共服務(wù)，并確立相關(guān)的責(zé)任主體；逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)；對于各級政府與上級政府之間的交叉事權(quán)，應(yīng)該結(jié)合其財權(quán)大小予以匹配；加快相關(guān)立法，使財政事權(quán)和支出責(zé)任范圍以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或政府規(guī)章等形式確定下來等。

與此同時，在各級政府的事權(quán)范圍基本確定的前提下，著力提高地方政府的稅收分配比例。在條件成熟的情況下，立法開征新的地方稅種，如房產(chǎn)稅、資源稅等。增加下劃給省級以下政府的專項收入種類，增加地方非稅收入。同時應(yīng)適當(dāng)調(diào)整地方財政收入的結(jié)構(gòu)問題，減少地方政府對土地收入的過度依賴。

（五）豐富融資渠道，多管齊下化解政府債務(wù)風(fēng)險

第一，充分利用資本市場進行市場化融資。對于財務(wù)、資產(chǎn)狀況較好的融資平臺，可以考慮通過發(fā)行企業(yè)債、專項債券或者股權(quán)融資等方式進行市場化融資，提高直接融資比例。市場化融資的還款來源是公司自身經(jīng)營收入，不構(gòu)成政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在實踐中，應(yīng)不斷優(yōu)化融資平臺債務(wù)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃權(quán)益與負(fù)債融資的比例、直接與間接融資的比例，使得融資平臺綜合資金成本最低，降低平臺公司償債風(fēng)險。

第二，利用資產(chǎn)證券化等方式，盤活存量資產(chǎn)。融資平臺大都投資于基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些基礎(chǔ)設(shè)施項目隨著社會經(jīng)濟和城市的發(fā)展，資產(chǎn)價值也得到了提升。融資平臺投資的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水務(wù)、供熱、供電、軌道、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是資產(chǎn)證券化比較理想的標(biāo)的。地方融資平臺應(yīng)抓住新時代的發(fā)展機遇，積極盤活自身資產(chǎn)，不斷降低存量債務(wù)。此外，對于那些公司治理完善、經(jīng)營良好、預(yù)期有較好發(fā)展前景的融資平臺，可以通過與債權(quán)人溝通開展債轉(zhuǎn)股方式降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，并在合適的時候推動融資平臺上市來化解債務(wù)。

第三，借助混合所有制改革，降低融資平臺債務(wù)風(fēng)險。融資平臺作為一種特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，本質(zhì)上屬于國有改革范疇，因此，化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險，也需要配套國有企業(yè)改革的相關(guān)措施。在地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中進行混合所有制改革，通過出讓部分股權(quán)、合資合作等方式吸收社會資本，改善公司治理結(jié)構(gòu)。政府通過制定鼓勵和保護民間資本參與地方融資平臺重組整合的政策，允許民間資本以投資入股或控股的方式，參與地方融資平臺重組整合。

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