黃怡然

摘 要：近年來協議供貨在高校采購工作中被廣泛應用。規(guī)范地執(zhí)行這一采購模式不僅是完善高校內部控制體系的需要，也有助于在高校貫徹落實政府采購的宗旨和原則。通過對政府采購和高校采購實踐經驗的分析，可以總結出高校協議供貨采購全流程的管理要點，從而進一步規(guī)范協議供貨采購，使其更好地助力高校各項事業(yè)的發(fā)展。

關鍵詞：協議供貨；高校管理；流程管理；內部控制

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2018）16-0189-03

Abstract： Agreement supply is a way of procurement widely used in colleges and universities in recent years. To standardize the use of agreement supply can not only improve the internal control system of colleges and universities， but also help to better implement the purposes and principles of government procurement. By studying on government procurement and the practical experience of procurement in colleges and universities， we can summarize the management emphasis of the entire process of agreement supply procurement at colleges and universities. At the same time， it can further standardize the agreement supply so that it can play a better role in the development of colleges and universities.

Keywords： agreement supply； College management； process management； internal control

引言

協議供貨是指通過公開招標等方式，確定協議供貨項目的中標供應商、配置、價格和服務條件等，并以協議書的形式固定，由采購人在有效的供貨期和目錄內自主選擇供應商及產品的一種采購模式[1]。由于協議供貨有助于高校節(jié)約資金、行政、管理成本，也有助于彌補采購計劃性的不足，因此近年來這一采購模式在高校的應用愈發(fā)普遍。但作為一種非法定采購方式，協議供貨缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準，如操作不當則無法達到提高資金使用效益、規(guī)范采購行為、促進廉政建設的目的，因此有必要對協議供貨全流程管理要點進行探討。

一、內部控制體系的完善

建立完善的高校內部控制體系是實現協議供貨采購規(guī)范化的前提。高校內部控制體系建設的目標包括維護資產保值增值、確保經濟活動有序合法、提升管理效率、防范廉政風險等。僅就協議供貨管理來看，高校應從優(yōu)化管理環(huán)境、規(guī)范采購活動、實現信息公開、加強監(jiān)督檢查四個維度出發(fā)，確保協議供貨采購能得以平穩(wěn)運行。這一管理鏈條唯有先在內部平穩(wěn)運轉，才能向外部延伸，為實現針對協議供貨價格、協議供應商庫的監(jiān)管創(chuàng)造條件。

具體言之，優(yōu)化管理環(huán)境是指對高校內部協議供貨各環(huán)節(jié)參與者權責的厘定，包括采購人及采購、財務、審計、紀檢監(jiān)察、資產管理等職能部門。規(guī)范采購活動是指在遵循全面性、制衡性、適應性原則的前提下，完善協議供貨的采購、驗收、支付和資產入庫流程。實現信息公開則包含高校內部各部門間的信息共享，以及向社會公開采購資訊兩方面要求。加強監(jiān)督檢查則要求將協議供貨納入監(jiān)督機構監(jiān)察范圍，遏制供貨鏈條在高校內部的腐化傾向。

二、采購計劃的訂立

基于協議供貨項目招標的復雜性、招標結果的嚴肅性，高校在招標前必須確立科學的采購計劃。首先必須對協議供貨期限加以明確。若過長，則意味著入圍供應商可劃分或壟斷高校市場，阻隔時效性較強的價格、技術行情，進而坐地起價，導致采購人資金效益受損；若過短，則會降低協議使用次數，提高采購的行政成本；而部分產品因技術發(fā)展導致迭代更新的速度也是需要考慮的因素。政府采購協議供貨期限視不同項目有半年至兩年不等，高?？蓞⒖枷嚓P規(guī)定并結合具體項目情況，合理作出決定。

其次，中標供應商數量也應在第二階段競爭的激烈程度和行政效率之間尋求平衡。第二階段競爭是聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》所提出的概念，指在協議供貨框架內入圍供應商就具體訂單展開的有限競爭，落實到我國的政府采購政策中可以表現為詢價、競爭性談判等非招標采購方式。入圍供應商越多，第二階段的競爭性越強，采購人也有更廣闊的選擇空間，可同時卻使招標意義下降，流于形式上的資格審查，并提高后續(xù)管理成本。從高校采購實踐來看，理想的尺度是使市場主流品牌各自有一家代理商能成為入圍供應商，既能擴大采購人選擇的范圍，又能營造合理競爭的氛圍。

除協議供貨期限、中標供應商數量外，其他因素也應盡量在訂立采購計劃時加以明確，并力求全面，包括但不限于第二階段競爭方式，以及無約束力的預計采購規(guī)模、時間等，以確保招標達到其應有的效果。相關數據越細致，供應商所給出的報價優(yōu)惠越精準。若能預測到采購項目可能發(fā)生價格、技術上的變動，則須在確立采購計劃時將相關協議調整機制同時納入考量?？偠灾少徲媱澩晟婆c否決定協議供貨項目招標結果的質量，以及招標程序的公開透明、公平競爭性。

在協議供貨實施相對成熟的領域，如辦公耗材、食堂伙食、普通家具等后勤資源，采購部門宜將視野放寬到本高校外部，積極探索建立區(qū)域高校采購聯盟的可行性，在此方面圖書館已走在前列。圖書館聯盟采購始于上世紀90年代，通過加入國家、區(qū)域、行業(yè)采購聯盟，中小型圖書館可緩解資源建設經費壓力、應對出版市場變化風險、提高文獻資源采購效益[2]。以此為參考，區(qū)域采購聯盟成員高?？蓪⒏髯圆少徲媱澾M行托管、累積以形成更大規(guī)模，從而從協議供應商處進一步獲取價格優(yōu)惠，并節(jié)約各自公開招標的行政和管理成本。

三、招標公告的擬定

若究其緣起，協議供貨是基于供需雙方長期商業(yè)往來所建立信任關系而簽署長期供貨合同的一種商業(yè)模式[3]。招標則意味著這種長期的磨合被濃縮于簡短的程序中，因此制定合理、準確的招標公告是協議供貨項目能否成功實施的關鍵。為確保合作順利，在協議供貨項目招標時供應商資質、信用及業(yè)績比其所投產品、服務更為重要。有鑒于此，這些內容必須在符合法規(guī)前提下被優(yōu)先列為評審因素，并適當加大分值權重，盡可能篩選掉商譽不佳的供應商。

協議供貨項目招標相比于一般項目招標更注重建立供需雙方的戰(zhàn)略合作關系，因此在制定招標公告時應突出建立溝通、協調、合作和共享機制，突出協議執(zhí)行過程中對供應商的過程管控，突出供應商快速響應和伴隨服務能力[4]。而根據高校采購經驗，這些內容如作為評審因素則失之空泛，投標供應商都會承諾響應，無法起到實質作用；因此可擇其必要內容作為罰則體現在合同范本中，協議供貨期內供應商如違反相關義務則須承擔相應違約責任。

另一方面，招標公告要求投標供應商以何種形式進行報價也須視情況決定。政府采購協議供貨一般采取三種報價形式：最高限價，即協議供貨期間實際價格的上限；優(yōu)惠率，即基于既定基準價的折扣率或下浮率；最高限價與優(yōu)惠率結合，即以中標優(yōu)惠率作為最高限價[5]。結合高校實踐來看，除部分固定價格項目采用第二種方式外，大部分項目都宜采用第三種方式，以便于對協議供貨價格和市場價格進行聯動觀察。至于基準價，可采用政府采購協議供貨中標價格、生產廠家媒體公開價格、經物價局核定的收費標準等。對無合適基準價的項目，如包工包料的服務或工程，可嘗試提供具有代表性的案例，要求投標供應商經現場踏勘后就案例報出僅對評標具有參考意義的價格，具體項目價格則通過第二階段競爭最終確定。

四、價格監(jiān)管機制的建立

在供貨協議通過招標簽訂之后，確保供貨價格合理是管理部門所面對的又一難題。政府采購協議供貨價格常被詬病的原因主要有：價格形成機制缺乏科學性、供貨市場缺乏競爭性。協議供貨模式下采購人所直面的對象由整個市場變?yōu)樘囟ü蹋嬖陔p方信息不對稱的風險。供應商為追求自身利益最大化，可能使供貨目錄脫鉤于市場，利用產品迭代、定制的差價違規(guī)攫取利潤[6]。同時協議供貨模式天然存在的壟斷屬性導致供應商在入圍后缺乏降價競爭壓力。

從提高價格及產品市場化程度的角度看，考慮到供需雙方信息不對稱性，以及成本上漲及預期通脹等不利于保障協議供貨期內供應商合理利潤的因素，必須建立動態(tài)調整機制。有鑒于此，協議供貨價格應優(yōu)選最高限價與優(yōu)惠率結合的形式，建立與市場的聯系，參考市場流通的產品及價格履行協議。高校采購部門應不定期進行抽查，為采購人、其他入圍供應商提供檢舉通道，同時出臺配套處罰措施，確保協議供貨價格受到有效監(jiān)管，同步于市場變化。

從強加協議供貨框架下競爭性的角度看，對一定限額以上的項目充分運用第二階段競爭，從而進一步擠出水分是控制價格的有效手段。以上海市為例，滬財發(fā)〔2017〕4號文件要求采購人、供應商采取議價、團購、電子逆向拍賣等程序確定合同，供應商在相關程序中的報價不得高于供貨目錄。其中，議價即通過協商方式確定成交金額；團購即多個具有共同需求的采購人組團進行議價；電子逆向拍賣由采購人發(fā)起，供應商相繼提交更低報價，按最低價確定合同。又以廣東省為例，粵財采購〔2015〕15號文件推出網上競價，即在線詢價程序。高?？蓞⒖颊少徑涷?，將協議供貨項目分類，結合已明確合同條款的詳盡程度，靈活選擇第二階段競爭方式，例如對通用貨物和服務等采購需求明確的項目適用詢價、對工程和其他服務等采購需求相對靈活的項目適用競爭性談判等。

五、供應商庫的管理

由于高校采購規(guī)模難以比擬政府采購，且影響力常局限于一定區(qū)域內，因此在兼顧合法性的前提下，可通過戰(zhàn)略性培養(yǎng)優(yōu)質供應商來建立長期、穩(wěn)定、安全的供貨渠道。高校采購部門應建立供應商庫，匯總職能部門、采購人、供應商等各方反饋，依靠獎懲兩方面手段對入圍供應商實施動態(tài)監(jiān)管。尤其針對可以直接使用上級主管部門招標結果的協議供貨項目，如審計服務、會議服務等，因相關供應商進入高校市場時無需經歷第一階段競爭，唯有逐一嘗試合作后將相關情況記錄在案，才能從中篩選出最佳合作伙伴。

首先來看獎勵措施。若供應商在當期協議供貨期內嚴格履行合同及投標文件所做承諾，及時更新價格與產品，未受到采購人在質量、服務或響應時間等方面投訴，積極配合相關部門做好管理工作，且業(yè)績在當期協議框架內排名靠前，高校采購部門可參考通過問卷等方式收集到的采購人評價，酌情給予該供應商獎勵，包括優(yōu)先在供貨目錄中排列其產品、放寬其提供產品款數限制、通過續(xù)簽合同方式成為下期入圍供應商[7]、減免部分履約保證金等。

其次來看懲罰措施。懲罰主要針對供應商違背價格承諾、超出協議范圍供貨、單方面中止供貨、消極對待高校管理、實際供貨內容與訂單不符、受到采購人有效投訴、受到其他供應商有效檢舉等情形。為追究違約責任，采購部門可參照交通違法行為處理措施，設立記分處罰機制，視情形對違約供應商處以短期內暫停其部分或全部產品供貨資格、從履約保證金中獲取補償等處罰，并扣除相應分值；當分值為零時取消其當期協議供貨資格。同時還應為供應商提供申訴渠道，防止上述懲罰被濫用，乃至發(fā)生廉政危機，影響高校采購公信力。

六、結束語

協議供貨管理是采購管理內容之一，而采購管理則是高校內部控制建設所重點關注之領域。不斷完善和改進高校協議供貨采購的全流程管理工作，特別是事前調研、事中監(jiān)督、事后考核等環(huán)節(jié)，可以提高資金使用效益、規(guī)范采購行為、促進廉政建設、降低行政和管理成本、為采購人“減負”，有力支撐高校的建設，甚至可以為內部控制體系查漏補缺，提升高校的整體管理水平。隨著信息技術的革新和電子商務的發(fā)展，高?？梢越梃b政府采購的經驗，通過建設自有的一站式協議供貨平臺或引入第三方電子商務平臺，試行互聯網+協議供貨采購新舉措，從而進一步落實“放管服”改革精神，使協議供貨采購模式更好地助力高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]倪東生.協議供貨采購方式的問題與解決方法[J].中國流通經濟，2013（8）：69.

[2]賴輝榮.圖書館合作中聯盟采購問題探討[J].四川圖書館學報，2012（2）：31.

[3]李霞.政府采購協議供貨管理采購模式研究——以南京市為例[D].南京：東南大學，2014：1.

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[5]催婕.政府采購協議供貨研究[D].天津：南開大學，2011：26-27.

[6]李華.淺談協議供貨工作中存在的問題及對策[J].中國市場，2012（10）：64.

[7]中央國家機關協議供貨入圍廠商獎懲辦法（征求意見稿）[EB/OL].http：//www.zycg.gov.cn/article/show/172083.2017-12-08.