張銳

[摘 要] 我國養(yǎng)老保險體系由基本養(yǎng)老保險、年金計劃與商業(yè)養(yǎng)老保險構成，其中基本養(yǎng)老保險承擔了70%以上的養(yǎng)老金替代率，年金計劃與商業(yè)養(yǎng)老保險則處于短板狀態(tài)，這便決定了我國養(yǎng)老金替代率大大落后于歐美國家水平。完善養(yǎng)老保險體系，除了做實被稱為“第一支柱”的基本養(yǎng)老保險外，還應重點做強“第二支柱”即年金計劃及做大“第三支柱”商業(yè)養(yǎng)老保險，同時保持改革的協(xié)同與配套：一是充實基本養(yǎng)老保險并提升其整合力，二是推進年金計劃并創(chuàng)新其推動力，三是啟動商業(yè)養(yǎng)老保險并強化其引導力。

[關鍵詞] 養(yǎng)老保險“三支柱”；基本養(yǎng)老保險；年金計劃；商業(yè)養(yǎng)老保險；社會保障

[中圖分類號] F84 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）10-0086-08

參照與對標國際經(jīng)驗，我國建立起了基本養(yǎng)老保險、年金計劃和商業(yè)養(yǎng)老保險相結合的社會保障制度體系，支撐民眾養(yǎng)老保險的三大支柱初步建立起來。但是，“三支柱”之間在互補協(xié)調(diào)過程中存在明顯短板，且每一支柱的內(nèi)部也存在著結構性失衡的問題。改革與完善養(yǎng)老保險制度，一方面要進一步提高整個體系的保障承接能力，另一方面還要著重彌補每個支柱的短板與弱項，同時輔之必要而充分的政策予以支持與激勵。

一、基本養(yǎng)老保險的充實與整合力提升

在我國養(yǎng)老保險“三支柱”中，基本養(yǎng)老保險可被視為頂梁之柱或壓艙之石。人社部發(fā)布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國基本養(yǎng)老保險覆蓋了10億人口，覆蓋率逾90%，形成了全球單個國家中最為廣泛的基本養(yǎng)老保險覆蓋網(wǎng)。另外，截至2017年底，全國養(yǎng)老保險基金總收入3.3萬億元，總支出2.9萬億元，年末累計結余4.1萬億元，動態(tài)上可供17.4個月養(yǎng)老金的發(fā)放。值得注意的是，今年我國企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員的基本養(yǎng)老金提高了5個百分點，這也是我國自2005年以來連續(xù)第14年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。

作為一項惠及民生的重要制度，基本養(yǎng)老保險制度于1992年正式運行，其基本規(guī)定是，以職工基本工資為基準，單位繳費比例為20%，個人繳費比例為8%，共同構成職工的基本養(yǎng)老金賬戶；與此同時，對于沒有單位的個人，可參照當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY20%的繳費比例投保。在社保制度推出之前，企業(yè)職工創(chuàng)造的大部分財富并未以基金形式積累，而是以資本的形式進入到國有企業(yè)和集體企業(yè)的投資與生產(chǎn)過程中，職工并沒有自己的養(yǎng)老金賬戶，但達到法定退休年齡后他們卻又要領取養(yǎng)老金，而其所領取的養(yǎng)老金則由后來參保的新人所繳資金來補充，由此就產(chǎn)生了中國特有的養(yǎng)老金“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式。

“現(xiàn)收現(xiàn)付”養(yǎng)老金模式的連續(xù)有效運轉(zhuǎn)是建立在這樣一個假設基礎之上的：勞動人口占總人口的比例大大超過退休人口所占比例，繳納的社保收入超過需要支付的養(yǎng)老金。因此，“人口贍養(yǎng)比”，即勞動年齡人口數(shù)量與其所需贍養(yǎng)老年人數(shù)量的比率就成為決定一個國家養(yǎng)老金支付力量強弱的關鍵因子。資料顯示，目前我國人口總贍養(yǎng)比是2.73：1，即2.73個勞動者贍養(yǎng)1個老年人，因此可以勉強維持現(xiàn)有老年人養(yǎng)老金的正常支取。但是，隨著人口老齡化的逐步加劇，在生育率日漸下降的前提下，贍養(yǎng)比將出現(xiàn)降低甚至惡化趨勢[1]。據(jù)專家預測，今后我國每年還有800～1000萬人邁入老年人行列，到2040年，60歲及以上人口占比將達28%，人口贍養(yǎng)比將下降至2：1，“現(xiàn)收現(xiàn)付”養(yǎng)老金模式顯然將難以為繼。

雖然我國基本養(yǎng)老金總體上不會“斷炊”，但地區(qū)之間嚴重不平衡卻是不爭的事實。人口贍養(yǎng)比的差異（如有的省贍養(yǎng)比是4：1，最高的是廣東省贍養(yǎng)比超過8：1；有的省贍養(yǎng)比低于2：1，最低的是黑龍江省贍養(yǎng)比低于1.3：1）導致了不同省份養(yǎng)老保險結余的多寡懸殊以及支付能力的天壤之別，其中廣東、北京等7省市養(yǎng)老保險的結余量約占全國養(yǎng)老保險總結余量的三分之二，可保證足夠支付40～50個月的養(yǎng)老金，而遼寧、黑龍江等部分省份則出現(xiàn)基金當期虧空與收不抵支的巨大壓力。據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告2018-2022》披露的信息，2017年全國養(yǎng)老保險收不抵支的省份超過10個，而即便到2022年，收不抵支的省份還將維持在13～14個。

對于那些收不抵支的地區(qū)，我國歷來采取的是中央財政“轉(zhuǎn)移支付”的辦法。截至目前，中央累計向地方補助達4400多億元，而且每年補助力度都在加大。不僅如此，我國還采取了劃轉(zhuǎn)10%的國有企業(yè)股權充作基本養(yǎng)老金的方法，最終劃轉(zhuǎn)規(guī)模將達7萬億元，支持力度非同一般。另外，從2018年7月1日開始，還實施了基本養(yǎng)老金基金的中央調(diào)劑制度，以彌補部分地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)放的不足。按照規(guī)定，中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構成，目前上解比例為3%，以后將逐年提高。上解額度是依據(jù)各省核定的上解工資基數(shù)和上解人數(shù)[某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數(shù)×上解比例]計算得出的，中央調(diào)劑金的撥付額度是根據(jù)各省份離退休人數(shù)（某省份撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×全國人均撥付額）來確定的，因此，職工平均工資水平高、參保職工和就業(yè)人數(shù)多的省份上解的資金就較多，離退休人數(shù)多的省份得到的撥付資金也多，這就實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金在養(yǎng)老保險負擔較輕省份和負擔較重省份之間的靈活調(diào)劑，達到了均衡地區(qū)間基金負擔的目的[2]。但是，增大養(yǎng)老金的支出能力，不能僅靠公共財政的供給，還應當通過改革整合與調(diào)動民眾的集體力量。

（一）通過政策創(chuàng)新擴大基本養(yǎng)老金的托舉之力

擴大基本養(yǎng)老金，可以考慮的舉措有：1. 適度延長養(yǎng)老保險的繳費年限，以增強財務的可持續(xù)性；2. 從技術上建立起養(yǎng)老金待遇隨GDP尤其是CPI變化的動態(tài)調(diào)整機制與細化指標，與此同時，推出養(yǎng)老金精算制度，綜合參保者的繳費水平、繳費年限及整個職業(yè)生涯期間的工資收入等因素，使參保者明確未來待遇的預期，達到增強制度信心的效果；3. 養(yǎng)老金發(fā)放標準的提升必須引入掛鉤機制，充分彰顯“多繳多得”“長繳多得”的激勵效果；4. 嚴格甄選養(yǎng)老金的投資托管機構，提高養(yǎng)老金的投資回報率。

（二）加快基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌與整合步伐

根據(jù)社會保險所遵循的大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高，參保人數(shù)就越多，基金的抗風險能力就越強。因此，基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌與整合應當作為一項重要的制度安排被提上議事日程。所謂全國統(tǒng)籌與整合，狹義上就是指各地將資金歸結到國家層面，由中央統(tǒng)一調(diào)度使用，也就是統(tǒng)收統(tǒng)支養(yǎng)老金模式。目前，全國不同級別的養(yǎng)老金統(tǒng)籌單位有2000多個，大多數(shù)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金仍然分散在縣市一級，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的只有4個直轄市和陜西省。按照計劃，至2020年在全國推行養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，為此，在推行養(yǎng)老基金中央調(diào)劑制度的同時，也要強化省級政府的主體責任，尤其是要將養(yǎng)老保險擴面征繳、基金管理效果、基金中央調(diào)劑制度落實等情況列入省級政府工作責任制考核內(nèi)容，以此加強省級政府構建養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式的緊迫感，進而構筑養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的廣泛性基礎。

二、年金計劃的推進與驅(qū)動力創(chuàng)新

世界銀行的預算結果表明，養(yǎng)老金替代率（退休后第一年的工資收入與退休前一年的工資之比）不低于70%，老年人的退休生活質(zhì)量才不會顯著下降。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）成員國養(yǎng)老金平均替代率為70%～75%，相較之下，我國目前基本養(yǎng)老金的替代率卻只有35%，基本養(yǎng)老金只能起到“保底”作用。因此，未來養(yǎng)老金替代率的提高還須夯實被稱為“第二支柱”的年金計劃。所謂年金計劃，是指企業(yè)或個人在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，再自愿交納一定年限的養(yǎng)老金，待個人退休之后能夠定期從中領取收入的補充養(yǎng)老保險制度。

2003年正式通過《企業(yè)年金試行辦法》以來，年金計劃在我國已實施10余年。2018年2月，人力資源與社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)年金辦法》正式施行，將《企業(yè)年金試行辦法》中提出的“自愿建立”表述改為“鼓勵建立”，立法態(tài)度的微調(diào)表明決策層希望將企業(yè)年金推上加速軌道。

根據(jù)《企業(yè)年金辦法》，只要參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的用人單位及其職工，都可享受企業(yè)年金制度，也就是說，購買基本養(yǎng)老保險是員工享受企業(yè)年金制度的前提。據(jù)中國社會科學院世界社保研究中心推出的《中國養(yǎng)老金精算報告（2018-2022）》，2018 年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險每5人就有1人不繳費，而到2022 年則變成每4人就有1人不繳費。在一定程度上，年金計劃可增強企業(yè)和員工購買養(yǎng)老保險的意識，從而在總體上充實與增強“第一支柱”的支付能力。對于員工而言，有了年金計劃支持，等同于在領取基本養(yǎng)老金的同時還可獲得另外一份收入，這無疑將改善退休人員的生活質(zhì)量，并最終提高國內(nèi)養(yǎng)老保險的替代率。

當然，企業(yè)年金并不只是針對員工的一種福利保障計劃，更是一種激勵機制。一方面，企業(yè)可以根據(jù)不同的職工崗位、責任和貢獻，確定不同的企業(yè)繳費數(shù)額，由此發(fā)揮年金獎勤扶優(yōu)的功效，并在此基礎上完善職工薪酬體系；另一方面，《企業(yè)年金辦法》允許企業(yè)按照職工在本企業(yè)工作年限的逐漸增加設置員工從個人賬戶遞進獲取企業(yè)繳費與投資收益的動態(tài)額度，這實際上是將企業(yè)年金轉(zhuǎn)換成了一種長期激勵機制，有利于增強企業(yè)對人才的吸引力，維系員工隊伍的穩(wěn)定。

然而，人社部有關數(shù)據(jù)顯示，目前企業(yè)年金余額累積規(guī)模為1.24萬億元，相對于82.71萬億的GDP而言，年金占比不到1.5%；另外，雖然建立年金的企業(yè)數(shù)量達到了7.9萬戶，但占比卻只有0.35%；同時，參加年金的員工人數(shù)盡管達到了2300萬人，但僅占4.2億城鎮(zhèn)就業(yè)人員的5.6%。人社部的統(tǒng)計報告顯示，最近3年參與年金計劃的員工人數(shù)呈現(xiàn)出不斷走低的趨勢，對應的數(shù)據(jù)分別為1.02%、0.37%和0.17%。另外，企業(yè)年金充足度指數(shù)和企業(yè)保障程度指數(shù)已由兩年前的58.7下降到目前的56.5。企業(yè)年金覆蓋面太小、發(fā)展速度太慢及企業(yè)未來動力不足既折射出了我國企業(yè)年金存在較大的增長空間，還表明實現(xiàn)企業(yè)年金計劃的美好愿景遠非推出一項單行法規(guī)條例便可濟事那樣簡單，法律制度的創(chuàng)建僅能起到“扶上馬”的作用，最終牽引出實質(zhì)性效果還需政策在創(chuàng)新驅(qū)動上“再送一程”。

（一）增強稅費的激勵效應

作為擴大企業(yè)年金計劃的基礎性鋪墊，繼續(xù)適時適當降低企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險的費率十分必要。此外，為了調(diào)動單位和個人參加企業(yè)年金計劃的積極性，需要實質(zhì)性地加大稅收優(yōu)惠力度，可考慮雙重減稅模式，即繳費和投資環(huán)節(jié)均不繳稅，只在領取環(huán)節(jié)繳稅，以發(fā)揮稅收遞延的激勵作用；引入財政補貼等政策牽引機制，對特定困難職工予以直接補貼，并輔之以免稅方式將企業(yè)低收入人群納入到年金計劃的陣營中來。在此基礎上，建立包括年金計劃參與者工資收入、繳費水平、繳費年限以及投資收益等多重因素緊密關聯(lián)的指數(shù)化調(diào)整機制，使員工明確未來待遇水平的預期，進而增強參與年金計劃的信心[3]。

（二）采取聯(lián)盟機制與信用管理辦法激勵企業(yè)尤其是中小企業(yè)為員工購買年金計劃

對于一條價值鏈上的上下游企業(yè)和橫向一體化的企業(yè)集團，可以分別組成“企業(yè)年金聯(lián)盟”，實施中央調(diào)劑。將上下游有產(chǎn)業(yè)鏈關系的企業(yè)集合在一起，采取以大帶小、以強扶弱、以先進帶后進的方式督促中小企業(yè)自覺繳納年金，從而實現(xiàn)年金的互助互濟。在此基礎上，采用信用管理的辦法，對主動按時繳納企業(yè)年金的企業(yè)，評定較好的信用等級，對于不繳納或少繳納年金的企業(yè)，給予較差的信用等級[4]，進一步提高企業(yè)實施年金計劃的主動性。

（三）提高年金投資收益率

年金投資收益既關系到企業(yè)年金計劃的含金量，也直接影響到參與雙方的熱情與動力。

為了避免碎片化現(xiàn)象，《企業(yè)年金辦法》提出由企業(yè)作為員工的受托人負責年金基金的賬戶管理、投資運營和托管。數(shù)據(jù)顯示，2017年企業(yè)年金投資收益率僅為3.79%，低于同期銀行理財產(chǎn)品4.95%的年化收益，也大大落后于權益基金近15%的年化進賬水平，更低于GDP增速和居民收入增速。為此，需要進一步完善企業(yè)年金運營政策，拓寬投資范圍，在適當提高權益類和另類資產(chǎn)配置比例的同時，放大年金境外投資體量，推進年金的全球化資產(chǎn)配置，以提高基金投資收益能力與水平。

三、商業(yè)養(yǎng)老保險的啟動與引導力強化

在我國養(yǎng)老保險體系中，商業(yè)養(yǎng)老保險被稱為“第三支柱”。筆者觀察發(fā)現(xiàn)，美國、英國、加拿大等歐美國家基本養(yǎng)老金的替代率平均在40%左右，另外的60%則依靠企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老金進行補充，而且歐美國家企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老金的占比與替代率大體相當，真實構成了基本養(yǎng)老保險以外的重要補充，從而實現(xiàn)了70%～75%的整體養(yǎng)老金替代率。與歐美國家相比，在我國養(yǎng)老保險金賬戶資金構成中，基本養(yǎng)老保險的占比超過70%，企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老保險分別占17%和13%，與此相對應，二者的替代率分別低于5%和1%。從絕對數(shù)額來看，目前我國商業(yè)養(yǎng)老保險整體市場規(guī)模雖然超過了1萬億元，但屬于養(yǎng)老年金保險原保費的部分只有469億元，由此說明“第三支柱”有進一步提高的空間，政策上需要在穩(wěn)定第一支柱和做大第二支柱的同時，重點做強第三支柱。

作為發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的重要舉措，從2015年8月開始，國家在全國31個試點城市啟動實施了稅優(yōu)健康險。按照《個人稅收優(yōu)惠商業(yè)健康保險暫行辦法》，企事業(yè)單位員工可以每月購買200元或每年購買2400元的健康險種，購買費用用作當月或者當年員工個人所得稅的減免額度。然而，由于保費額度太小以及相應的個稅減免效應微弱，稅優(yōu)健康險陷入了“叫好不叫座”的尷尬境地，不僅推出此項政策的財政部、國家稅務總局和保監(jiān)會三部委符合納稅資格的公務員都未投保，而且據(jù)保監(jiān)會2017年公布數(shù)據(jù)顯示，稅優(yōu)健康險試點一年多只產(chǎn)生了1.26億元的實收保費。

按照國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》的要求，財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部等五部委聯(lián)合發(fā)出通知，決定從2018年5月1日起在上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實施為期一年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險（以下簡稱“稅延養(yǎng)老險”）試點。據(jù)權威機構測算，稅延養(yǎng)老險有望撬動每年千億元級別的增量保費，預計2027年個稅遞延養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模可達3.2萬億元。

按照頂層設計，政策層面在稅延養(yǎng)老險試點階段被賦予了較為充分的激勵因素，如規(guī)定計入個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶的投資收益，在繳費期間暫不征收個人所得稅；個人在領取商業(yè)養(yǎng)老金收入時只繳納其中75%的個人所得稅，其余25%可以免稅。正因如此，稅延養(yǎng)老險一旦推開，可能會產(chǎn)生不錯的效應。不過，目前還是試點階段，而試點的目的主要是發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗，以便全面鋪開。因此，在筆者看來，試點階段至少需要引導破除三大瓶頸。

（一）認知瓶頸

稅延養(yǎng)老險是新事物，民眾對其認知程度與接受程度存在不少約束因素。一方面，與基本養(yǎng)老保險和稅優(yōu)健康險即期完成扣稅不同，稅延養(yǎng)老險是在將來繳稅，因此從長期來看，即便是隨著經(jīng)濟增長，民眾收入提高，也必須盡可能保持個稅不隨收入的提高而增加，甚至可以考慮采取稅延養(yǎng)老險的彈性個稅政策，即在收入增長的情況下取10%的稅率征稅，在收入減少的情況下按調(diào)整后的略低稅率征收，以此不斷激勵與強化民眾的購買欲望；另一方面，稅延型養(yǎng)老險設定的月度抵扣額度為當月工資薪金、連續(xù)性勞務報酬收入的6%和1000元或者為當年應稅收入的6%和12000元，這一抵扣額度是否對民眾尤其是對高收入群體具有吸引力還有待觀察，因此建議依時依勢提高抵扣額的區(qū)間上限。

（二）服務瓶頸

購買與服務方式也直接關系著稅延養(yǎng)老險的落地成效。不同于基本養(yǎng)老保險由單位統(tǒng)一強制性購買和企業(yè)年金繳費由企業(yè)和個人共同繳費，稅延養(yǎng)老險并不帶任何強制性，而且單位沒有按比例為個人購買的義務，且針對購買人開展的憑據(jù)核實、個稅扣除也要增加單位的財務成本，一個單位是否愿意提供相應的業(yè)務服務，無疑會直接影響個人購買稅延養(yǎng)老險的意愿。因此，為了防止稅優(yōu)健康險“叫好不叫座”的尷尬局面再現(xiàn)，在試點過程中必須加大宣傳力度，同時針對單位的相關服務行為作出強制性規(guī)定，簡化服務流程，提高服務效率。

（三）產(chǎn)品供給瓶頸

產(chǎn)品豐富程度以及結構合理化程度也深刻影響著民眾購買稅延養(yǎng)老險意愿的強弱。從目前來看，市場上商業(yè)養(yǎng)老保險品種主要是傳統(tǒng)型養(yǎng)老險、分紅型養(yǎng)老險、萬能型壽險、投資連結保險四種類型，其中以分紅險和萬能險居多，真正個性化、差異化的產(chǎn)品其實很少見。為此需要在政策上給予保險公司更多的經(jīng)營自主權和發(fā)展空間，以調(diào)動他們針對不同收入水平、年齡結構、家庭結構、資產(chǎn)結構和保障結構人群開發(fā)多元化產(chǎn)品的積極性，同時應支持民眾在符合條件的保險公司中自主選擇產(chǎn)品，也可在不同公司之間轉(zhuǎn)移產(chǎn)品，通過這種買方市場的競爭推動保險公司加強針對性產(chǎn)品開發(fā)與訂制能力[5]。

在中國宏大的改革場景中，沒有任何一個改革板塊像養(yǎng)老保險改革那樣牽涉面如此之廣，利益的關聯(lián)如此之眾，百姓的直接感受如此之深。正是如此，這項改革的推進需要有足夠的操盤智慧與平衡藝術。養(yǎng)老金是一項普惠性社會福利工程，但養(yǎng)老金的惠民力度不能僅僅依賴于財政供給力的強化，還應當著重撬動市場化力量。同時，養(yǎng)老金的供給支付能力不能僅僅由繳存數(shù)量來決定，還應當想方設法拓展養(yǎng)老金的增值渠道。由于養(yǎng)老金改革是一項紛繁復雜的系統(tǒng)工程，任何單項舉措都不可孤軍深入，因此必須集結整體性的協(xié)同能量。另外，在傳統(tǒng)養(yǎng)老金機制已經(jīng)成熟或者定型的生態(tài)下，養(yǎng)老金體系的完善應當突出薄弱環(huán)節(jié)，即注重“補短板”，以漸次重塑養(yǎng)老體系的基本結構。對于民眾而言，應當摒棄國家保障的舊有觀念，主動配合養(yǎng)老金市場化改革，在量力而行的前提下，積極參與商業(yè)品種的認購，強化與提升自我保障的能力，同時相應的政策教育與財政金融輔助手段也應及時跟上。

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[責任編輯：張 舸]

張銳

[摘 要] 我國養(yǎng)老保險體系由基本養(yǎng)老保險、年金計劃與商業(yè)養(yǎng)老保險構成，其中基本養(yǎng)老保險承擔了70%以上的養(yǎng)老金替代率，年金計劃與商業(yè)養(yǎng)老保險則處于短板狀態(tài)，這便決定了我國養(yǎng)老金替代率大大落后于歐美國家水平。完善養(yǎng)老保險體系，除了做實被稱為“第一支柱”的基本養(yǎng)老保險外，還應重點做強“第二支柱”即年金計劃及做大“第三支柱”商業(yè)養(yǎng)老保險，同時保持改革的協(xié)同與配套：一是充實基本養(yǎng)老保險并提升其整合力，二是推進年金計劃并創(chuàng)新其推動力，三是啟動商業(yè)養(yǎng)老保險并強化其引導力。

[關鍵詞] 養(yǎng)老保險“三支柱”；基本養(yǎng)老保險；年金計劃；商業(yè)養(yǎng)老保險；社會保障

[中圖分類號] F84 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）10-0086-08

參照與對標國際經(jīng)驗，我國建立起了基本養(yǎng)老保險、年金計劃和商業(yè)養(yǎng)老保險相結合的社會保障制度體系，支撐民眾養(yǎng)老保險的三大支柱初步建立起來。但是，“三支柱”之間在互補協(xié)調(diào)過程中存在明顯短板，且每一支柱的內(nèi)部也存在著結構性失衡的問題。改革與完善養(yǎng)老保險制度，一方面要進一步提高整個體系的保障承接能力，另一方面還要著重彌補每個支柱的短板與弱項，同時輔之必要而充分的政策予以支持與激勵。

一、基本養(yǎng)老保險的充實與整合力提升

在我國養(yǎng)老保險“三支柱”中，基本養(yǎng)老保險可被視為頂梁之柱或壓艙之石。人社部發(fā)布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國基本養(yǎng)老保險覆蓋了10億人口，覆蓋率逾90%，形成了全球單個國家中最為廣泛的基本養(yǎng)老保險覆蓋網(wǎng)。另外，截至2017年底，全國養(yǎng)老保險基金總收入3.3萬億元，總支出2.9萬億元，年末累計結余4.1萬億元，動態(tài)上可供17.4個月養(yǎng)老金的發(fā)放。值得注意的是，今年我國企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員的基本養(yǎng)老金提高了5個百分點，這也是我國自2005年以來連續(xù)第14年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。

作為一項惠及民生的重要制度，基本養(yǎng)老保險制度于1992年正式運行，其基本規(guī)定是，以職工基本工資為基準，單位繳費比例為20%，個人繳費比例為8%，共同構成職工的基本養(yǎng)老金賬戶；與此同時，對于沒有單位的個人，可參照當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY20%的繳費比例投保。在社保制度推出之前，企業(yè)職工創(chuàng)造的大部分財富并未以基金形式積累，而是以資本的形式進入到國有企業(yè)和集體企業(yè)的投資與生產(chǎn)過程中，職工并沒有自己的養(yǎng)老金賬戶，但達到法定退休年齡后他們卻又要領取養(yǎng)老金，而其所領取的養(yǎng)老金則由后來參保的新人所繳資金來補充，由此就產(chǎn)生了中國特有的養(yǎng)老金“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式。

“現(xiàn)收現(xiàn)付”養(yǎng)老金模式的連續(xù)有效運轉(zhuǎn)是建立在這樣一個假設基礎之上的：勞動人口占總人口的比例大大超過退休人口所占比例，繳納的社保收入超過需要支付的養(yǎng)老金。因此，“人口贍養(yǎng)比”，即勞動年齡人口數(shù)量與其所需贍養(yǎng)老年人數(shù)量的比率就成為決定一個國家養(yǎng)老金支付力量強弱的關鍵因子。資料顯示，目前我國人口總贍養(yǎng)比是2.73：1，即2.73個勞動者贍養(yǎng)1個老年人，因此可以勉強維持現(xiàn)有老年人養(yǎng)老金的正常支取。但是，隨著人口老齡化的逐步加劇，在生育率日漸下降的前提下，贍養(yǎng)比將出現(xiàn)降低甚至惡化趨勢[1]。據(jù)專家預測，今后我國每年還有800～1000萬人邁入老年人行列，到2040年，60歲及以上人口占比將達28%，人口贍養(yǎng)比將下降至2：1，“現(xiàn)收現(xiàn)付”養(yǎng)老金模式顯然將難以為繼。

雖然我國基本養(yǎng)老金總體上不會“斷炊”，但地區(qū)之間嚴重不平衡卻是不爭的事實。人口贍養(yǎng)比的差異（如有的省贍養(yǎng)比是4：1，最高的是廣東省贍養(yǎng)比超過8：1；有的省贍養(yǎng)比低于2：1，最低的是黑龍江省贍養(yǎng)比低于1.3：1）導致了不同省份養(yǎng)老保險結余的多寡懸殊以及支付能力的天壤之別，其中廣東、北京等7省市養(yǎng)老保險的結余量約占全國養(yǎng)老保險總結余量的三分之二，可保證足夠支付40～50個月的養(yǎng)老金，而遼寧、黑龍江等部分省份則出現(xiàn)基金當期虧空與收不抵支的巨大壓力。據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告2018-2022》披露的信息，2017年全國養(yǎng)老保險收不抵支的省份超過10個，而即便到2022年，收不抵支的省份還將維持在13～14個。

對于那些收不抵支的地區(qū)，我國歷來采取的是中央財政“轉(zhuǎn)移支付”的辦法。截至目前，中央累計向地方補助達4400多億元，而且每年補助力度都在加大。不僅如此，我國還采取了劃轉(zhuǎn)10%的國有企業(yè)股權充作基本養(yǎng)老金的方法，最終劃轉(zhuǎn)規(guī)模將達7萬億元，支持力度非同一般。另外，從2018年7月1日開始，還實施了基本養(yǎng)老金基金的中央調(diào)劑制度，以彌補部分地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)放的不足。按照規(guī)定，中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構成，目前上解比例為3%，以后將逐年提高。上解額度是依據(jù)各省核定的上解工資基數(shù)和上解人數(shù)[某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數(shù)×上解比例]計算得出的，中央調(diào)劑金的撥付額度是根據(jù)各省份離退休人數(shù)（某省份撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×全國人均撥付額）來確定的，因此，職工平均工資水平高、參保職工和就業(yè)人數(shù)多的省份上解的資金就較多，離退休人數(shù)多的省份得到的撥付資金也多，這就實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金在養(yǎng)老保險負擔較輕省份和負擔較重省份之間的靈活調(diào)劑，達到了均衡地區(qū)間基金負擔的目的[2]。但是，增大養(yǎng)老金的支出能力，不能僅靠公共財政的供給，還應當通過改革整合與調(diào)動民眾的集體力量。

（一）通過政策創(chuàng)新擴大基本養(yǎng)老金的托舉之力

擴大基本養(yǎng)老金，可以考慮的舉措有：1. 適度延長養(yǎng)老保險的繳費年限，以增強財務的可持續(xù)性；2. 從技術上建立起養(yǎng)老金待遇隨GDP尤其是CPI變化的動態(tài)調(diào)整機制與細化指標，與此同時，推出養(yǎng)老金精算制度，綜合參保者的繳費水平、繳費年限及整個職業(yè)生涯期間的工資收入等因素，使參保者明確未來待遇的預期，達到增強制度信心的效果；3. 養(yǎng)老金發(fā)放標準的提升必須引入掛鉤機制，充分彰顯“多繳多得”“長繳多得”的激勵效果；4. 嚴格甄選養(yǎng)老金的投資托管機構，提高養(yǎng)老金的投資回報率。

（二）加快基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌與整合步伐

根據(jù)社會保險所遵循的大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高，參保人數(shù)就越多，基金的抗風險能力就越強。因此，基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌與整合應當作為一項重要的制度安排被提上議事日程。所謂全國統(tǒng)籌與整合，狹義上就是指各地將資金歸結到國家層面，由中央統(tǒng)一調(diào)度使用，也就是統(tǒng)收統(tǒng)支養(yǎng)老金模式。目前，全國不同級別的養(yǎng)老金統(tǒng)籌單位有2000多個，大多數(shù)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金仍然分散在縣市一級，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的只有4個直轄市和陜西省。按照計劃，至2020年在全國推行養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，為此，在推行養(yǎng)老基金中央調(diào)劑制度的同時，也要強化省級政府的主體責任，尤其是要將養(yǎng)老保險擴面征繳、基金管理效果、基金中央調(diào)劑制度落實等情況列入省級政府工作責任制考核內(nèi)容，以此加強省級政府構建養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式的緊迫感，進而構筑養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的廣泛性基礎。

二、年金計劃的推進與驅(qū)動力創(chuàng)新

世界銀行的預算結果表明，養(yǎng)老金替代率（退休后第一年的工資收入與退休前一年的工資之比）不低于70%，老年人的退休生活質(zhì)量才不會顯著下降。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）成員國養(yǎng)老金平均替代率為70%～75%，相較之下，我國目前基本養(yǎng)老金的替代率卻只有35%，基本養(yǎng)老金只能起到“保底”作用。因此，未來養(yǎng)老金替代率的提高還須夯實被稱為“第二支柱”的年金計劃。所謂年金計劃，是指企業(yè)或個人在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，再自愿交納一定年限的養(yǎng)老金，待個人退休之后能夠定期從中領取收入的補充養(yǎng)老保險制度。

2003年正式通過《企業(yè)年金試行辦法》以來，年金計劃在我國已實施10余年。2018年2月，人力資源與社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)年金辦法》正式施行，將《企業(yè)年金試行辦法》中提出的“自愿建立”表述改為“鼓勵建立”，立法態(tài)度的微調(diào)表明決策層希望將企業(yè)年金推上加速軌道。

根據(jù)《企業(yè)年金辦法》，只要參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的用人單位及其職工，都可享受企業(yè)年金制度，也就是說，購買基本養(yǎng)老保險是員工享受企業(yè)年金制度的前提。據(jù)中國社會科學院世界社保研究中心推出的《中國養(yǎng)老金精算報告（2018-2022）》，2018 年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險每5人就有1人不繳費，而到2022 年則變成每4人就有1人不繳費。在一定程度上，年金計劃可增強企業(yè)和員工購買養(yǎng)老保險的意識，從而在總體上充實與增強“第一支柱”的支付能力。對于員工而言，有了年金計劃支持，等同于在領取基本養(yǎng)老金的同時還可獲得另外一份收入，這無疑將改善退休人員的生活質(zhì)量，并最終提高國內(nèi)養(yǎng)老保險的替代率。

當然，企業(yè)年金并不只是針對員工的一種福利保障計劃，更是一種激勵機制。一方面，企業(yè)可以根據(jù)不同的職工崗位、責任和貢獻，確定不同的企業(yè)繳費數(shù)額，由此發(fā)揮年金獎勤扶優(yōu)的功效，并在此基礎上完善職工薪酬體系；另一方面，《企業(yè)年金辦法》允許企業(yè)按照職工在本企業(yè)工作年限的逐漸增加設置員工從個人賬戶遞進獲取企業(yè)繳費與投資收益的動態(tài)額度，這實際上是將企業(yè)年金轉(zhuǎn)換成了一種長期激勵機制，有利于增強企業(yè)對人才的吸引力，維系員工隊伍的穩(wěn)定。

然而，人社部有關數(shù)據(jù)顯示，目前企業(yè)年金余額累積規(guī)模為1.24萬億元，相對于82.71萬億的GDP而言，年金占比不到1.5%；另外，雖然建立年金的企業(yè)數(shù)量達到了7.9萬戶，但占比卻只有0.35%；同時，參加年金的員工人數(shù)盡管達到了2300萬人，但僅占4.2億城鎮(zhèn)就業(yè)人員的5.6%。人社部的統(tǒng)計報告顯示，最近3年參與年金計劃的員工人數(shù)呈現(xiàn)出不斷走低的趨勢，對應的數(shù)據(jù)分別為1.02%、0.37%和0.17%。另外，企業(yè)年金充足度指數(shù)和企業(yè)保障程度指數(shù)已由兩年前的58.7下降到目前的56.5。企業(yè)年金覆蓋面太小、發(fā)展速度太慢及企業(yè)未來動力不足既折射出了我國企業(yè)年金存在較大的增長空間，還表明實現(xiàn)企業(yè)年金計劃的美好愿景遠非推出一項單行法規(guī)條例便可濟事那樣簡單，法律制度的創(chuàng)建僅能起到“扶上馬”的作用，最終牽引出實質(zhì)性效果還需政策在創(chuàng)新驅(qū)動上“再送一程”。

（一）增強稅費的激勵效應

作為擴大企業(yè)年金計劃的基礎性鋪墊，繼續(xù)適時適當降低企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險的費率十分必要。此外，為了調(diào)動單位和個人參加企業(yè)年金計劃的積極性，需要實質(zhì)性地加大稅收優(yōu)惠力度，可考慮雙重減稅模式，即繳費和投資環(huán)節(jié)均不繳稅，只在領取環(huán)節(jié)繳稅，以發(fā)揮稅收遞延的激勵作用；引入財政補貼等政策牽引機制，對特定困難職工予以直接補貼，并輔之以免稅方式將企業(yè)低收入人群納入到年金計劃的陣營中來。在此基礎上，建立包括年金計劃參與者工資收入、繳費水平、繳費年限以及投資收益等多重因素緊密關聯(lián)的指數(shù)化調(diào)整機制，使員工明確未來待遇水平的預期，進而增強參與年金計劃的信心[3]。

（二）采取聯(lián)盟機制與信用管理辦法激勵企業(yè)尤其是中小企業(yè)為員工購買年金計劃

對于一條價值鏈上的上下游企業(yè)和橫向一體化的企業(yè)集團，可以分別組成“企業(yè)年金聯(lián)盟”，實施中央調(diào)劑。將上下游有產(chǎn)業(yè)鏈關系的企業(yè)集合在一起，采取以大帶小、以強扶弱、以先進帶后進的方式督促中小企業(yè)自覺繳納年金，從而實現(xiàn)年金的互助互濟。在此基礎上，采用信用管理的辦法，對主動按時繳納企業(yè)年金的企業(yè)，評定較好的信用等級，對于不繳納或少繳納年金的企業(yè)，給予較差的信用等級[4]，進一步提高企業(yè)實施年金計劃的主動性。

（三）提高年金投資收益率

年金投資收益既關系到企業(yè)年金計劃的含金量，也直接影響到參與雙方的熱情與動力。

為了避免碎片化現(xiàn)象，《企業(yè)年金辦法》提出由企業(yè)作為員工的受托人負責年金基金的賬戶管理、投資運營和托管。數(shù)據(jù)顯示，2017年企業(yè)年金投資收益率僅為3.79%，低于同期銀行理財產(chǎn)品4.95%的年化收益，也大大落后于權益基金近15%的年化進賬水平，更低于GDP增速和居民收入增速。為此，需要進一步完善企業(yè)年金運營政策，拓寬投資范圍，在適當提高權益類和另類資產(chǎn)配置比例的同時，放大年金境外投資體量，推進年金的全球化資產(chǎn)配置，以提高基金投資收益能力與水平。

三、商業(yè)養(yǎng)老保險的啟動與引導力強化

在我國養(yǎng)老保險體系中，商業(yè)養(yǎng)老保險被稱為“第三支柱”。筆者觀察發(fā)現(xiàn)，美國、英國、加拿大等歐美國家基本養(yǎng)老金的替代率平均在40%左右，另外的60%則依靠企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老金進行補充，而且歐美國家企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老金的占比與替代率大體相當，真實構成了基本養(yǎng)老保險以外的重要補充，從而實現(xiàn)了70%～75%的整體養(yǎng)老金替代率。與歐美國家相比，在我國養(yǎng)老保險金賬戶資金構成中，基本養(yǎng)老保險的占比超過70%，企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老保險分別占17%和13%，與此相對應，二者的替代率分別低于5%和1%。從絕對數(shù)額來看，目前我國商業(yè)養(yǎng)老保險整體市場規(guī)模雖然超過了1萬億元，但屬于養(yǎng)老年金保險原保費的部分只有469億元，由此說明“第三支柱”有進一步提高的空間，政策上需要在穩(wěn)定第一支柱和做大第二支柱的同時，重點做強第三支柱。

作為發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的重要舉措，從2015年8月開始，國家在全國31個試點城市啟動實施了稅優(yōu)健康險。按照《個人稅收優(yōu)惠商業(yè)健康保險暫行辦法》，企事業(yè)單位員工可以每月購買200元或每年購買2400元的健康險種，購買費用用作當月或者當年員工個人所得稅的減免額度。然而，由于保費額度太小以及相應的個稅減免效應微弱，稅優(yōu)健康險陷入了“叫好不叫座”的尷尬境地，不僅推出此項政策的財政部、國家稅務總局和保監(jiān)會三部委符合納稅資格的公務員都未投保，而且據(jù)保監(jiān)會2017年公布數(shù)據(jù)顯示，稅優(yōu)健康險試點一年多只產(chǎn)生了1.26億元的實收保費。

按照國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》的要求，財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部等五部委聯(lián)合發(fā)出通知，決定從2018年5月1日起在上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實施為期一年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險（以下簡稱“稅延養(yǎng)老險”）試點。據(jù)權威機構測算，稅延養(yǎng)老險有望撬動每年千億元級別的增量保費，預計2027年個稅遞延養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)?？蛇_3.2萬億元。

按照頂層設計，政策層面在稅延養(yǎng)老險試點階段被賦予了較為充分的激勵因素，如規(guī)定計入個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶的投資收益，在繳費期間暫不征收個人所得稅；個人在領取商業(yè)養(yǎng)老金收入時只繳納其中75%的個人所得稅，其余25%可以免稅。正因如此，稅延養(yǎng)老險一旦推開，可能會產(chǎn)生不錯的效應。不過，目前還是試點階段，而試點的目的主要是發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗，以便全面鋪開。因此，在筆者看來，試點階段至少需要引導破除三大瓶頸。

（一）認知瓶頸

稅延養(yǎng)老險是新事物，民眾對其認知程度與接受程度存在不少約束因素。一方面，與基本養(yǎng)老保險和稅優(yōu)健康險即期完成扣稅不同，稅延養(yǎng)老險是在將來繳稅，因此從長期來看，即便是隨著經(jīng)濟增長，民眾收入提高，也必須盡可能保持個稅不隨收入的提高而增加，甚至可以考慮采取稅延養(yǎng)老險的彈性個稅政策，即在收入增長的情況下取10%的稅率征稅，在收入減少的情況下按調(diào)整后的略低稅率征收，以此不斷激勵與強化民眾的購買欲望；另一方面，稅延型養(yǎng)老險設定的月度抵扣額度為當月工資薪金、連續(xù)性勞務報酬收入的6%和1000元或者為當年應稅收入的6%和12000元，這一抵扣額度是否對民眾尤其是對高收入群體具有吸引力還有待觀察，因此建議依時依勢提高抵扣額的區(qū)間上限。

（二）服務瓶頸

購買與服務方式也直接關系著稅延養(yǎng)老險的落地成效。不同于基本養(yǎng)老保險由單位統(tǒng)一強制性購買和企業(yè)年金繳費由企業(yè)和個人共同繳費，稅延養(yǎng)老險并不帶任何強制性，而且單位沒有按比例為個人購買的義務，且針對購買人開展的憑據(jù)核實、個稅扣除也要增加單位的財務成本，一個單位是否愿意提供相應的業(yè)務服務，無疑會直接影響個人購買稅延養(yǎng)老險的意愿。因此，為了防止稅優(yōu)健康險“叫好不叫座”的尷尬局面再現(xiàn)，在試點過程中必須加大宣傳力度，同時針對單位的相關服務行為作出強制性規(guī)定，簡化服務流程，提高服務效率。

（三）產(chǎn)品供給瓶頸

產(chǎn)品豐富程度以及結構合理化程度也深刻影響著民眾購買稅延養(yǎng)老險意愿的強弱。從目前來看，市場上商業(yè)養(yǎng)老保險品種主要是傳統(tǒng)型養(yǎng)老險、分紅型養(yǎng)老險、萬能型壽險、投資連結保險四種類型，其中以分紅險和萬能險居多，真正個性化、差異化的產(chǎn)品其實很少見。為此需要在政策上給予保險公司更多的經(jīng)營自主權和發(fā)展空間，以調(diào)動他們針對不同收入水平、年齡結構、家庭結構、資產(chǎn)結構和保障結構人群開發(fā)多元化產(chǎn)品的積極性，同時應支持民眾在符合條件的保險公司中自主選擇產(chǎn)品，也可在不同公司之間轉(zhuǎn)移產(chǎn)品，通過這種買方市場的競爭推動保險公司加強針對性產(chǎn)品開發(fā)與訂制能力[5]。

在中國宏大的改革場景中，沒有任何一個改革板塊像養(yǎng)老保險改革那樣牽涉面如此之廣，利益的關聯(lián)如此之眾，百姓的直接感受如此之深。正是如此，這項改革的推進需要有足夠的操盤智慧與平衡藝術。養(yǎng)老金是一項普惠性社會福利工程，但養(yǎng)老金的惠民力度不能僅僅依賴于財政供給力的強化，還應當著重撬動市場化力量。同時，養(yǎng)老金的供給支付能力不能僅僅由繳存數(shù)量來決定，還應當想方設法拓展養(yǎng)老金的增值渠道。由于養(yǎng)老金改革是一項紛繁復雜的系統(tǒng)工程，任何單項舉措都不可孤軍深入，因此必須集結整體性的協(xié)同能量。另外，在傳統(tǒng)養(yǎng)老金機制已經(jīng)成熟或者定型的生態(tài)下，養(yǎng)老金體系的完善應當突出薄弱環(huán)節(jié)，即注重“補短板”，以漸次重塑養(yǎng)老體系的基本結構。對于民眾而言，應當摒棄國家保障的舊有觀念，主動配合養(yǎng)老金市場化改革，在量力而行的前提下，積極參與商業(yè)品種的認購，強化與提升自我保障的能力，同時相應的政策教育與財政金融輔助手段也應及時跟上。

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[責任編輯：張 舸]