李慧

摘 要：當(dāng)前，我國的扶貧工作進(jìn)入深水攻堅階段，在政策執(zhí)行過程中，出現(xiàn)種種政策失真現(xiàn)象，各地情形不一，復(fù)雜多樣。本文以蒙陰縣為研究對象，探究該地區(qū)在實施政策中存在的種種不足，并借鑒全國經(jīng)驗進(jìn)一步提出改善蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧的對策建議，以期對精準(zhǔn)扶貧政策有更多的經(jīng)驗積累。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；蒙陰縣；對策建議；過程

一、引言

目前，扶貧進(jìn)入深水攻堅階段，來自各方面的挑戰(zhàn)愈加清晰，尤其是隨著行政層級往下走進(jìn)基層，遭遇到了各種鄉(xiāng)土邏輯的困擾[1]，存在種種政策失真現(xiàn)象，甚至在有些地方僅僅是形式主義的“文字扶貧”。

沂蒙革命老區(qū)蒙陰縣，是山東省臨沂市下轄縣，截止至2018年2月，仍有16636戶、36249人尚未脫貧，部分老區(qū)人民飽受貧困之苦?；诖?，2018年3月，我們調(diào)研團(tuán)隊在蒙陰縣走訪了數(shù)個貧困村，主要采取非結(jié)構(gòu)式訪談、非參與式觀察的方法，對貧困戶、村民、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣扶貧相關(guān)干部等不同主體進(jìn)行了訪談，在詳細(xì)了解精準(zhǔn)扶貧政策在當(dāng)?shù)剡\(yùn)作過程的基礎(chǔ)上，探究當(dāng)前影響扶貧政策的阻礙因素，并進(jìn)一步提出改善蒙陰縣扶貧工作的對策建議。

二、蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧政策實施現(xiàn)狀

在精準(zhǔn)扶貧工作中，蒙陰縣大力推行果業(yè)、兔業(yè)、生態(tài)旅游、來料加工、電子商務(wù)五大主導(dǎo)扶貧產(chǎn)業(yè)，注重依托扶貧資金引來活水支持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，形成了多元化、全覆蓋的產(chǎn)業(yè)扶貧新格局。[2]目前，蒙陰縣累計投入資金1.46億元，實施了1659個扶貧項目，發(fā)放扶貧貸款1.81億元，落實扶貧獎勵政策62項，支持1.2萬多戶貧困戶依靠產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧致富。誠然，在精準(zhǔn)扶貧的兩年多里，蒙陰縣做了大量的工作并取得了諸多成績，為日后的全面脫貧目標(biāo)打下了基礎(chǔ)。但畢竟是“摸著石頭過河”，扶貧工作仍有不足和困難之處。

三、蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧政策實施困境

（一）“客體化的”精準(zhǔn)識別

貧困戶的名額逐級分配到縣級后，縣級扶貧部門根據(jù)所統(tǒng)計的貧困分布情況分配給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再分配給各行政村。到了村這一級，理論上，大致經(jīng)村民申請、民主決議、上級審核三個步驟確定貧困戶名單。但由于村民缺少對政策的關(guān)注，絕大多數(shù)村民不知道確定貧困戶的程序。盡管當(dāng)前有不少學(xué)者認(rèn)為村民自治制度實施多年，民主參與助長了民主意識，但根據(jù)胡溢軒最近的分析顯示：我國的“投票選舉”很可能僅僅停留在形式主義，民眾盡管參與但政治冷漠感高，更多是一種被動的行為[3]。農(nóng)村民主意識的缺失使得村民對公共事務(wù)并不關(guān)心，村民代表大會鮮有召開或流于形式。實際上，鄉(xiāng)土社會私人領(lǐng)域的人際關(guān)系與公共領(lǐng)域的社會關(guān)系相互重合和延伸[4]使得制度化運(yùn)行程度低。

（二）“模式化的”精準(zhǔn)幫扶

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在幫扶過程中過于刻板模式化，缺少靈活性和創(chuàng)新性。依據(jù)調(diào)研情況，蒙陰縣的幫扶工作主要有以下幾類問題：一是幫扶工程有準(zhǔn)入門檻[5]。扶貧項目的開展往往需要貧困戶先投入一部分資金，而真正的貧困戶是無力承擔(dān)的，這使得政策會向“精英捕獲”[6]方向傾斜。二是扶貧項目與貧困戶發(fā)展需求之間存在差異。三是政策經(jīng)過層層傳達(dá)，扶貧工作沒有落到實處。為了減輕工作量，很多貧困村將扶貧措施簡化成發(fā)錢發(fā)物，或是對模范措施的機(jī)械模仿。

（三）“游戲式的”精準(zhǔn)考核

精準(zhǔn)考核是指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的績效，以及對貧困縣開展扶貧工作的量化考核，獎優(yōu)罰劣，保證各項扶貧政策落實到實處[7]。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身積極應(yīng)對上級考核和維持當(dāng)?shù)胤€(wěn)定之外，上級政府和百姓也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了庇護(hù)。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級的共謀。自上而下的單向度扶貧依托行政壓力型體制，采用減貧目標(biāo)責(zé)任考核的方式[8]，終期考核工作因關(guān)系到政治鑒定，各方對此高度重視，為此展開考核與匯報的政治游戲[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村共謀共同應(yīng)對縣一級的考核，以避免壓力型官僚體系考核[9]，層層等級傳輸下環(huán)環(huán)相扣，最終的結(jié)果是，整個政策在體系內(nèi)穩(wěn)定運(yùn)作。另一方面是村民的包庇。由于資源掌握在官員手中，在上級對政策落實情況進(jìn)行調(diào)查時，村民為了保住自己的利益往往選擇把好的一面展現(xiàn)出來，甚至是出現(xiàn)包庇的情況。

四、對蒙陰縣扶貧工作的對策建議

（一）加大政策宣傳力度，提高民眾參與率

讓人民當(dāng)家做主做出選擇的前提，是人民對事務(wù)有清晰的認(rèn)識。村民整體的低文化認(rèn)知水平加深了村民理解政策的困難，因此，政策的宣傳普及顯得更加重要。對此，一方面，強(qiáng)調(diào)黨員干部的帶頭作用，親進(jìn)基層，踏實苦干，在宣傳政策的同時了解致貧原因；另一方面，征召熱心村民，在全村范圍內(nèi)普及精準(zhǔn)扶貧政策的細(xì)節(jié)，將扶貧工作變成全村推動的工作。

（二）完善項目整合，推動地區(qū)發(fā)展

蒙陰縣在推動扶貧工作過程中，存在著資金使用的碎片化現(xiàn)象。而這種碎片化現(xiàn)象的源頭在于精準(zhǔn)扶貧政策的片面解讀?，F(xiàn)階段的扶貧工作強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”可只強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)，就變成了精準(zhǔn)的“輸血式”扶貧，與“造血式”扶貧的目標(biāo)相悖。對此，整合扶貧資源，進(jìn)行整村推動建設(shè)，進(jìn)而帶動貧困戶的脫貧發(fā)展，將地區(qū)發(fā)展和個別拉動結(jié)合。整合政府各部門及社會的資源，建立以扶貧辦為牽頭單位，其它農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、教育等多部門參與的扶貧治理聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)部門之間的信息互通、資源共享，保障精準(zhǔn)扶貧政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。[10]

（三）改善監(jiān)督考核機(jī)制

監(jiān)督考核機(jī)制要改變“應(yīng)付考核”的現(xiàn)象，一是要加大抽查力度并常態(tài)化，深入農(nóng)村了解幫扶措施，切實明確扶貧效果；二是強(qiáng)化“陽光式政府”，加強(qiáng)外部監(jiān)督，建立多元監(jiān)督機(jī)制；三是考核內(nèi)容多元化，不能只有量化的“硬性指標(biāo)”，還要涉及政策對象滿意程度的走訪調(diào)查，并且將當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和長遠(yuǎn)發(fā)展考慮在內(nèi)。[11] （指導(dǎo)老師：肖衛(wèi)東）

參考文獻(xiàn)：

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