岳宗福

(山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺 2640051)

經(jīng)過 60多年的發(fā)展，兩岸逐步形成了不同的社會保障制度。在養(yǎng)老保險制度方面，兩岸均已建立了多層次體系。這一體系在大陸主要由三個支柱組成：第一支柱是基本養(yǎng)老保險，由城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員三項養(yǎng)老保險制度構(gòu)成；第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老保險，包括企業(yè)職工的年金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的職業(yè)年金兩部分；第三支柱是商業(yè)養(yǎng)老保險，指個人基于自愿從商業(yè)保險公司購買的養(yǎng)老保險項目。臺灣地區(qū)的養(yǎng)老保險體系也大致可歸納為三大支柱：第一支柱包括“國民”年金、勞工保險、軍公教（含私立學(xué)校）保險三部分①臺灣地區(qū)的勞工保險、軍公教保險均屬于包括多個保險項目的綜合性保險制度，老年給付（即養(yǎng)老保險待遇）僅是其多個保險給付項目之一。；第二支柱包括軍公教退撫基金、勞工退休基金、私校退撫恤金三部分；第三支柱包括兩塊內(nèi)容，即私立學(xué)校退撫恤金自提部分及勞工退休基金自提部分。由于篇幅所限，這里主要基于被保險人的身份屬性對兩岸養(yǎng)老保險制度體系中的“第一支柱”進(jìn)行分類梳理和比較研究。

一、兩岸受雇勞動者養(yǎng)老保險制度比較

面向受雇勞動者②受雇勞動者是指與用人單位（或雇主）形成勞動關(guān)系（或勞雇關(guān)系、勞資關(guān)系）的勞動者（或雇員）。的養(yǎng)老保險，大陸地區(qū)通常稱之為職工基本養(yǎng)老保險，臺灣地區(qū)通常稱之為勞工保險年金。大陸職工基本養(yǎng)老保險源自 1951年公布的《勞動保險條例》，勞動保險是包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷等多項目的綜合性保險，當(dāng)時勞動者個人不需要繳納保險費。改革開放以后，綜合性勞動保險逐步向“五險分立”的社會保險轉(zhuǎn)型。大陸于1986年8月發(fā)布《國營企業(yè)實現(xiàn)勞動合同制暫行規(guī)定》，開始要求勞動合同制工人繳納養(yǎng)老保險費；1991年6月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，全面推行企業(yè)職工個人繳納養(yǎng)老保險費的制度；1995年3月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，正式推開“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的制度模式；1997年7月頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》，對職工基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范；2005年12月頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，擴(kuò)大了參保范圍，同時從縮小個人賬戶規(guī)模等方面完善了職工基本養(yǎng)老保險制度。同時，1991年1月發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》，進(jìn)一步規(guī)范了基本養(yǎng)老保險費的征繳辦法。2011年7月開始施行的《社會保險法》首次以法律形式將職工基本養(yǎng)老保險確定為基本養(yǎng)老保險體系的重要組成部分（詳見表1）。

表1 大陸職工基本養(yǎng)老保險與臺灣勞工保險年金對比表

臺灣勞工保險可以追溯至1950年訂頒的“臺灣省勞工保險辦法”及1951年訂頒的“臺灣省職業(yè)工人保險辦法”，但勞工保險的全面建立則開始于1958年7月公布實施并沿用至今的“勞工保險條例”。臺灣于 1988年修訂“勞工保險條例”時，增加了實際從事勞動的雇主也可以自愿加保等多項放寬投保資格的措施。臺灣勞工保險的給付項目包括生育、傷病、醫(yī)療、殘廢、老年、死亡等六個方面（其中醫(yī)療給付部分現(xiàn)已并入健保制度），與大陸勞動保險頗為類似，都屬于包括多個給付項目的綜合性保險。圍繞“勞工保險條例”，臺灣地區(qū)還推出了“勞工保險條例施行細(xì)則”、“勞工保險基金管理及運(yùn)用辦法”等配套法規(guī)。

2008年7月，臺灣地區(qū)通過了“勞工保險條例修正案”，決定從2009年1月1日起開始實施“勞工保險年金制”（以下簡稱為“勞保年金”）。勞保年金的給付項目包括“老年年金、失能年金與遺屬年金”，三個給付項目之間可以相互轉(zhuǎn)換銜接。與此前勞工保險制度下的老年給付相比，勞保年金制的變革主要體現(xiàn)在兩個方面：一是 “一次給付”改為“按月給付”（如果在年金施行前有保險年資者，當(dāng)符合現(xiàn)行“勞工保險條例”第 58條所規(guī)定的條件時，則可以自愿選擇領(lǐng)取年金或一次性領(lǐng)取老年給付）；二是勞保年金與“國民”年金有效銜接[1]。為配合2008年10月1日施行的“國民”年金制度，勞工保險年金制規(guī)定，如果勞工在兩個保險年金（即勞保年金與“國民”年金）都有投保年資，但當(dāng)被保險人勞保年資較短，無法滿足勞保老年年金的給付條件時，則允許其將“國民”年金之保險年資累加計算，如果累加計算后滿足勞保老年年金的給付條件，也可以領(lǐng)取勞保老年年金。

二、兩岸公職人員養(yǎng)老保險制度比較

兩岸對公職人員養(yǎng)老保險都有專門的制度安排，這里所謂公職人員主要包括公務(wù)員、教師、軍人等群體。大陸在勞動保險時期，曾規(guī)劃在適當(dāng)時機(jī)將“政府行政機(jī)關(guān)、教育行政機(jī)關(guān)的公教人員及其他機(jī)關(guān)人員”逐漸納入《勞動保險條例》的調(diào)整范圍[2]。但隨著《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員病假期間生活待遇試行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》《關(guān)于處理國家機(jī)關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件在 1950年代的發(fā)布實施，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員被納入退休（退職）養(yǎng)老制度，與企業(yè)職工的勞保養(yǎng)老制度“擦肩而過”，形成“雙軌”制格局。1957–1958年期間，國務(wù)院先后頒行《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，力圖解決“雙軌”制問題。1978年以后，伴隨著104號文件（包括《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《國務(wù)院關(guān)于工人退休退職的暫行辦法》）的頒布實施，企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度再次演變?yōu)椤半p軌”并行的局面。

1991年6月，國務(wù)院在啟動企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的同時，明確由人事部負(fù)責(zé)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革。1992年1月，人事部發(fā)出《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，隨后選定云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等 6省開展試點，但遺憾的是，最終未能形成一個比較統(tǒng)一的改革方案。進(jìn)入 2008年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革再次提上議程，國務(wù)院確定在重慶上海、浙江、廣東、山西、等5省市先期開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點。但這次改革由于將機(jī)關(guān)單位的公務(wù)員完全排除在外，致使改革試點未能取得預(yù)期成效。2015年1月，破解養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革重新啟動，國務(wù)院在《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》中要求，從2014年10月1日開始，同步推進(jìn)機(jī)關(guān)單位公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度改革。

在軍人保險方面，大陸于1950年頒行《革命軍人犧牲病故褒恤暫行條例》《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》《民兵、民工傷亡撫恤暫行條例》等法規(guī)，首先建立了以優(yōu)待撫恤為基本內(nèi)容的軍人保障；1958年又頒布實施《國務(wù)院關(guān)于現(xiàn)役軍官退休處理的暫行規(guī)定》，軍官退休、軍人撫恤及烈軍屬優(yōu)待共同構(gòu)成了軍人保障體系。20世紀(jì)90年代以后，大陸開始探索軍人保險制度，《軍人保險制度實施方案》1998年7月公布實施，《軍人保險法》于2012年7月1日開始實施，軍人退役養(yǎng)老保險制度正式確立。2015年10月，國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)印發(fā)《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》《關(guān)于軍人職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件，規(guī)定軍人退役時一次性給予基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助和職業(yè)年金補(bǔ)助，進(jìn)一步完善了軍人退役養(yǎng)老保險制度（詳見表2）。

在臺灣地區(qū)，政府行政機(jī)關(guān)、教育行政機(jī)關(guān)的公教人員及軍人的養(yǎng)老保險通常被合稱為“軍公教保險”。臺灣軍人保險開始于1950年6月，并于1953–1954年先后發(fā)布實施了“軍人保險條例”、“軍人保險條例施行細(xì)則”等法規(guī)。1958年臺灣地區(qū)開始實施“公教人員保險法”、“公教人員保險法施行細(xì)則”等法規(guī)，公教人員保險制度由此確立。私立學(xué)校教職員的保險制度起步于1980年，至1999年5月，私立學(xué)校教職員被一并納入“公教人員保險制度”。除了軍公教養(yǎng)老保險制度之外，臺灣地區(qū)還有軍公教退休養(yǎng)老金，屬于職業(yè)退休金范疇，其制度淵源可以追溯至1943年國民政府在大陸制定的“公務(wù)員退休法”。1995年臺灣地區(qū)對于軍公教退休養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，開始推行退撫恤金制度。臺灣地區(qū)的軍公教養(yǎng)老保險為一次性給付，而軍公教人員的退休撫恤金則包括一次性給付和年金給付兩部分。

表2 大陸機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與臺灣地區(qū)軍公教保險對比表

三、兩岸非從業(yè)人員養(yǎng)老保險制度比較

海峽兩岸居民基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)，相對于從業(yè)人員（如大陸所稱之職工、臺灣所稱之勞工）而言，均起步較晚。大陸早在20世紀(jì)80年代中期就提出了建立“農(nóng)村社會保障制度雛形”的目標(biāo)和任務(wù)，并由民政部牽頭于1992年1月起草了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（草案）》，在農(nóng)村開始推行以“個人繳納（保險費）為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”為基本籌資模式的居民養(yǎng)老保險制度試點（該方案通常被稱為“老農(nóng)?！保?。但此次試點僅持續(xù)了5年左右。2009年9月，以《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》為指南，開始在農(nóng)村探索建立“個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的新型社會養(yǎng)老保險籌資模式（被稱為“新農(nóng)?！?，以與1992年的“老農(nóng)?！毕鄥^(qū)別）。

2011年6月,《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》公布實施，開始著手進(jìn)行建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的試點工作（簡稱為“城居?！保??！渡鐣ｋU法》允許“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度合并實施”[3]。2014年2月，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險制度，國務(wù)院公布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身椫贫群喜嵤?，覆蓋的群體包括“年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民”[4]（參見表3）。

臺灣居民養(yǎng)老保險制度可溯至1980年的“老人福利法”（后于1997年修訂）。20世紀(jì)90年代以后，臺灣啟動居民養(yǎng)老保險制度改革，目標(biāo)是建立“國民”年金保險制度。從1993年開始，歷經(jīng)14年的籌劃，臺灣地區(qū)于2007年8月正式公布了“國民年金法”，2008年3月又公布了“國民”年金保險及勞工保險老年給付辦法、“國民”年金保險身心障礙年金給付基準(zhǔn)及請領(lǐng)辦法、“國民”年金保險保險費與利息分期及延期繳納辦法、“國民”年金保險基金委托經(jīng)營辦法、“國民”年金保險基金管理運(yùn)用及監(jiān)督辦法、“國民”年金保險被保險人申請減領(lǐng)保險給付辦法等一系列配套政策①參見：鄭尚元.民國社會保險實踐及我國臺灣地區(qū)社會保險法制之展開[J].甘肅社會科學(xué)，2013（4）：78-82。?！皣瘛蹦杲鹩?008年10月在臺灣地區(qū)正式開辦，覆蓋人群包括在25–65歲之間且未參加軍人、公教、勞保、農(nóng)保的約計470萬居民[5]。

表3 大陸居民基本養(yǎng)老保險與臺灣地區(qū)“國民”年金對比表

四、作為結(jié)語的幾點思考

綜上所述，兩岸養(yǎng)老保險制度建設(shè)走過了不同歷程，皆已形成了基于勞動關(guān)系（或雇傭關(guān)系、職業(yè)關(guān)系）的養(yǎng)老保險制度（如臺灣地區(qū)的勞保年金、軍公教保險老年給付金，大陸地區(qū)的職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險）和基于戶籍關(guān)系的養(yǎng)老保險制度（如臺灣的“國民”年金，大陸的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險），并且均已實現(xiàn)了制度全覆蓋的發(fā)展目標(biāo)。在此過程中，兩岸養(yǎng)老保險制度建設(shè)呈現(xiàn)出多方面的相似性。首先，兩岸均比較重視社會公職人員的養(yǎng)老保險制度建設(shè)，率先構(gòu)建了面向軍人、公務(wù)員、教師及事業(yè)單位工作人員等群體的養(yǎng)老保險體系，如大陸于20世紀(jì)50年代將公職人員全面納入國家養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍，臺灣則于同期頒布實施“軍人保險條例”、“公教人員保險法”等法規(guī)，建立了獨立的公職人員養(yǎng)老保險制度。其次，兩岸面向受雇勞動者的養(yǎng)老保險制度均奠基于綜合性勞動（或勞工）保險立法（大陸于1951年頒行《勞動保險條例》、臺灣于1958年頒行“勞工保險條例”），養(yǎng)老保險均是其中一種重要給付項目。再次，兩岸養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍都經(jīng)歷了由從業(yè)人員（受雇勞動者、社會公職人員）向非從業(yè)人員（居民）擴(kuò)展的過程，面向居民的養(yǎng)老保險制度建設(shè)均起步較晚，如臺灣于2008年開始推行面向居民的“國民”年金制度，大陸在1992年就開始在農(nóng)村探索建立居民養(yǎng)老保險制度，2009年的“新農(nóng)?！痹圏c及其后的逐步推廣奠定了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度基礎(chǔ)。最后，兩岸養(yǎng)老保險制度體系均呈現(xiàn)“三足鼎立”的格局，即依據(jù)參保對象的身份屬性不同，被分割納入不同的養(yǎng)老保險制度，如大陸地區(qū)的企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民即分別被三項養(yǎng)老保險制度所覆蓋，臺灣地區(qū)亦存在勞工保險、軍公教保險、“國民”年金三種養(yǎng)老保險制度。

當(dāng)然，兩岸養(yǎng)老保險制度建設(shè)尚存在顯著差異，彼此在發(fā)展過程中也積累了不同經(jīng)驗，相互借鑒成功的經(jīng)驗，有利于兩岸養(yǎng)老保險制度體系共臻完善。首先，兩岸養(yǎng)老保險制度體系雖然均呈現(xiàn)“三足鼎立”的格局，但大陸通過養(yǎng)老保險制度改革，已經(jīng)率先實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度框架的統(tǒng)一。大陸于2015年施行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)勞動者統(tǒng)一納入“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的制度框架，故此次改革也被稱為養(yǎng)老保險制度“并軌”改革。至此，不論是企業(yè)勞動者、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、還是城鄉(xiāng)居民都被納入統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”框架之下，達(dá)到法定條件和退休年齡后都可以領(lǐng)取到由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的基本養(yǎng)老金，這顯然有利于促進(jìn)不同社會群體之間的自由流動。當(dāng)前，臺灣的養(yǎng)老保險制度并軌改革仍處于研討階段，尚未正式啟動。其次，臺灣從業(yè)人員與非從業(yè)居民養(yǎng)老保險制度的銜接機(jī)制更有利于保護(hù)參保人的權(quán)益。臺灣地區(qū)自2008年起即積極倡導(dǎo)有工作者加入“勞?！保▌诠けｋU）、沒有工作者加入“國保”（“國民”年金保險）。在臺灣地區(qū)，民眾如果因失業(yè)而無法保留勞工保險資格，“勞工保險局”會主動終結(jié)其原有之勞工保險賬戶，同時立即為其切換到“國民”年金之保險賬戶；根據(jù)勞工保險年金制規(guī)定，如果勞工在兩個保險年金（即勞保年金與“國民”年金）都有投保年資，但被保險人勞保年資較短，無法符合勞保老年年金給付條件，則加計“國民”年金之保險年資即符合者，亦得請領(lǐng)勞保老年年金。因此，在臺灣地區(qū)，參保人參加“國民”年金的年限與參加勞保年金的年限可以等值使用、合并計算。但在大陸地區(qū)，目前按照《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》第五條的要求，“參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限”[6]。再次，臺灣地區(qū)的年金制度給付結(jié)構(gòu)比較多元，對老年參保人的保障內(nèi)容更為全面。臺灣地區(qū)的勞保年金制與“國民”年金制在給付結(jié)構(gòu)的設(shè)計上完全相同，如勞保年金的給付項目包括“老年年金、失能年金與遺屬年金”三部分，“國民”年金的給付項目也由“老年年金、身心障礙年金與遺屬年金”三部分組成。當(dāng)然，在大陸地區(qū)根據(jù)《社會保險法》第十七條的規(guī)定，參保人因病或非因工負(fù)傷致殘、死亡的，職工基本養(yǎng)老保險基金也可以向其遺屬支付“喪葬補(bǔ)助金和撫恤金”或向其本人支付“病殘津貼”，但該項規(guī)定在多地實際上并未落實。至于大陸地區(qū)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，其給付項目在絕大部分地區(qū)，都是僅限于基本養(yǎng)老金，給付內(nèi)容尤為單一[7]。最后，在兩岸養(yǎng)老保險制度建設(shè)中都明確了政府財政的供款責(zé)任，但大陸職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險主要強(qiáng)調(diào)政府財政的兜底責(zé)任（事后責(zé)任），而臺灣勞工年金制度和“國民”年金制度則明確政府在保費分擔(dān)方面的財政責(zé)任（事前責(zé)任），如臺灣地區(qū)規(guī)定，政府對受雇勞工要承擔(dān)其勞保繳費的10%；對參加勞保的職業(yè)工人及“國民”年金保險的參保人，政府則要承擔(dān)其繳費的40%。相比較，臺灣的養(yǎng)老保險制度中，政府的財政責(zé)任更加明晰，便于政府做好財政預(yù)算；大陸的養(yǎng)老保險制度中，政府的財政責(zé)任比較模糊，具有不確定性和不穩(wěn)定性，但靈活調(diào)整的空間較大。