摘 要 監(jiān)察體制改革將檢察機關(guān)的部分職能調(diào)整至監(jiān)察委員會行使，對檢察權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容有重大影響。鑒于這一情況，檢察機關(guān)應當立足于法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)，以完善對偵查階段和訴訟外的監(jiān)督、擴大不起訴權(quán)等形式，強化、完善法律監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞 檢察權(quán) 法律監(jiān)督 定位

作者簡介：王統(tǒng)，河南點石律師事務所律師，研究方向：民事、刑事法律實踐與理論研究。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.165

監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，牽涉面廣且復雜。這監(jiān)察體制次改革的一個重大表現(xiàn)是將檢察機關(guān)的部分相關(guān)職能調(diào)整至監(jiān)察委員會，這是一個系統(tǒng)性的重大工程，最終需要通過修改憲法和制定專門法予以確認。如何理解這次改革以及更好履行檢察職能是檢察機關(guān)必須面對的現(xiàn)實問題，也是這次改革的應有之義。本文擬對此做些思考，以求拋磚引玉。

一、《監(jiān)察改革方案》對檢察權(quán)調(diào)整的規(guī)范解讀

我國《憲法》規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法獨立行使檢察權(quán)。我國《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。本次監(jiān)察體制改革重點對檢察機關(guān)的相關(guān)職能進行了優(yōu)化、調(diào)整。具體表現(xiàn)在，在《監(jiān)察改革方案》中，將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會；之二規(guī)定監(jiān)察委員會對本地區(qū)行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察，對違法、違規(guī)到違反道德的職務行為均在監(jiān)察范圍之內(nèi)；之三規(guī)定對《刑事訴訟法》中涉及檢察機關(guān)直接受理案件的相關(guān)規(guī)定暫時調(diào)整或暫停適用。由此可見，本次監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的一個重大變革就是將本屬于檢察院的直接受理案件犯罪偵查權(quán)調(diào)整至監(jiān)察委員會。

二、現(xiàn)代檢察制度的基礎考察

從世界各國檢察制度看，除了控訴職能，檢察機關(guān)通常還享有三個方面的權(quán)力：一是部分案件的偵查權(quán)。一般來說，偵查權(quán)是警察權(quán)的固有權(quán)屬，但是這并不妨礙檢察機關(guān)在特殊情況下針對特殊類型的案件負有一定的偵查權(quán)。例如根據(jù)《全美檢察準則》（第三版），這些情況可能包括：實施偵查的執(zhí)法部門（警方）與案件有利益沖突；偵查實施不當且需要重新偵查；偵查需要特殊技能，而檢察院有此力量；執(zhí)法部門（警方）沒有充分資源實施偵查。 我國檢察機關(guān)同樣負有對特定案件，主要是貪污賄賂、瀆職犯罪等類型的案件。但是，本次監(jiān)察體制改革，事實上已經(jīng)將這一部分偵查權(quán)從檢察機關(guān)中剝離。二是法律監(jiān)督權(quán)。從邏輯上講，檢察機關(guān)負有的法律監(jiān)督范圍包括對偵查、訴訟活動內(nèi)及偵查、訴訟活動之外其他公權(quán)力運行的監(jiān)督。以美國為例，在檢察機關(guān)在立案偵查階段即享有多項監(jiān)督職能，如偵查建議及引導權(quán)、令狀審查權(quán)等等。在三權(quán)分立政治體制下，檢察機關(guān)所負有的監(jiān)督職能事實上是在行政機關(guān)內(nèi)部實現(xiàn)一定的權(quán)力約束。在這一點上，與我國有所不同。在我國，檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督權(quán)來自于憲法的授權(quán)，是司法權(quán)對司法權(quán)、對行政權(quán)的約束和監(jiān)督。三是源于控訴職能的其它權(quán)力。具體而言，這是基于控訴職能產(chǎn)生的不起訴權(quán)力。從本質(zhì)上，看這種不起訴權(quán)是檢察機關(guān)負擔了部分裁判職能。

三、立足于法律監(jiān)督職能的檢察權(quán)分析

根據(jù)我國憲法與刑事訴訟法規(guī)定，人民檢察院負有三項重要職能，一是審查起訴與批捕職能，二是部分犯罪的偵查職能，三是法律監(jiān)督職能。本次監(jiān)察體制改革將第二項職能轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會行使，那么檢察機關(guān)具有的職能就剩下了兩項。對此，本文認為，無論從實然與應然的立場看，本次監(jiān)察體制的改革并不影響檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)。一般來說，法律監(jiān)督是國家機關(guān)對法律運行和遵循情況進行的監(jiān)察和督導。但是具體到檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，也可以理解為：“人民檢察院通過運用法律賦予的偵查監(jiān)督權(quán)、職務犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)以及執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等， 追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為， 以保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實施的專門工作。” 在我國，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督首先源自于憲法和刑事訴訟法的確認，其次來自于法理上的支撐。

制衡理論是監(jiān)督的重要法理，也是決定檢察機關(guān)屬于法律監(jiān)督機關(guān)的重要理論依據(jù)。制衡理論源自于分權(quán)思想，最早可以追溯到古希臘的亞里士多德。這位先賢“以法治優(yōu)于人治”思想，把政治權(quán)力分為立法、司法和行政，主張三種不同的權(quán)力分別由三個不同的主體行使，以形成相互制約的局面。但是制衡又不同于三權(quán)分立，前者是由一種政治、法律思想發(fā)展而成的理論學說， 后者則是運用這一理論學說所確立的國家政治體制。 制衡符合馬克思主義辯證法所主張的矛盾的對立統(tǒng)一觀點，也與我國的政治體制并不相悖。我國《刑事訴訟法》第七條的規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律，即體現(xiàn)了制衡和分權(quán)理論的思想。除此之外，我國檢察機關(guān)還實際履行了法律監(jiān)督職能。

在我國，檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督義務主要是針對訴訟活動進行。訴訟中的監(jiān)督主要是采取事后監(jiān)督，兼以事前、事中監(jiān)督的方式。如《刑事訴訟法》第111條規(guī)定的，檢察機關(guān)對立案的監(jiān)督。除了立案監(jiān)督，檢察機關(guān)還通過審查起訴對偵查活動進行監(jiān)督。就我國檢察機關(guān)的不起訴職能而言，法定不起訴和證據(jù)不起訴都屬于強制不起訴的范圍，但是酌定不起訴則是依據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款之規(guī)定，檢察官根據(jù)起訴便宜主義對情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰而做出的不起訴決定。對此，檢察官有做出起訴或不起訴的決定權(quán)。就性質(zhì)上而言，對偵查機關(guān)偵查終結(jié)移送審查起訴的案件，檢察機關(guān)通過審查做出了不起訴決定顯然在結(jié)果而非過程上對偵查機關(guān)發(fā)揮了監(jiān)督作用。對于審判活動的監(jiān)督，檢察機關(guān)是以“抗訴”作為主要的監(jiān)督手段。

四、檢察權(quán)的完善與優(yōu)化

鑒于檢察機關(guān)的職權(quán)與功能定位，以及監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)檢察權(quán)的重大影響，為充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，確保檢察權(quán)運作更加符合制衡與權(quán)力配置的要求，應從以下方面厘清檢察職能，強化法律監(jiān)督路徑與措施，以構(gòu)筑更為完善科學的法律監(jiān)督體系。

第一，完善偵查階段提前主動介入制度。當前，我國現(xiàn)行法律制度和司法實踐中，檢察機關(guān)對偵查活動（包括自偵案件）的監(jiān)督主要是依靠批捕和審查起訴扥程序?qū)崿F(xiàn)。但是從本質(zhì)上講，這兩種路徑和方法基本上都屬于被動性程序，即只有偵查機關(guān)提出相應審查要求，檢察機關(guān)才啟動該程序。這種運作體制為監(jiān)督留下了極大的空白和盲區(qū)。本文認為，應當建立檢察機關(guān)對偵查活動的全面介入制度，尤其是對于一些重大、疑難和社會影響較大的案件，以監(jiān)督確保偵查活動的合法性和規(guī)范性。當然，檢察機關(guān)提前主動介入偵查階段可以有效的在程序和實體上對偵查活動進行監(jiān)督，但是也應當警惕走向另一個極端。提前介入要區(qū)別于業(yè)務指導，應當在充分監(jiān)督與確保偵查機關(guān)獨立辦理案件中找到合適的支點，實現(xiàn)科學、合理而有效、有限的監(jiān)督。

第二，完善與適度擴大不起訴職能。無論中外，不起訴權(quán)都是檢察機關(guān)的重要職能，但是對于不起訴的具體內(nèi)容差別很大。一般來說，大陸法系基本上是采用了以法定起訴主義為主，兼以便宜起訴主義為輔的原則。英美法系沒有這種分類，但是與大陸法系不同的是，英美法系國家立足于“不是每一項犯罪都需要追溯”的原則，賦予了檢察官廣泛的幾乎不受限制的自由裁量權(quán)。相比較而言，我國檢察機關(guān)的不起訴范圍和權(quán)力是比較小的，符合法定起訴條件的必須做出起訴決定。但是事實上，在法定起訴與判決有罪之間存在著相當大的可以調(diào)節(jié)的空間?；诖?，本文認為，應當科學、合適的擴大檢察機關(guān)的不起訴權(quán)力。例如《刑事訴訟法修正案》設立的附條件不起訴制度即鮮明體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢。本文認為，就我國檢察機關(guān)的不起訴而言，還存在著可以進一步擴大的可能和必要。具體而言至少包括以下幾點：其一，增設撤回起訴權(quán)。我國刑事訴訟法沒有規(guī)定檢察機關(guān)在提起公訴后有撤回的權(quán)力。司法實踐中，存在不少這樣的情況，即提起公訴后發(fā)現(xiàn)了不應提起公訴的情況，如新的證據(jù)等等。這涉及到檢察機關(guān)能不能主動撤回起訴，能不能再行要求補充偵查，能不能在補充偵查后再次起訴等許多實體和程序上的問題，都需要通過確立撤回起訴權(quán)開啟討論。其二，選擇性起訴。所謂選擇起訴是指檢察官在起訴時依據(jù)法律和職權(quán)決定何人、何行為應當被起訴或不起訴的活動。 我國基本上是采取了法定起訴主義，檢察官沒有選擇起訴的權(quán)力。換言之，只要是符合起訴條件的，都一律需要起訴，僅在酌定不起訴中一定程度上賦予了選擇性起訴權(quán)。就選擇性起訴而言，涉及的主要問題是將某些輕微犯罪與重大犯罪一并起訴確實有利于徹底貫徹報應目的，但是對于體現(xiàn)預防目的的價值究竟有多大，這是值得思考的。其三，有限借鑒辯訴交易制度。辯訴交易誕生并興盛于美國，已經(jīng)形成一整套完整的實體和程序運行機制。所謂辯訴交易，即在法院正式開庭審理以前，作為控方的檢察官與被告人或者被告人委托的律師進行協(xié)商，以檢察官承諾撤銷指控、降格指控或向法庭提出有利于被告人的量刑建議而被告人作有罪答辯為交換內(nèi)容達成協(xié)議。 辯訴交易與我國的庭前和解有相似之處，但又不完全相同。庭前和解一般是由法院主持完成，而辯訴交易是在檢察機關(guān)主持完成。本文認為，我國應當有限借鑒辯訴交易制度，可以考慮以當事人主動認罪換取從輕處罰為突破口。

第三，完善和明確訴訟外法律監(jiān)督。就訴訟外的監(jiān)督而言，主要是通過檢察建議的方式對沒有進入司法審查程序的、侵害公民、法人和其他組織的人身財產(chǎn)權(quán)利的行政違法行為和嚴重不當行為， 既包括作為， 也包括不作為 進行監(jiān)督。除此之外，從法理和《立法法》規(guī)定上看，檢察機關(guān)負有的法律監(jiān)督權(quán)還包括對規(guī)范性法律文件，包括行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)等合憲性、合法性的監(jiān)督。但是當前，我國檢察機關(guān)對訴訟外的法律監(jiān)督存在著虛置化、被動化的傾向，即一般僅僅在處理具體案件中發(fā)現(xiàn)有相關(guān)違法、違規(guī)現(xiàn)象才采取監(jiān)督行為，很少主動履行監(jiān)督義務。事實上，作為法定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)負有的法律監(jiān)督范圍和對象是非常廣泛的，從各級有立法權(quán)的機關(guān)立法是否符合憲法與上位法的規(guī)定，具體行政機關(guān)是否正確、及時按照法律法規(guī)規(guī)定履行法律義務、行使法定權(quán)力等等都應當納入法律監(jiān)督的義務和范圍。

注釋：

張鴻巍.美國檢察機關(guān)立案偵查階段之職權(quán)探析.中國刑事法雜志.2012（4）.

張智輝.“法律監(jiān)督”辨析.人民檢察.2000（5）.

曾龍躍.制衡學說與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能.法律出版社.2000.35-36.

陳嵐.論檢察官的自由裁量權(quán)——兼析起訴便宜原則的確立及其適用.中國法學.2000（1）.

高珊琦.辯訴交易制度移植之障礙分析.法律科學.2008（5）.

呂濤.論我國檢察職能的轉(zhuǎn)型與發(fā)展.中國刑事法雜志.2010（5）.