彭民 陳君曦 楊洪波 雷鳴

摘要：頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的環(huán)境影響已經(jīng)受到開發(fā)國政府的高度關注，加強開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管已成為各國政府的共識。在總結國內(nèi)學者對中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境保護政策相關研究的基礎上，結合頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管要求，分析美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架安排及特點，分析中國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管框架及針對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的不足。在借鑒美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗的同時，結合中國開發(fā)區(qū)域的環(huán)境情況和政府環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，中國應建立涉及環(huán)境監(jiān)管機構、監(jiān)管法律及制度、標準、監(jiān)管監(jiān)督制度等的“統(tǒng)一監(jiān)管，層級監(jiān)督”的頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架。

關鍵詞：頁巖氣；資源開發(fā)；環(huán)境監(jiān)管；監(jiān)管框架

中圖分類號：F416.2

文獻標識碼：A

文章編號：16735595（2018）01000107

自美國油氣企業(yè)廣泛使用包括水平井、清水壓裂等頁巖氣開發(fā)技術以來，油氣產(chǎn)量急劇上升，隨著開發(fā)面積的擴大和時間的推移，給當?shù)厮?、大氣、植被生態(tài)及居民生活環(huán)境帶來了明顯影響[1]，這引起了頁巖氣生產(chǎn)國的高度重視，并加強了環(huán)境監(jiān)管。如美國特別出臺了水力壓裂操作過程空氣污染控制聯(lián)邦標準，地下水檢測標準等；歐盟規(guī)定頁巖氣鉆探、開發(fā)和生產(chǎn)的法律基礎是“碳氫化合物指令”，該指令規(guī)定了開發(fā)活動授權和使用授權的基本條件，并以采礦法為核心、其他法律為補充來建立環(huán)境監(jiān)管法律框架；加拿大各省對頁巖氣開發(fā)開始持謹慎態(tài)度，石油生產(chǎn)商協(xié)會（CAPP）受政府委托，于2011年發(fā)布了《頁巖氣開發(fā)水力壓裂技術指導條例》，明確要求加強水資源管理，加強水和液體使用信息的披露。[2]

中國頁巖氣開發(fā)還處于起步階段，其環(huán)境監(jiān)管問題也一直備受政府和廣大學者的關注，如重慶涪陵區(qū)2014年率先成立了“頁巖氣環(huán)保研發(fā)與技術服務中心”，研究涪陵區(qū)塊頁巖氣開發(fā)建設與環(huán)境保護問題。馮連勇、毛成棟等在總結美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗和不足的基礎上，對比分析了中美環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，并就如何借鑒先進經(jīng)驗提出了建議[34]；童莉、梁鵬等針對中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的不足，從制度、技術、機制、規(guī)劃入手，提出了發(fā)展完善對策[56]；丁貞玉、譚茜等對美國頁巖氣開采水環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗進行了重點研究[78]；張思蘭等以重慶涪陵頁巖氣開發(fā)示范基地為研究對象，探討了環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)在開發(fā)環(huán)境監(jiān)管中的應用[9]。這些研究為加強頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管提供了有價值的參考，但在環(huán)境監(jiān)管框架的建設方面還缺少系統(tǒng)性思路。從現(xiàn)有頁巖氣開發(fā)專有技術、開發(fā)方式、開發(fā)階段、開發(fā)周期、資源稟賦、成藏條件及開發(fā)區(qū)域來看，其產(chǎn)生的環(huán)境影響具有長期性和不確定性，仍然沿用常規(guī)油氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管方式不能完全保證開發(fā)中的環(huán)境安全，必須對開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管進行思維和方法的創(chuàng)新，樹立一個長期監(jiān)管思維，定制一個效率更高的環(huán)境監(jiān)管框架，以實現(xiàn)綜合性和差異化的環(huán)境監(jiān)管。

一、美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架特點

（一）分級明確的監(jiān)管機構框架

美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管最初是對照常規(guī)天然氣的相關要求執(zhí)行的，隨著開發(fā)規(guī)模的擴大、環(huán)境問題的增多，政府加強了環(huán)境監(jiān)管。美國實行油氣開發(fā)分級監(jiān)管模式，監(jiān)管權分屬于聯(lián)邦政府與地方政府。地方監(jiān)管分為州及地方（縣）兩級，以州一級監(jiān)管機構為主體。州一級監(jiān)管機構由于體系設置及部門職能差異不盡相同，聯(lián)邦政府只能通過環(huán)境和管道準入有限介入州一級環(huán)境監(jiān)管，跨州環(huán)境監(jiān)管分屬聯(lián)邦和州兩級。地方環(huán)境監(jiān)管機構的權力較大，獨立性強。美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機構情況如表1所示。

（二）級層嚴格完善的監(jiān)管法律及技術標準框架

美國涉及頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面的法律分為聯(lián)邦和州兩個層級，且涵蓋鉆井操作的全過程，包括一系列涉及不同開發(fā)階段的操作規(guī)范和技術標準。聯(lián)邦一級以法律法規(guī)為主要形式，州及地方（縣）一級以州級環(huán)保法規(guī)、條例及操作標準和制度為主要形式。各州往往根據(jù)自己的具體情況制定相關的州環(huán)保法規(guī)，特別是開發(fā)操作規(guī)范和技術標準，一般比較細、比較嚴格。美國聯(lián)邦和州的法規(guī)和標準情況見表2[1012]和表3[1317]。

（三）權責明確的環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)督機制框架

1.全程監(jiān)管、責任明確

美國監(jiān)管機構對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管實行全程（從壓裂作業(yè)到生產(chǎn)，再到處理廢棄物、棄置井等全過程）監(jiān)督。監(jiān)管機構要求頁巖氣開發(fā)企業(yè)提供所有影響環(huán)境的信息，規(guī)定頁巖氣開發(fā)企業(yè)提交一定的擔保資金以確保有足夠的資金處理環(huán)境事故；監(jiān)管機構負責督促頁巖氣開發(fā)企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)；監(jiān)管機構還定期審查油氣環(huán)境法規(guī)的適用性。政府、行業(yè)和環(huán)境利益相關者還組成一個獨立機構，定期評估頁巖氣開發(fā)項目的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境法規(guī)的有效性，促使環(huán)境法規(guī)內(nèi)容不斷改進和完善。

2.聯(lián)邦和州兩級環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機制

美國的兩級環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機制是：聯(lián)邦以司法部為主體，州以地區(qū)檢察官辦公室為主體。監(jiān)督主體的職能涉及環(huán)境監(jiān)管行為和監(jiān)管訴訟，監(jiān)督形式包括直接監(jiān)督和催告監(jiān)督，并構建了包括信息通報、監(jiān)督協(xié)作、監(jiān)督服務在內(nèi)的司法部與地區(qū)檢察辦公室互助協(xié)作的機制保障。這種機制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在權力歸屬、訴訟地位、監(jiān)督功能幾個方面，法律將環(huán)境調(diào)查權和監(jiān)管權賦予國家環(huán)境保護局，將審查起訴權交由檢察官行使，體現(xiàn)了權力分立、制衡監(jiān)督的理念。[18]這種環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機制可以保障對頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理的有效督查。

總體來說，美國對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管越來越趨于嚴格。一是特別重視開發(fā)地區(qū)環(huán)境監(jiān)管機構的作用，充分發(fā)揮開發(fā)地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管機構作用，因地制宜地進行環(huán)境監(jiān)管。二是不斷完善開發(fā)中相關環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)和制度標準，形成了聯(lián)邦、州及地方（縣）三級環(huán)保監(jiān)管法規(guī)體系，并加大了環(huán)境違法的處罰力度。三是細化開發(fā)中環(huán)保操作規(guī)范和標準。四是重視事前環(huán)境監(jiān)管和對監(jiān)管者的監(jiān)督機制建設。

二、中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管情況及不足

（一）頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管情況

1.監(jiān)管機構及職能情況

中國目前環(huán)境監(jiān)管機構包括環(huán)境保護部（監(jiān)管主體）、其他國家機關設置的環(huán)境與資源保護部門和全國人大環(huán)境與資源保護委員會（簡稱人大環(huán)資委）。常規(guī)和非常規(guī)油氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管主要歸屬于國土資源部、環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、國家稅務總局、國家財政部等部門及各省地市級政府、環(huán)境保護部門和行業(yè)組織，不同層級政府和部門擔負不同的環(huán)境監(jiān)管職能和權限。各層級結構和相關職能見表4。

2.監(jiān)管依據(jù)、標準和制度情況

中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面的法律、法規(guī)的制定主要依據(jù)環(huán)境保護立法、礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護與綜合決策性法律和各省區(qū)油氣勘探開發(fā)環(huán)境法規(guī)的相關內(nèi)容；技術標準主要引據(jù)部門和行業(yè)在油氣開發(fā)和煤層氣開發(fā)方面的技術、標準、辦法；監(jiān)管制度主要是各時期形成的以命令控制、市場激勵和信息披露為主要內(nèi)容的環(huán)保安排，具體見表5。[19]

3.環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督機制情況

對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督在縱向表現(xiàn)為中央一級國家環(huán)境保護部對受其委托的區(qū)域督查中心的工作監(jiān)督、各級環(huán)保行政單位（國家環(huán)境保護部、省環(huán)境保護廳，市、縣環(huán)境保護局）之間自上而下的層級指導和監(jiān)督、各級人民政府（省級、市級、縣級）之間自上而下的層級指導和監(jiān)督。橫向監(jiān)督表現(xiàn)為人大對政府、環(huán)保部門、司法機關的行政立法、行政執(zhí)法和司法的監(jiān)督?！董h(huán)境保護法》中明確了政府上下級間的環(huán)境行政監(jiān)督、人大對政府環(huán)保工作的同級監(jiān)督，并鼓勵公眾進行社會監(jiān)督；《監(jiān)督法》對人大環(huán)境監(jiān)督的主體、對象、程序、方式進行了基本的劃定。

（二）現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管存在的不足

中國環(huán)境監(jiān)管從體系上來說，已經(jīng)比較完備，但對于頁巖氣開發(fā)的適用性來看，相比美國還存在以下不足：

1.環(huán)境監(jiān)管機構缺乏整體性，效率低

雖然環(huán)境監(jiān)管相關部門比較齊全，監(jiān)管層級比較明確，但涉及頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管機構及職能較為分散[20]，同級監(jiān)管機構間的溝通協(xié)調(diào)和上下層級間的監(jiān)督審查效率較低。一是監(jiān)管職能劃分不清。相關部門出臺的頁巖氣開發(fā)規(guī)劃、環(huán)境管理規(guī)范、監(jiān)管標準、環(huán)境政策之間，地方法規(guī)條例與頁巖氣行業(yè)標準之間不能完全配套，甚至出現(xiàn)內(nèi)容沖突。二是地方政府監(jiān)管工作及企業(yè)自律監(jiān)管缺乏上級、公眾和社會團體的監(jiān)督，容易出現(xiàn)監(jiān)督缺位下的積極性缺失和監(jiān)管低效問題。三是開發(fā)區(qū)域環(huán)境信息的監(jiān)測和監(jiān)管人員的培養(yǎng)、調(diào)度缺少專門管理機構，不利于實現(xiàn)全過程、長期環(huán)境監(jiān)管。

2.環(huán)境監(jiān)管依據(jù)不完善

中國環(huán)境保護方面的法規(guī)幾經(jīng)修訂和完善，已經(jīng)形成體系，要求也越來越嚴格，但對于頁巖氣這個新礦種的開發(fā)帶來的環(huán)境影響，在污染物類型、污染處理程序、違規(guī)行為界定、責任歸屬及處罰標準等方面，還存在詳細程度、管理范圍、針對性等方面的問題。地方法規(guī)和部委規(guī)章沒有明確具體的管理辦法，對開發(fā)環(huán)境影響特征的差異性和針對性認識不足，頁巖氣開發(fā)專門環(huán)境立法還處于缺失狀態(tài)。

3.環(huán)境監(jiān)管標準及操作規(guī)范缺乏

中國油氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面的標準和規(guī)范零散分布于一些法規(guī)條例之中，未分離出來形成獨立體系，缺乏針對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境技術標準和操作規(guī)范。

4.環(huán)境監(jiān)管制度缺少針對性

中國頁巖氣開發(fā)還處于起步階段，環(huán)境影響數(shù)據(jù)缺乏且對其認識不足，環(huán)境監(jiān)管制度只是簡單套用，對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的適用性不強，不利于提高環(huán)境監(jiān)管效率，也不能有效規(guī)范開發(fā)主體的行為、降低開發(fā)過程的環(huán)境風險。

5.環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)督機制不完善

頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管還未形成政、企、民三方配合、全面聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)管機制，各方在環(huán)境監(jiān)管中的能動性大大受限，很多監(jiān)管制度、操作標準、技術規(guī)范沒有與頁巖氣開發(fā)階段形成準確對應。對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督在縱、橫層級監(jiān)督職能和內(nèi)容方面存在同中有異、重疊交叉問題；監(jiān)督主客體間、不同主體間存在利益和權責沖突，造成監(jiān)督程序繁瑣、效率低下；現(xiàn)有監(jiān)督法規(guī)規(guī)定概括性較強，缺乏針對性和可操作性，無法解決力度不足、成本高、效率低問題；環(huán)境監(jiān)管領域的瀆職犯罪行為的準確定性還比較困難[21]；公眾監(jiān)督作為一種有效的補正機制沒有得到有效保障。

三、完善中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架的建議

中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架的建設應立足于開發(fā)區(qū)域的具體情況，借鑒美國一些好的做法，在監(jiān)管機構、依據(jù)、責任和監(jiān)督機制方面進行系統(tǒng)化和框架化建設。

（一）完善環(huán)境監(jiān)管機構框架

1.建立頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構

可考慮設立獨立部門實行包括環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的獨立管理，借鑒美國分級環(huán)境監(jiān)管模式，制定中央和地方層級明確的監(jiān)管體制。中央一級由環(huán)境保護部協(xié)調(diào)國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、財政部、稅務總局等部門，主要負責環(huán)境風險的協(xié)同管控，提高環(huán)境監(jiān)管政策標準的準確度和監(jiān)管效果，加強在方向和力度上的一致性和協(xié)調(diào)性，形成統(tǒng)一有效的監(jiān)管合力，明確各部委在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管工作中的職能劃分，避免職能不清造成的低效率等；該機構負責頁巖氣開發(fā)環(huán)境保護的規(guī)劃制定、政策頒布、許可證發(fā)放、環(huán)境標準等方面溝通協(xié)調(diào)。地方一級由省級政府負責地方政府、行政部門、行業(yè)組織在制定和完善地方環(huán)境監(jiān)管法規(guī)、政策、規(guī)章、操作標準過程中的溝通協(xié)調(diào)，確保地方環(huán)境監(jiān)管制度和政策的制定符合頁巖氣開發(fā)區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管要求，還要明確擴大地方環(huán)境監(jiān)管的權限和責任，加強地方環(huán)境監(jiān)管機構的主體作用。

2.建立頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管人員培養(yǎng)和調(diào)度機構

環(huán)境監(jiān)管人員的培養(yǎng)和區(qū)域調(diào)度工作的落實對實現(xiàn)長期、全方位、全流程的環(huán)境監(jiān)管非常必要。在統(tǒng)一監(jiān)管框架內(nèi)，可由中央一級機構負責監(jiān)管人員培養(yǎng)標準和流程的制定，對地方環(huán)境監(jiān)管隊伍（省級）進行資質(zhì)認證和培養(yǎng)工作的授權，把握好人員準入條件和培養(yǎng)質(zhì)量；地方一級負責按照中央的標準和流程培養(yǎng)和調(diào)度地方環(huán)境監(jiān)管人員，并對省級以下專業(yè)人員的資格認證進行管理。地方一級要嚴格按照國家統(tǒng)一標準對相關人員進行培訓和認證，并結合地方條件豐富監(jiān)管人員在井場環(huán)境中的培訓模式，依據(jù)區(qū)域監(jiān)管需求差異做好監(jiān)管人員的調(diào)度。

3.建立環(huán)境信息監(jiān)測機構

頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境信息監(jiān)測對環(huán)境監(jiān)管工作的開展意義重大，信息監(jiān)測便于監(jiān)管部門對開發(fā)區(qū)域環(huán)境變化及時了解，為開發(fā)規(guī)劃、環(huán)境政策標準的制定和重點監(jiān)管區(qū)域的確定提供信息和依據(jù)。在統(tǒng)一監(jiān)管框架內(nèi)，可由中央一級環(huán)境監(jiān)管機構負責全國范圍內(nèi)頁巖氣開發(fā)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的收集，建立環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺。地方一級環(huán)境監(jiān)管機構負責本地開發(fā)區(qū)域環(huán)境信息的收集和分析上報，要構建地方環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，完善開發(fā)企業(yè)環(huán)境監(jiān)測的流程及操作規(guī)范。地方環(huán)保行政單位要在環(huán)境信息分析和區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)平臺建設方面予以監(jiān)測機構在專業(yè)知識、技術方面的支持。

（二）完善環(huán)境監(jiān)管法規(guī)制度框架

1.完善環(huán)境保護方面的法規(guī)

借鑒美國頁巖氣開發(fā)法規(guī)差異化方面的做法，明確中央政府和地方政府法規(guī)制定權，如中央政府要對綜合性法規(guī)在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管中的間接性、零散性進行完善，重點結合開發(fā)中環(huán)境影響的特殊致害機理，在水污染、大氣污染、植被土壤污染等相關上位法中進行專門規(guī)定；可以針對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境保護進行專門立法（或制定條例）。地方政府對法規(guī)及條例中涉及頁巖氣開發(fā)環(huán)境問題的空白進行補充，將不同頁巖氣區(qū)塊開發(fā)條件的差異作為關鍵因素[2223]，允許制定符合特殊環(huán)境監(jiān)管要求的地方法規(guī)。

2.制定詳細的環(huán)境監(jiān)管標準和操作規(guī)范

可由環(huán)境信息監(jiān)測機構制定標準和規(guī)范，全面細化到開發(fā)過程中的每個操作節(jié)點，包括環(huán)境信息樣本采集、環(huán)境應急預案編制、井噴防止設施及套管安裝、道路交通計劃安排、減噪防塵技術運用、水力壓裂技術使用、壓裂返排水處置和循環(huán)、綠色完井操作（竣工環(huán)保驗收）、飄逸溫室氣體回收、環(huán)境影響監(jiān)測及評估等。對于違反操作標準的必須視情節(jié)輕重配套行政處罰措施。

3.完善環(huán)境監(jiān)管制度體系

要完善環(huán)境監(jiān)管制度體系，一是在環(huán)境影響評價中強化環(huán)境準入條件，加大環(huán)評造假違法行為的懲罰力度；二是完善以壓裂液成分披露為主的環(huán)境信息公開制度、民主監(jiān)督制度；三是從信息報送審批流程的標準化和規(guī)范化等方面提升涵蓋取水評價等內(nèi)容的分級審批與分類管理制度；四是通過污染治理保證金的設立和低碳稅種（如水資源稅）的設置，將頁巖氣納入礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)稅費體系的征稅對象[2425]，完善頁巖氣開發(fā)污染治理的稅費制度；五是從污染物種類、報批許可條件及審查程序、推定義務范圍及時限方面，健全配套的推定義務制度和排污管理制度；六是在完善綜合性環(huán)境立法和地方法規(guī)時，關注開發(fā)中的跨區(qū)污染和聯(lián)合防治問題。

4.完善環(huán)境監(jiān)管保障機制

首先，建立涉及企業(yè)、政府、利益相關主體的環(huán)境風險預警機制、應急聯(lián)動響應機制、環(huán)境事故報告機制，制定對應的預警應急方案，包括預防泄露事故的技術措施和應急處理操作標準，為開發(fā)過程中的環(huán)境風險預防控制和事故的及時處理以及民主監(jiān)督權力的行使提供保障。其次，針對事故后的權責歸屬問題，建立環(huán)境污染問責賠償機制和環(huán)境責任社會分擔機制，強化企業(yè)的環(huán)境風險意識和社會責任意識，為開發(fā)區(qū)域周邊生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的恢復明確責任主體。

（三）完善環(huán)境監(jiān)管督查及追責框架

1.建立環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督機制

為確保頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管工作的效率和責任，需建立從中央到地方再到利益相關者的“層級監(jiān)督”機制。（1）建立不同層級的綜合監(jiān)督機構，合理界定以地方人大和政府為主體的同級監(jiān)督關系。（2）明確各層級監(jiān)督部門及主體職能劃分。中央監(jiān)督機構（人大環(huán)資委）負責中央及省級環(huán)境監(jiān)管工作的監(jiān)督，定期（季度、半年度、年度）審查開發(fā)區(qū)域環(huán)境監(jiān)管工作報告，監(jiān)管專家要實地考察評價區(qū)域頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管工作績效，對環(huán)境監(jiān)管嚴重不達標的監(jiān)管部門予以警示和追責；地方監(jiān)督機構負責監(jiān)管信息和環(huán)境污染信息的收集，與新聞媒體、NGO、地方政府、社會公眾進行溝通協(xié)作，加強監(jiān)督信息網(wǎng)絡平臺和監(jiān)管建議交流渠道的建設。（3）平衡行政立法和行政執(zhí)法監(jiān)督，加強事前監(jiān)督、原因性監(jiān)督、不作為監(jiān)督。（4）通過法規(guī)、部門條例等形式不斷完善層級監(jiān)督制度和機制建設。在環(huán)境保護法中完善目標責任制度、考核評估制度、定期匯報制度、大事件報告制度、公眾監(jiān)督制度；在監(jiān)督法中全面細化監(jiān)督流程、配套制度（行政決策、監(jiān)督聽證、實地調(diào)查、罷免和建議辭職、監(jiān)督信息公開、述職報告、拒絕監(jiān)督追責等）建設，規(guī)范監(jiān)督方法。

2.建立環(huán)境監(jiān)管追責制度

環(huán)境監(jiān)管失職責任追究制度是規(guī)避監(jiān)管過程中政企間合謀、不同層級監(jiān)管機構信息不對稱、監(jiān)管能力受限等問題造成的環(huán)境監(jiān)管低效的機制保障。結合頁巖氣開發(fā)企業(yè)、政府及監(jiān)管機構在環(huán)境監(jiān)管中的主體性質(zhì)、職責范圍、層級劃分的差異，明確同區(qū)域、跨區(qū)域、同層級、上下層級違規(guī)責任的劃歸標準和追責程序，真正實現(xiàn)誰違規(guī)誰負責；通過法規(guī)和標準，細化監(jiān)督追償?shù)某绦蚝蛻土P標準。

四、結語

頁巖氣開發(fā)比常規(guī)油氣資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的影響更大、時間更長、危害性也更嚴重。預防和減輕開發(fā)對環(huán)境的影響是一個值得開發(fā)國政府關注、加強監(jiān)管的問題。美國在頁巖氣開發(fā)過程中針對環(huán)境問題逐步加強了環(huán)境監(jiān)管，這給中國的頁巖氣開發(fā)工作提供了環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗借鑒。中美兩國實際情況和開發(fā)區(qū)域環(huán)境特征存在差異，在制定中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架時要結合開發(fā)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人口密度、土地和水資源情況，在監(jiān)管方式方法上不能照搬美國的做法，要有所創(chuàng)新。中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管仍處于探索階段，監(jiān)管機構框架建設和法制體系的完善是提升空間最大的兩個方面，民主監(jiān)督基礎是需要鞏固的重要環(huán)節(jié)。我們要在客觀認識環(huán)境影響的基礎上，認真分析環(huán)境資源和制度體系的地域和國別差異，找出解決環(huán)境監(jiān)管問題的合理途徑，加強開發(fā)前、開發(fā)中的監(jiān)管，促進中國頁巖氣開發(fā)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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責任編輯：張巖林