摘 要：黨的十八屆四中全會正式提出建立行政公益訴訟制度，行政公益訴訟作為一種新事物，目前在我國還缺乏必要的法律基礎，導致行政公益訴訟在實踐中出現(xiàn)諸多問題。本文從相關的概念入手，闡明行政公益訴訟改革的必要性，針對改革中所面臨的檢察機關雙重身份、訴前程序、舉證責任、事后追責機制等問題，通過完善相關法律體系、優(yōu)化訴前程序、完善檢察建議、明確舉證責任等措施，推動行政公益訴訟制度不斷完善。

關鍵詞：公益訴訟；審前程序；舉證責任

行政公益訴訟改革是我國法治化建設中必須要解決的問題，其關系到國家利益和社會公共利益的保障問題。進行行政公益訴訟改革，必須就原告資格、受案范圍、舉證責任劃分、訴后成果維護等問題進行明確規(guī)定，以保證行政公益訴訟改革的順利進行。

一、行政公益訴訟改革的必要性

（1）法律體系不斷完善的需要

近些年我國行政立法不斷增加，法律體系不斷完善，但在新時期常常出現(xiàn)由于行政機關的行政行為導致國家利益或者社會公共利益受損事件，而對這類事件的處理缺乏必要的法律規(guī)定，為保障該部分利益免受侵害，急需對現(xiàn)有的法律體系加以完善，以適應社會發(fā)展的需要。法律具有滯后性，在一類事件出現(xiàn)一段時間后，才能對其通過立法加以規(guī)范，這也是中國特色社會主義法律體系不斷完善的必經(jīng)之路。

（2）監(jiān)督行政權行使的需要

近些年，我國行政機關權力呈現(xiàn)膨脹趨勢，作為法律監(jiān)督機關的檢察機關需要對行政權的行使進行監(jiān)督，以防止行政權的濫用。為避免檢察機關監(jiān)督流于形式，必須給予檢察機關對行政機關制約的權力，并明確一種切實有效的手段。法律作為一種制約手段，其具有客觀性與強制性，而該特性決定了法律手段是檢察機關監(jiān)督行政權行使最有效的手段。通過行政公益訴訟制度的構建，促使行政機關及其工作人員提高依法行政的意識，防止權力濫用，以減少國家利益和社會公共利益的損失。

（3）有效彌補國家管理工作中的不足

隨著社會進步和公民法律意識不斷增強，社會的管理工作也日益復雜。而作為主要管理者的行政機關在某些事務的管理，難免會出現(xiàn)遺漏或者是管理不善的地方。為保障行政機關對全社會的有效管理，有必要利用其他力量來彌補行政管理工作中的不足。檢察機關作為行政管理的“局外人”，更易發(fā)現(xiàn)行政管理中所存在的問題，檢察機關通過檢察建議或者提起訴訟等方式協(xié)助行政機關管理社會事務，有效彌補行政機關在國家管理工作中的不足。

（4）公民法治觀念不斷增強

隨著法治建設的不斷發(fā)展，公民法治意識與主人翁意識不斷增強，越來越多的公民開始重視社會公共利益的保護工作，在已受理的行政公益訴訟案件中，很大一部分比例的案件源于社會公眾的舉報，由檢察機關介入審查。新時期下的公民不僅僅著眼于自身利益，其也開始關注社會公眾利益，運用法律法規(guī)來維護國家利益和社會公眾利益。因此，公民法治觀念的增強不僅為行政公益訴訟制度的建立提供了需求，更提供了堅實的群眾基礎。

二、行政公益訴訟改革中面臨的問題

（1）檢察機關的雙重身份或影響法院審判

檢察機關在行政公益訴訟中具有雙重身份：一者其為公益訴訟人，二者其為法律監(jiān)督機關。理論上來說，檢察機關的雙重身份應該有主次區(qū)別，即在行政公益訴訟中，檢察機關的公益訴訟人身份應為第一性、直接性、主要性；因為在案件的起訴、審理、宣判到執(zhí)行這一系列過程中，檢察機關首先就應明確其為公益訴訟人的身份定位，而不是以法律監(jiān)督職能來恣意干涉法院甚至主導審判。在一般的訴訟過程中，檢察機關法律監(jiān)督的職能處于隱藏待激活的狀態(tài)，只有出現(xiàn)在審判工作中審判人員違法行為和執(zhí)行活動中的違法情形，檢察機關才能行使該職能，實質為訴訟后職能。不過，在實務中，檢察機關的公益訴訟人與法律監(jiān)督機關身份難以厘清，法院極易受檢察機關作為法律監(jiān)督機關的身份影響，無法保持司法中立。因此，應合理辨別檢察機關的雙重身份，嚴格貫徹訴訟中公益訴訟人身份，訴訟后法律監(jiān)督機關身份。

另外，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》第四部分第3條要求“建立與人民法院的協(xié)調配合機制”，人民法院如何與檢察機關相協(xié)調配合？這種協(xié)調配合是否會影響司法公正？不由讓人臆想，檢察機關是不是主動參與到審判當中，對法院的審判工作施加影響，甚至妨礙公正審判，從而將法院的獨立審判權淪為一紙空話。

（2）“訴前程序”存在諸多困難

訴前程序不僅為解決行政公益訴訟爭議提供多元手段，也可以降低糾錯成本、提高糾錯效率，節(jié)約司法資源。訴前程序并未創(chuàng)制新的法律手段，而是沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機關在實踐中摸索和發(fā)展起來并被廣泛運用的檢察監(jiān)督形式。公益訴訟兩年試點期間，全國試點地區(qū)檢察機關共辦理行政公益訴訟訴前程序案件7903件，行政機關逾期未糾正違法或履行職責的1150件。該數(shù)據(jù)充分證明了訴前程序在行政公益訴訟中的重要地位。但是，檢察機關在訴前程序時所面臨的問題也日益凸顯，如行政公益訴訟的主體資格、受案范圍、管轄；如何認定行政不作為？因此，訴前程序作為行政公益訴訟相配套的具體程序，應細化規(guī)則，明確規(guī)定，讓行政公益訴訟成為一種更規(guī)范、公正、權威的公共利益救濟途徑。

（3）缺乏檢察機關敗訴后果的規(guī)定

雖說從實務上來看，檢察機關提起行政公益訴訟鮮有敗訴，但從訴訟理論來看，任何訴訟都存在敗訴的可能性；并且按照現(xiàn)行規(guī)定，公益訴訟案件不適用調解，因此當檢察機關證據(jù)不足時，檢察機關提起公益訴訟也存在敗訴可能。從訴權的平等性來講，缺乏關于檢察機關敗訴后果的規(guī)定顯然是不合理的。如果一項權力的行使不用承擔任何后果，這必將導致權力被濫用，缺乏對敗訴后果的規(guī)定，可能大大增加檢察機關的 爛訴風險。

此外，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第19條雖規(guī)定了檢察機關擁有抗訴權，但未明確表述在該種情形下檢察機關處于敗訴狀態(tài)，抑或為檢察機關認為裁判有誤，因此提起的抗訴。此外，在行政公益訴訟中，檢察機關作為訴訟主體之一，當其認為裁判有誤時，應當以普通訴訟參與人的就角色提起上訴，而非上訴。如若檢察機關提起抗訴，則表明其在行使檢察機關法律監(jiān)督職能，雙重身份混淆下，可能導致裁判有失公允。

（4）調查取證機制還需完善

首先是案件線索來源單一?！对圏c方案》將行政公益訴訟案件的線索來源限定為“檢察機關履行職責中發(fā)現(xiàn)”。何為履行職責、主體范圍等缺乏明確表述?！对圏c方案》關于案件線索的規(guī)定，限制了行政公益訴訟案件來源，致使檢察機關對線索收集權的壟斷，最終可能形成檢察機關對行政公益訴訟的壟斷。

其次是檢察機關取證困難。趨利避害是人的本性，當自身利益可能受損時，自然人可能會運用各種手段使自身利益免受損失。檢察機關對行政機關的行政行為進行調查取證，使得行政機關工作人員感到威脅，為免受來自檢察機關的威脅，其可能難以完全配合檢察機關的調查取證活動，導致檢察機關取證困難。

最后是鑒定成本高昂。在對一些專業(yè)性較強的領域進行調查取證，可能超出了檢察機關的能力范圍，這就需要由專業(yè)的就鑒定機構進行輔助，由于鑒定費用過高，而檢察機關經(jīng)費有限，使得檢察機關處于兩難地步，影響取證效率。

三、完善行政公益訴訟制度建議

（1）完善相應立法體系

檢察機關擁有的提起行政公益訴訟的權力源于全國人大常務委員會、最高人民檢察院、最高人民法院所頒布的規(guī)定，雖然明確檢察機關可以參與行政公益訴訟，但嚴格意義上全國人大的決定和最高檢的規(guī)定都不是法律，因其位階過低導致權威性不足。因此，最可行的方案是應由《人民檢察院組織法》明確檢察院可提起行政公益訴訟。另外，在2017年修訂的《行政訴訟法》第四章第二十五條也明確增加了檢察機關可以作為行政公益訴訟的訴訟參加人，以此來挽回了2014年修改《行政訴訟法》未將檢察機關加入訴訟參加人的遺憾。

與此同時，在相應的立法體系中應詳盡規(guī)定檢察機關敗訴所需承擔的責任，以此保證檢察機關恪守在行政公益訴訟中的平等的訴訟人地位，避免其可能利用法律監(jiān)督機關的身份來影響司法判決甚至主導司法判決，降低濫訴風險。

（2）訴前程序科學化

首先，在起訴主體上，按照現(xiàn)行規(guī)定檢察機關擁有起訴權，但是否該職權由檢察機關獨享？在民事訴訟法中，相關公益社團也被賦予提起公益訴訟的資格，可借鑒民事訴訟法的規(guī)定，賦予消費者權益保護、自然資源和環(huán)境保護等特定公益團體享有相關行政公益訴訟的起訴權。關于個人是否擁有訴權問題，應明確個人可以通過申請檢察機關等主體提起訴訟行使其權利。

其次，在受案范圍上，現(xiàn)行規(guī)定中的受案范圍過于狹隘，且較于籠統(tǒng)?？梢悦鞔_羅列出可訴范圍，如導致違法出讓國有資產(chǎn)的行為，導致非法侵占、破壞公共財產(chǎn)的行為，致使行政相對人違法受益的行為等；同時考慮到社會的發(fā)展，應當為行政公益訴訟制度的完善留有余地，可增加兜底條款。

最后，關于管轄權問題，為便于檢察機關調查取證，降低訴訟成本，應規(guī)定由被告所在地檢察院受理行政公益訴訟案件。雖然發(fā)現(xiàn)問題的檢察院與被告所在地檢察院可能非同一檢察院，但考慮到被告所在地檢察院在其管轄范圍內行使職權的便利性，可以由發(fā)現(xiàn)問題的檢察院將相關材料交于被告所在地檢察院，由被告所在地檢察院處理該案件。

（3）完善檢察建議制度

作為檢察機關行使法律監(jiān)督權的重要手段，檢察建議的運用不僅實現(xiàn)了法的應有之意，并且極大地節(jié)約了司法成本，優(yōu)化司法資源配置。檢察建議雖在行政公益訴訟中發(fā)揮著巨大的作用，但有必要對檢察建議進行規(guī)制，以保證檢察建議制度的良好運作。在行政公益訴訟中，應以檢察建議為常態(tài)，以訴訟為補充，既能防止國家利益和社會公共利益繼續(xù)受損，又能降低糾錯成本，提高檢察機關工作效率。

同時還應建立監(jiān)督檢察建議機制，不僅要保證檢察建議內容適當具體合理，還要明確檢察建議的提出程序、監(jiān)督檢察建議的方式以及當檢察建議出現(xiàn)問題時，有那些救濟措施可以啟動。建議由最高人民檢察院對檢察建議進行統(tǒng)一規(guī)定，明確檢察建議的內容和基本格式、負責檢察建議起草和發(fā)布的部門、對檢察建議實際效果的追蹤部門、簽發(fā)檢察建議的權限要求等，通過細化規(guī)則，明確分工，不斷提高檢察建議的質量與影響力。

（4）強化檢察機關調查取證權

為保證檢察機關取證機制順暢，首先應明確并擴充行政公益訴訟案件線索來源主體，該主體應包括檢察機關各部門、黨政機構、公民、法人及其他組織，即不將案件線索來源限定為檢察機關，其他機關乃至公民、法人等主體都可以向檢察機關提供案件線索。案件線索來源的多樣化才能便于檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關行使職權中所存在的問題，更好地履行其職責。

其次，建立行檢合作機制，共同制定相關準則，對行政人員消極抵制檢察機關調查取證的，可以明確一定的懲罰措施。同時，定期開展行檢溝通交流工作，積極宣傳行政公益訴訟的價值與目的，督促行政人員配合檢察機關調查取證工作。

最后，建議由最高檢與鑒定機構合作，共同建立鑒定專家人員庫，以低價高量的合作形式，降低鑒定成本，減輕檢察機關的經(jīng)濟壓力。

同時，在試點工作中，檢察機關提起行政公益訴訟面臨很大阻力，這就需要通過頂層設計，以較高層級效力的法律規(guī)范對調查核實權的行使予以明確。

（5）健全事后追責機制

權力與責任互為表里，有權無責必然導致權力的腐化，如若對行政公益訴訟案件中相關人員不追究責任，則使得該制度有所缺憾，因此有必要對侵害國家利益和社會公共利益的相關人員施以懲戒，以維護國家利益和社會公共利益免受侵害，實現(xiàn)法的應有之義。追責的銜接機制在于檢察機關勝訴后對于相關責任人的追責，這就需要與黨紀國法相結合，主要來說要銜接《公務員法》、《行政訴訟法》與《刑事訴訟法》的有關規(guī)定。換言之，如果是違紀行為與輕微的違法行為，并未造成嚴重后果的，那屬于行政機關內部懲戒措施，可按責任人是否為黨員身份，選擇以黨紀與《公務員法》的相應懲戒措施追究責任；如果是嚴重的違法行為，還要看其是否構成犯罪，如果沒有構成犯罪，就按照《行政訴訟法》的有關規(guī)定來處理，對于構成犯罪的，應交由人民檢察院控訴，追究其法律責任。

總結

根據(jù)前文分析，行政公益訴訟改革有其必要性與緊迫性，又因其具有特殊性，因此對行政公益訴訟進行改革必須慎之又慎。要保證行政公益訴訟有效運作，就需要對完善相關法律體系，優(yōu)化訴前程序使其科學化，提高檢察建議質量，明確舉證責任劃分，以及完善事后追責機制，并通過頂層設計，以較高層級效力的法律規(guī)范對檢察機關提起公益訴訟制度予以明確。在社會高速發(fā)展中，各類問題不斷涌現(xiàn)，這是我國法治國家建設進程的必經(jīng)之路，我們必須積極主動地解決問題而非止步不前，通過不斷探索，構建完善的規(guī)則，使得行政公益訴訟制度更加健全。

本文系“南京工業(yè)大學社科創(chuàng)新團隊”（項目批準編號：sktd2017004）階段性成果。

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作者簡介：

李猛（1994-），男，安徽阜陽，南京工業(yè)大學法學院碩士，研究方向：訴訟法學。

（作者單位：南京工業(yè)大學法學院）