胡斌 陳妍

摘要：當(dāng)前，中國在海洋保護(hù)區(qū)制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步推出了海洋生態(tài)紅線制度，希望藉此進(jìn)一步完善中國海洋生態(tài)安全制度。從當(dāng)前海洋生態(tài)紅線立法和實(shí)踐來看，海洋生態(tài)紅線制度在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對諸多海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工具的制度統(tǒng)合，在安全維護(hù)的整體性以及管控標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性等方面也有所突破。然而，要真正實(shí)現(xiàn)“一條紅線管控海洋生態(tài)邊界”這一目標(biāo)，海洋生態(tài)紅線應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)紅線的法治化、強(qiáng)化紅線管理的綜合性，并在生態(tài)公正基本價(jià)值指引下完善公眾參與和生態(tài)補(bǔ)償?shù)扰涮字贫?，如此，才有可能真正超越傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度，成為維護(hù)海洋生態(tài)安全的基礎(chǔ)性制度。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)安全；生態(tài)系統(tǒng)；海洋保護(hù)區(qū)；海洋生態(tài)紅線

中圖分類號：DF961.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2018）04-0094-08

生態(tài)安全是國家安全的重要內(nèi)容，是中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。對于作為海洋大國的中國而言，維護(hù)海洋生態(tài)安全是實(shí)現(xiàn)國家整體環(huán)境與生態(tài)安全的重要任務(wù)之一。在眾多維護(hù)海洋生態(tài)安全的政策和法律手段當(dāng)中，海洋保護(hù)區(qū)一直被中國視為維護(hù)良好的海洋生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)海洋生態(tài)安全與海洋資源可持續(xù)利用的重要工具。自1988年建立第一批海洋自然保護(hù)區(qū)起，截至2016年，中國已經(jīng)建立了各級海洋自然/特別保護(hù)區(qū)（海洋公園）250多個(gè)，總面積已達(dá)約12.40萬平方公里。目前，中國仍在繼續(xù)擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)，按計(jì)劃，到2020年，中國海洋保護(hù)區(qū)總面積將達(dá)到中國管轄海域總面積的5%。[1]然而，盡管中國海洋保護(hù)區(qū)制度和實(shí)踐在不斷向前推進(jìn)，但中國海洋生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)狀仍不容樂觀。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國海岸和近海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力并未得到明顯緩解。國家海洋局于2018年3月公布的《2017年海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年中國沿海海域富營養(yǎng)化面積仍高達(dá)6萬（夏）—9萬（秋）多平方公里；在面積大于100平方公里的44個(gè)海灣中，近半海灣全年水質(zhì)劣于第四類海水水質(zhì)；典型河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等生態(tài)系統(tǒng)中，僅有4個(gè)處于健康狀態(tài)，除此之外，14個(gè)處于亞健康狀態(tài)，2個(gè)處于不健康狀態(tài)①

。為進(jìn)一步維護(hù)中國海洋生態(tài)安全，在海洋保護(hù)區(qū)制度基礎(chǔ)上，中國正逐步構(gòu)建海洋生態(tài)紅線制度。海洋生態(tài)紅線，在本質(zhì)上仍是一種海洋區(qū)劃管理制度。由此產(chǎn)生的疑問是，在已經(jīng)存在海洋保護(hù)區(qū)制度的情況下，這種區(qū)劃制度究竟是一種重復(fù)的制度建設(shè)，還是一種對現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)制度的有效補(bǔ)充和制度創(chuàng)新？要實(shí)現(xiàn)其海洋生態(tài)安全“底線”的目標(biāo)，海洋生態(tài)紅線制度又還有哪些尚待完善之處？針對上述問題，筆者將從維護(hù)海洋生態(tài)安全的視角出發(fā)，對現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)制度與實(shí)踐予以分析，研究其在維護(hù)中國海洋生態(tài)安全方面的不足，進(jìn)而探討當(dāng)前海洋生態(tài)紅線在海洋生態(tài)安全維護(hù)方面所取得的進(jìn)展，最后結(jié)合其制度目標(biāo)，就海洋生態(tài)紅線制度的進(jìn)一步完善提出建議。

一、以海洋保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)安全立法現(xiàn)狀及其局限

自1925年美國建立起人類歷史上第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)以來，海洋保護(hù)區(qū)這種海洋空間管理工具逐步在全世界推行，并被視為維護(hù)海洋生物多樣性和海洋生態(tài)安全的重要和有效工具。[2]中國早在20世紀(jì)80年代末就開始了海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的探索與實(shí)踐，如今，中國已經(jīng)是世界上建立各類型海洋保護(hù)區(qū)最多的國家之一。

（一）中國海洋保護(hù)區(qū)立法發(fā)展現(xiàn)狀

與中國多數(shù)環(huán)境與資源立法類似，在海洋保護(hù)區(qū)立法上，中國采用了先局部實(shí)踐，再逐步立法的務(wù)實(shí)做法。1989年，中國建立了首批5個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)②。自此以后，結(jié)合海洋保護(hù)區(qū)的探索與實(shí)踐，海洋保護(hù)區(qū)立法也開始逐步完善。繼1994年的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》為中國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供了初步的法律依據(jù)后，1995年國家海洋局進(jìn)一步頒布《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，為海洋上的保護(hù)區(qū)建設(shè)提供了本部門的具體規(guī)章指引。此后，經(jīng)第一次修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）正式將海洋自然保護(hù)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)納入國家立法，并由國家海洋局進(jìn)行了相關(guān)的細(xì)節(jié)性配套立法，為中國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理提供更為具體的指導(dǎo)和規(guī)范。根據(jù)中央層面立法，沿海地方政府也各自針對本轄區(qū)內(nèi)海洋自然保護(hù)區(qū)或/和特別保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件，由此共同構(gòu)成了當(dāng)前中國海洋保護(hù)區(qū)的法律制度體系。就當(dāng)前立法中存在的兩類海洋保護(hù)區(qū)而言，其中的海洋自然保護(hù)區(qū)相當(dāng)于自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）有關(guān)自然保護(hù)區(qū)分類中的“嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)（Strict Nature Reserve）”；[3]而海洋特別保護(hù)區(qū)，則被定性為在“保護(hù)優(yōu)先、適度利用”原則指導(dǎo)下的海洋綜合管理區(qū)③。

（二）海洋保護(hù)區(qū)在維護(hù)中國海洋生態(tài)安全方面的不足

從海洋保護(hù)區(qū)定位來看，中國海洋保護(hù)區(qū)制度可以說已是一種相當(dāng)嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，然而，如前所述，中國海洋生態(tài)保護(hù)的實(shí)際水平和效果卻不盡如人意。[4]總結(jié)當(dāng)前中國海洋保護(hù)區(qū)立法與實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護(hù)不足、保護(hù)區(qū)決策與管理體制綜合性不夠、管理有效性指標(biāo)體系不完善等問題，是中國海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)安全維護(hù)方面存在的主要不足之處。

1.海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)有待完善

對于海洋這樣一個(gè)開放的生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建一個(gè)由核心區(qū)、緩沖區(qū)相結(jié)合，并由生態(tài)走廊連接各個(gè)生態(tài)源地的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)是保護(hù)區(qū)制度發(fā)揮效用的關(guān)鍵所在。[5]然而，中國現(xiàn)行的海洋保護(hù)區(qū)制度與實(shí)踐明顯存在對海洋生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)性不足的問題。系統(tǒng)性不足首先表現(xiàn)為保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍過小，且未形成有效的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。如前所述，中國當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)速度之快，數(shù)量之多已經(jīng)名列世界前茅，但保護(hù)區(qū)的涵蓋面積卻很小。250多個(gè)的海洋保護(hù)區(qū)，其總面積才12.4萬平方公里；而英國南喬治亞和南桑德韋奇群島海洋保護(hù)區(qū)這樣一個(gè)單一的保護(hù)[CM（20]區(qū)面積就已達(dá)到107萬平方公里，幾近中國海洋保護(hù)區(qū)總面積的10倍①。海洋保護(hù)區(qū)選劃范圍過窄使得很多保護(hù)區(qū)在事實(shí)上成為了所謂的“生態(tài)孤島”，基本無從發(fā)揮其生態(tài)溢出效應(yīng)。

海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中系統(tǒng)性不足的問題還表現(xiàn)在保護(hù)對象過于單一。對中國海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)類型相對較為單一，其中保護(hù)野生動(dòng)物類的保護(hù)區(qū)占了近一半左右，對其他海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)則較少，尤其是部分具有重要海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的河口沙壩、瀉湖、海灘未獲得充分保護(hù)。[6]

出現(xiàn)上述問題，溯其制度和規(guī)范上的根源，在于中國海洋保護(hù)區(qū)選劃的法律標(biāo)準(zhǔn)本身過于狹隘。以海洋自然保護(hù)區(qū)為例，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第22條，只有那些具有“典型性”“代表性”“能恢復(fù)”“物種高豐度”“特殊保護(hù)價(jià)值”“重大科學(xué)文化價(jià)值”的海洋生境或地貌才有可能被劃定為海洋自然保護(hù)區(qū)。上述標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上并非從海洋生態(tài)安全角度出發(fā)，而更多的只是從海洋生態(tài)環(huán)境本身的價(jià)值考慮。換言之，這些標(biāo)準(zhǔn)既未考慮到海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體安全，更未考慮到海洋生態(tài)之于人的安全。

2.海洋保護(hù)區(qū)管理體制綜合性需要進(jìn)一步提高

當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)中存在的多部門以及分級管理體制也不符合海洋生態(tài)安全維護(hù)的綜合性要求。海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了海洋生態(tài)安全狀態(tài)維護(hù)的綜合性。海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)由生產(chǎn)者、消費(fèi)者、分解者和無機(jī)環(huán)境所共同構(gòu)成的有機(jī)整體，任何一個(gè)生態(tài)要素的改變都會(huì)對系統(tǒng)的穩(wěn)定構(gòu)成影響。正因?yàn)槿绱?，海洋生態(tài)安全必須對所有涉海活動(dòng)，以及海洋生態(tài)系統(tǒng)中各個(gè)要素的安全予以通盤考慮。然而，目前的海洋保護(hù)區(qū)管理仍采用行業(yè)管理與分級管理相結(jié)合的辦法②。國家環(huán)保部負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理；國家海洋局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、海事局等在各自職責(zé)范圍內(nèi)主管相關(guān)的保護(hù)區(qū)?？紤]到涉?；顒?dòng)的復(fù)雜性，分行業(yè)管理顯然難以有效應(yīng)對這種復(fù)雜局面。此外，在實(shí)際操作中，各部門之間往往缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，部門間權(quán)責(zé)交叉、各自為政等現(xiàn)象較為突出。

在分部門管理的同時(shí)，中國海洋保護(hù)區(qū)同時(shí)還采用了分級管理的辦法。海洋保護(hù)區(qū)被分為國家和地方兩級；地方級又進(jìn)一步分為省、市、縣三級。在保護(hù)區(qū)設(shè)立上，國務(wù)院被動(dòng)地接受保護(hù)區(qū)申請并予以審批，中央各部門以及地方政府負(fù)責(zé)提出選劃、建設(shè)方案，并由縣級以上人民政府相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)管理。這種制度安排往往會(huì)造成國家與地方、部門之間法律、規(guī)章和行動(dòng)安排上的混亂，不同層次、不同部門之間的政策制定與實(shí)施之間的沖突也因此難以避免，更遑論形成一個(gè)共同的目標(biāo)體系。[7]

3.海洋保護(hù)區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)可操作性有待加強(qiáng)

缺乏明確可操作的管理要求，以及管理問責(zé)依據(jù)不足是當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)完整地承擔(dān)起海洋生態(tài)安全維護(hù)重?fù)?dān)的另一大缺陷。海洋保護(hù)區(qū)固然是有效的海洋生態(tài)養(yǎng)護(hù)工具，但只有具備良好管理效果的保護(hù)區(qū)才能真正起到海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)的作用。[8]縱觀中國當(dāng)前的海洋保護(hù)區(qū)制度，有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)范性文件并未明確提出任何管理評價(jià)指標(biāo)。當(dāng)前，中國海洋自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的主要依據(jù)是中國國家質(zhì)量監(jiān)督與檢驗(yàn)檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2004年發(fā)布的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》（簡稱《規(guī)范》）③。但《規(guī)范》就其性質(zhì)而言只是一種行政規(guī)范性文件，在其他海洋保護(hù)區(qū)立法沒有加以援引的情況下，理論上并不具有法律效力。[9]拋開《規(guī)范》的法律屬性不論，其所提供的海洋自然保護(hù)區(qū)管理質(zhì)量的13項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)也多數(shù)只是諸如“改善”“完整”等定性評價(jià)指標(biāo)。

4.海洋保護(hù)區(qū)公眾參與和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟需完善

傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度缺乏對保護(hù)區(qū)管理方面公眾參與的重視，同時(shí)在保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建方面的缺失也是影響海洋保護(hù)區(qū)海洋生態(tài)安全維護(hù)功能發(fā)揮的重要制約因素。與陸域保護(hù)區(qū)等區(qū)劃制度的執(zhí)法不同，海洋的開放性和邊界模糊性，以及對海洋資源本身了解的有限性都極大地增加了海洋保護(hù)區(qū)管理的困難。海洋執(zhí)法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陸域保護(hù)區(qū)的管理和執(zhí)法工作。航海和海洋監(jiān)測技術(shù)的先進(jìn)程度，執(zhí)法人員、船舶等執(zhí)法工具的配備情況都會(huì)直接影響海洋保護(hù)區(qū)等類似區(qū)劃制度的執(zhí)法工作。即便在技術(shù)條件充分的條件下，在無法取得相關(guān)利益主體對制度認(rèn)同的情況下，要在廣袤海洋進(jìn)行充分有效的執(zhí)法仍十分困難。也正是認(rèn)識到了這一點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家才紛紛在強(qiáng)化海洋保護(hù)區(qū)或海洋帶執(zhí)法的同時(shí)，擴(kuò)大公眾對相關(guān)制度的參與，希望通過與公眾的持續(xù)交流與互動(dòng)來達(dá)到一種自愿遵守的效果。如美國國家海洋與大氣管理署下設(shè)的漁業(yè)法律執(zhí)行辦公室在加強(qiáng)打擊非法捕魚的同時(shí)，也在努力推行所謂的社區(qū)導(dǎo)向政策與問題解決計(jì)劃，希望通過該計(jì)劃實(shí)現(xiàn)與利益相關(guān)主體的溝通、交流與教育的目的。英國的自愿型海洋自然保護(hù)區(qū)實(shí)踐更是清楚地顯示公眾參與在提高海洋保護(hù)區(qū)管理有效性方面的作用①。然而，中國現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的管理多以區(qū)內(nèi)管理工作人員為主，區(qū)外群眾很少或完全被排除在保護(hù)區(qū)管理工作以外；實(shí)際上，區(qū)內(nèi)群眾反而常常被當(dāng)作需要嚴(yán)加防范的潛在破壞者。[10]然而，面對浩瀚的海洋，單一依靠政府的強(qiáng)力執(zhí)法來維護(hù)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境，其管理有效性必然會(huì)大打折扣。

缺乏具體法律規(guī)則支持的海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度同樣是影響當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)有效性的重要制度因素。生態(tài)補(bǔ)償源于生態(tài)學(xué)，本意是指生態(tài)系統(tǒng)在遭受異常擾動(dòng)時(shí)，系統(tǒng)所表現(xiàn)出來的緩和干擾、自我調(diào)節(jié)、恢復(fù)的能力。這一概念隨后被引入法學(xué)領(lǐng)域，是指在合法利用資源過程中，生態(tài)資源使用人和受益人對資源的所有權(quán)人或?qū)υ撡Y源的保護(hù)付出了代價(jià)的人支付相應(yīng)費(fèi)用的法律制度。[11]因此，既然海洋保護(hù)區(qū)為全國和區(qū)域提供了生態(tài)服務(wù)，全社會(huì)也理應(yīng)對其予以相應(yīng)的補(bǔ)償。然而中國當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)除中央部分專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼以外，主要依靠地方財(cái)政來維持保護(hù)區(qū)的日常管理。但問題是，除部分發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)的地方政府之外，多數(shù)地方政府根本無力承擔(dān)此類財(cái)政支出，由此也造成了當(dāng)前部分海洋保護(hù)區(qū)“建而不管”的問題。此外，保護(hù)區(qū)所在地區(qū)及其公眾也為保護(hù)區(qū)的建設(shè)做出了犧牲。因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)的劃定，他們被剝奪了發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)、擺脫貧困的權(quán)利，如果不對這些保護(hù)區(qū)內(nèi)部的民眾，以及在保護(hù)區(qū)劃定海域或鄰近海域捕魚的傳統(tǒng)漁民因此而承擔(dān)的損失/做出的犧牲予以補(bǔ)償，顯然有違生態(tài)公正。然而，針對這方面的生態(tài)補(bǔ)償，目前在立法層面并未跟進(jìn)。

正是囿于海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)安全維護(hù)方面的上述局限，在借鑒陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐和山東渤海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，自2012年開始，中國開始在沿海試點(diǎn)海洋生態(tài)紅線。2016年6月，國家海洋局發(fā)布《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》（簡稱《意見》）和《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》（簡稱《技術(shù)指南》）來指導(dǎo)海洋生態(tài)紅線試點(diǎn)工作。2016年11月，經(jīng)修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度納入海洋環(huán)境保護(hù)基本法，海洋生態(tài)紅線正式在法律層面得到確認(rèn)。截至2017年1月，中國沿海11個(gè)?。▍^(qū)/直轄市）已全部完成海洋生態(tài)紅線劃定。全國30%以上管轄海域，35%的自然岸線被納入海洋生態(tài)紅線的管控范圍。[12]

二、海洋生態(tài)紅線對中國海洋生態(tài)安全法律制度的完善

2011年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》首次提出：“應(yīng)在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線?！贝撕蟮摹吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)以“生態(tài)保護(hù)紅線”等措施來完善中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立更為系統(tǒng)和完整的生態(tài)文明制度體系。這些文件的出臺，充分表明“生態(tài)紅線”已經(jīng)成為中國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

2016年6月，國家海洋局率先發(fā)布《意見》，并配套印發(fā)《技術(shù)指南》，用以指導(dǎo)全國海洋生態(tài)紅線劃定。2016年11月，經(jīng)修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度納入海洋環(huán)境保護(hù)基本法，海洋生態(tài)紅線制度在法律層面正式得到確立。

（一）“海洋生態(tài)紅線”的基本概念

“紅線”概念起源于城市規(guī)劃，是指不可逾越的邊界或禁止進(jìn)入的范圍，紅線具有法律強(qiáng)制效力，任何臨街建筑物或構(gòu)筑物不得超過建筑紅線。[13]海洋生態(tài)紅線指為維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格分類管控的制度安排。

按照目前國內(nèi)學(xué)者對生態(tài)紅線內(nèi)涵和外延的界定，生態(tài)紅線的內(nèi)涵和外延主要包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量基線、資源利用紅線三個(gè)方面的內(nèi)容。[14]作為維護(hù)國家海洋生態(tài)安全的根本性制度，海洋生態(tài)紅線不再局限于對少數(shù)具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)或歷史文化遺址進(jìn)行保護(hù)；而是通盤考慮國家和地區(qū)生態(tài)安全，在海洋自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上，將那些雖不具有典型性，但將維護(hù)海洋生態(tài)健康與安全的海洋生境也納入到了保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，[15]如重要河口生態(tài)系統(tǒng)、濱海濕地、漁業(yè)海域、特別保護(hù)海島、重要砂質(zhì)岸線、沙源保護(hù)地等。海洋生態(tài)紅線區(qū)主要具有以下三個(gè)方面的特征：生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域；不可替代海洋生態(tài)區(qū)域；具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐性的海洋區(qū)域。[16]對于這些維系國家和區(qū)域生態(tài)安全的關(guān)鍵性區(qū)域，紅線制度將對它們予以嚴(yán)格、強(qiáng)制性保護(hù)。生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，就成為一條不可逾越的空間保護(hù)線，將實(shí)施最為嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入與管理措施，并最終成為中國構(gòu)建海洋生態(tài)安全基本框架的基礎(chǔ)①。

（二）海洋生態(tài)紅線對海洋生態(tài)安全法律制度的發(fā)展

作為維護(hù)海洋生態(tài)安全方面的重要制度創(chuàng)新，與傳統(tǒng)的海洋保護(hù)區(qū)制度相比，在前者基礎(chǔ)上，海洋生態(tài)紅線進(jìn)一步提高了海洋生態(tài)管理的綜合性；同時(shí)，從海洋生態(tài)安全維護(hù)的整體性出發(fā)，在管控對象和范圍上也有所擴(kuò)大；一些量化的管控標(biāo)準(zhǔn)的提出也充分反映了生態(tài)安全維護(hù)的“閾值”和制度剛性的需求。

首先，海洋生態(tài)紅線制度的構(gòu)建，將有助于提升海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的綜合性，對海洋保護(hù)區(qū)的績效管理也是一個(gè)重要的完善。如前所述，海洋生態(tài)紅線本質(zhì)上是對現(xiàn)有海洋生態(tài)保護(hù)制度與機(jī)制的一次系統(tǒng)性整合。這種整合，在管理上，有利于解決當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)分部門、分級別管理引發(fā)的“政出多門”的問題。[17]因?yàn)橐坏┍患{入海洋生態(tài)紅線管控范圍，將按照“從嚴(yán)保護(hù)”的原則，以禁止類紅線管控核心區(qū)和緩沖區(qū)，以限制類紅線管控自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)的適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)和預(yù)留區(qū)，從而避免為了經(jīng)濟(jì)目的而不斷削減、切割保護(hù)區(qū)的問題出現(xiàn)。

其次，從海洋生態(tài)安全維護(hù)的整體性出發(fā)，與傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度相比，海洋生態(tài)紅線在管理范圍上有所擴(kuò)展。按照當(dāng)前《意見》和《技術(shù)指南》的要求，那些可能并不符合海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)對海洋生態(tài)安全又具有重要作用的一些海洋生境，如河口生態(tài)系統(tǒng)、重要濱海濕地、重要漁業(yè)區(qū)域等12類生境均被納入到了海洋生態(tài)紅線保護(hù)的范疇。將上述可能并不在海洋保護(hù)區(qū)覆蓋范圍內(nèi)，但卻同樣具有重要海洋生態(tài)安全價(jià)值的海域納入紅線的管控范圍，一方面有利于中國整體海洋生態(tài)安全的維護(hù)；另一方面，在客觀上，也有利于中國海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成，進(jìn)而促進(jìn)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)養(yǎng)護(hù)功能的發(fā)揮。其中，把大陸自然岸線納入生態(tài)紅線的管控范圍，則更是極大地減少了海洋保護(hù)區(qū)所面臨的陸源排放和污染的壓力。

值得強(qiáng)調(diào)的是，海洋生態(tài)紅線把大陸和海島自然岸線納入生態(tài)紅線管控范圍的做法極大提高了海洋生態(tài)安全維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的完整性。自然岸線是一個(gè)地理概念，通常指那些未受人為干擾的水陸分界線。[18]作為人類活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境的重要緩沖帶，大陸和海島自然岸線本身是一種有著重要生態(tài)價(jià)值的自然形態(tài)。其海洋生態(tài)多樣性也十分豐富和特殊，是海龜、部分鳥類和水生生物的重要棲息地和產(chǎn)卵育幼地。然而，在很長一段時(shí)間內(nèi)，自然岸線沒有被歸入林、田、海洋領(lǐng)域，成為中國法律明確管理的對象，其生態(tài)價(jià)值也沒有得到足夠重視，大量海岸工程建設(shè)、海岸固堤行為在該區(qū)域發(fā)生，自然岸線資源也因此日益縮減。在中國長達(dá)32 000公里的海岸線中，自然岸線占比已經(jīng)不到50%。35%自然岸線保有率指標(biāo)的設(shè)定，一方面將將大陸和海島自然岸線這種獨(dú)特的海洋生境納入了嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的范疇；另一方面，也有利于其他海洋生態(tài)紅線區(qū)的養(yǎng)護(hù)和管理。畢竟，當(dāng)1/3以上的海洋自然岸線需要保持原樣或恢復(fù)原狀時(shí)，經(jīng)由這一海陸分界線流入近海其他紅線區(qū)的陸源污染，以及其他人類擾動(dòng)將大大減少。而中國的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐表明，毗鄰保護(hù)區(qū)的海岸開發(fā)項(xiàng)目，以及陸源污染，如岸線排污口的增加、未經(jīng)處理的陸源污水的流入正是當(dāng)前部分海洋保護(hù)區(qū)所面臨的最大環(huán)境威脅之一。

海洋生態(tài)紅線既是一條維護(hù)海洋生態(tài)功能的地理區(qū)域邊界線，同時(shí)也是一條相關(guān)管理指標(biāo)的控制線。[19]針對傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度中管理有效性評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的不足與缺失，《技術(shù)指南》確立了生態(tài)紅線管理效果評價(jià)的三大指標(biāo)：海洋生態(tài)紅線區(qū)面積控制指標(biāo)、大陸和海島自然岸線保有率控制指標(biāo)、海水質(zhì)量控制指標(biāo)。按照《技術(shù)指南》的要求，海洋生態(tài)紅線區(qū)面積占沿海各?。▍^(qū)、市）管理海域總面積的比例不得低于30%，自然岸線保有率不低于35%、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類水質(zhì)）比例要提升到70%，并且這些量化的具有約束性的目標(biāo)將與沿海地方官員的政績直接掛鉤。這些海洋生態(tài)紅線管理質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的確立，反映了中國海洋生態(tài)文明建設(shè)正逐漸從定性向定量、從單純看投入（input）向注重結(jié)果（outcome/output）導(dǎo)向的評價(jià)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。[20]

三、生態(tài)安全視角下海洋生態(tài)紅線進(jìn)一步完善的路徑選擇

對于未來的海洋生態(tài)紅線，首先應(yīng)強(qiáng)化其合法性；在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建海洋生態(tài)紅線綜合管理機(jī)制，同時(shí)完善公眾參與和生態(tài)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如此方可真正實(shí)現(xiàn)用“一條紅線管控重要（海洋）生態(tài)空間”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）海洋生態(tài)紅線制度的進(jìn)一步法律化是其實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全維護(hù)功能的前提

客觀而言，盡管2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）和2016年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》均對“生態(tài)保護(hù)紅線”進(jìn)行了法律確認(rèn)，使海洋生態(tài)紅線正式上升為一種法律制度。然而，也必須看到，無論是《環(huán)境保護(hù)法》第29條1款，還是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第24條2款，都只是原則性、宣示性地規(guī)定要“嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線”，至于如何去“嚴(yán)格遵守”，法律層面并未給出具體落實(shí)建議。如此一來，兩部環(huán)境法上有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)定形同擺設(shè)，也因此勢必影響海洋生態(tài)保護(hù)紅線的“落地”。具體而言，兩部環(huán)境法都沒有對生態(tài)紅線的基本內(nèi)涵加以明確，由此也導(dǎo)致不同領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)紅線存在不同理解，進(jìn)而在生態(tài)紅線的推進(jìn)和管理上出現(xiàn)不同部門或領(lǐng)域的“紅線”制度之間相互交叉和“打架”的現(xiàn)象。[21]其次，兩部環(huán)境法都只規(guī)定要“嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線”，但并未明確究竟應(yīng)該遵守何種“生態(tài)保護(hù)紅線”，實(shí)施依據(jù)指向不明無疑會(huì)導(dǎo)致紅線制度實(shí)施過程的混亂。就海洋生態(tài)紅線而言，除海洋局發(fā)布的《意見》和《技術(shù)指南》，還有環(huán)境保護(hù)部的《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，以及國務(wù)院頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國生態(tài)功能區(qū)劃》《全國海洋功能區(qū)劃》；在地方層面，還有沿海各省市政府頒布的有關(guān)海洋生態(tài)紅線的地方政府文件，如《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》《山東省人民政府辦公廳關(guān)于建立實(shí)施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見》等。在這些規(guī)范性文件中，有些屬于國家政府政策性文件，有些屬于部門規(guī)章，有些屬于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有些則屬于地方政府“紅頭文件”?！皣?yán)格遵守”究竟是遵守什么？如果這個(gè)問題不解決，海洋生態(tài)紅線將很難落實(shí)，也無從肩負(fù)起維護(hù)國家和地區(qū)海洋生態(tài)安全的重任。

（二）以海洋生態(tài)紅線整合海洋管理是其實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)安全維護(hù)功能的核心

海洋事務(wù)具有高度的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性。不同海區(qū)、不同涉?；顒?dòng)、海陸之間的高度聯(lián)動(dòng)要求對海洋實(shí)行綜合管理。海洋生態(tài)保護(hù)并非單純的生境和物種保護(hù)，保護(hù)區(qū)或紅線區(qū)的建立和管理無不牽涉到海洋航行、海洋漁業(yè)等生物資源開發(fā)、海底礦場等非生物資源、海岸和近海開發(fā)利用、海岸排污等眾多方面的問題，其管理的有效性同樣需要一個(gè)綜合的海洋管理體制的支撐。海洋綜合管理最初由美國在20世紀(jì)30年代提出。到20世紀(jì)90年代，在聯(lián)合國的推動(dòng)下，海洋綜合管理的理念得到進(jìn)一步發(fā)展。[22]然而，盡管自1980年以來，圍繞國家海洋局組織設(shè)置及其職能轉(zhuǎn)變，中國已經(jīng)就海洋綜合管理體制的建立和完善進(jìn)行了多次嘗試，[23]但海洋保護(hù)區(qū)等海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐表明，當(dāng)前中國海洋管理體制中的多層次、多部門重疊管轄的問題仍未得到根本解決，并因此成為妨礙海洋生態(tài)和文化資源的主要障礙。這種管理體制上的重疊投射到海洋生態(tài)與環(huán)境執(zhí)法過程中就表現(xiàn)出嚴(yán)重的分散執(zhí)法的特點(diǎn)。以沿岸紅樹林保護(hù)為例，它將可能涉及到漁政、海事、海警、海監(jiān)，以及主管陸源污染的環(huán)保部門和主管森林資源的林業(yè)部門，這種嚴(yán)重的職能交叉最終導(dǎo)致了管理和執(zhí)法效率的低下。

相較于傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度，海洋生態(tài)紅線在管控范圍上有明顯的擴(kuò)大，其管理難度也勢必大大增加。而且，與傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度相比，海洋生態(tài)紅線區(qū)制度的一個(gè)顯著變化是將自然岸線納入了生態(tài)紅線的管控范圍，并將一定長度的自然岸線保有率作為一個(gè)衡量海洋生態(tài)紅線管控有效性的重要指標(biāo)，這就進(jìn)一步加大了海洋生態(tài)紅線綜合管理體制構(gòu)建的難度，原因在于海岸線所處的陸海交接帶長期以來就處于海洋、國土、港務(wù)、海事、漁業(yè)、環(huán)保、城建、旅游、能源等眾多部門重疊管轄之所在。2017年國家海洋局頒發(fā)的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》雖然提出應(yīng)該由國家海洋局負(fù)責(zé)全國海岸線保護(hù)與利用工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。但一來該辦法僅是國家海洋局的部門規(guī)章，在法律位階上層次過低；二來即使按照這一規(guī)定，國家海洋局享有的也只是有限的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)限。因此，海洋生態(tài)紅線制度應(yīng)盡快建立并完善相應(yīng)的綜合管理體制。

（三）建立公眾參與機(jī)制是海洋生態(tài)紅線維持剛性的保障

海洋生態(tài)紅線被視為海洋生態(tài)安全的“底線”和“屏障”，也因此必然要求具備足夠的制度剛性，然而任何法律制度的剛性不會(huì)完全倚賴于嚴(yán)格的執(zhí)法與嚴(yán)苛的懲戒措施。內(nèi)生性規(guī)則理論告訴我們，生態(tài)紅線的剛性從根本上而言，并不是，至少不主要倚賴于紅線制度的外迫性，而更多必須依賴于相關(guān)利益主體對紅線立法及其價(jià)值的認(rèn)同。[24]當(dāng)海洋生態(tài)紅線制度不是由政府自上而下強(qiáng)加給公眾，而是由社會(huì)公眾自己參與所創(chuàng)制的內(nèi)生性規(guī)則時(shí)，海洋生態(tài)紅線的合理性與正當(dāng)性，以及背后所代表的社會(huì)公眾利益才會(huì)真正為公眾所認(rèn)同和遵守，進(jìn)而才能真正提升海洋生態(tài)紅線的剛性。具體而言，海洋生態(tài)紅線的公眾參與應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：第一，完善公眾的海洋生態(tài)紅線立法參與。如通過聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式強(qiáng)化公眾對海洋生態(tài)紅線法律制度構(gòu)建與實(shí)施的參與。事實(shí)上，由于本地居民對于其生活所在地的生境、物種的狀況、特點(diǎn)具備更多經(jīng)驗(yàn)性知識，例如漁民對魚類種群和其海洋物種的棲息地分布情況等的了解可能比專業(yè)海洋監(jiān)測人員更為豐富。對自己生存地點(diǎn)的環(huán)境變化他們往往也較社區(qū)以外群體更為敏感。因此，公眾的積極參與完全可以為海洋生態(tài)紅線的選劃、管理提供有用的意見和建議。[25]第二，提高公眾海洋生態(tài)紅線管理的行政決策參與和行政執(zhí)法參與。如就紅線區(qū)的選劃、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、紅線監(jiān)督管理等參考公眾意見。目前國家海洋局正在制定《海洋生態(tài)紅線監(jiān)督管理辦法》，但從目前的“征求意見稿”來看，海洋生態(tài)紅線的公眾參與似乎尚未引起足夠重視。從當(dāng)前征求意見稿的內(nèi)容來看，僅第18條涉及公眾參與，而按照該條，公眾僅有違法舉報(bào)權(quán)①。

（四）構(gòu)建海洋生態(tài)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是其實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正的必由之路

對紅線區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管是海洋生態(tài)紅線的基本目標(biāo)。嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管固然可以帶來海洋生態(tài)環(huán)境的改善，部分人甚至整個(gè)社會(huì)將因此而受益。但良好海洋生態(tài)環(huán)境的維護(hù)不僅需要保護(hù)者付出直接的管理成本，而且紅線區(qū)內(nèi)居民等其他用海者將因此承擔(dān)海洋生態(tài)保護(hù)所帶來的機(jī)會(huì)成本。例如紅線區(qū)的劃定就意味著傳統(tǒng)漁民將因此面臨失海的風(fēng)險(xiǎn)，位于海洋自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)居民也可能被迫遷徙。如果不對后者因此承受的犧牲和損失予以補(bǔ)償，將明顯違反生態(tài)公正這一基本原則。因此，為確保海洋生態(tài)紅線制度的可持續(xù)性，在推進(jìn)嚴(yán)格海洋生態(tài)紅線保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建并完善符合海洋生態(tài)紅線保護(hù)要求的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度。

符合海洋生態(tài)紅線保護(hù)要求的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，首先要求其符合生態(tài)紅線的“剛性”要求。換言之，當(dāng)前《海洋生態(tài)紅線劃定指南》確定的十五種海洋生態(tài)紅線區(qū)類型的保護(hù)事關(guān)國家生態(tài)安全，其生態(tài)功能不得以任何形式加以損壞。在這一前提下，符合海洋生態(tài)紅線保護(hù)要求的生態(tài)補(bǔ)償不包括海洋生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用者對開發(fā)利用海洋環(huán)境資源過程中的生態(tài)利益受損者的補(bǔ)償。理由很簡單：紅線區(qū)內(nèi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)是具有獨(dú)特性和重要性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)服務(wù)事關(guān)國家生態(tài)安全，既難以用異地修復(fù)重建、替換來獲得同等生態(tài)功能，更不容在金錢補(bǔ)償基礎(chǔ)上加以開發(fā)利用。因此，那些從“資源利益”角度出發(fā)界定的所謂海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如資源稅費(fèi)制度、排污費(fèi)制度、生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi)制度等應(yīng)該排除在海洋生態(tài)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，否則海洋生態(tài)紅線的剛性自是難以維持。由此，所謂符合海洋生態(tài)紅線制度的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是指為恢復(fù)與保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，由生態(tài)受益者和海洋自然資源開發(fā)利用者向特定的海洋生態(tài)功能和生態(tài)利益的重大貢獻(xiàn)者，按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的合理補(bǔ)償。[26]

海洋生態(tài)紅線所維護(hù)的生態(tài)利益具有公共利益屬性，理論上，所有社會(huì)成員均屬受益者，這種情況下，除非存在明確的生態(tài)受益者，如某遷徙性海洋魚類育幼地的保護(hù)使另一海域此類成魚密度顯著增加，那么后者（補(bǔ)償主體）應(yīng)對前者（受償主體）的生態(tài)功能服務(wù)付費(fèi)。除此以外，在受益主體不明確的情況下，作為公共利益的代言人，政府自然而然成為了最佳的補(bǔ)償主體，應(yīng)由其代表人民履行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。[27]

在受償主體的識別上，那些為維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境而犧牲發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)權(quán)利的個(gè)人，以及為海洋生態(tài)保護(hù)作出特殊貢獻(xiàn)的個(gè)人或群體，政府或生態(tài)受益者應(yīng)就其犧牲和/或貢獻(xiàn)予以補(bǔ)償。例如對那些因海洋生態(tài)紅線區(qū)的劃定而直接喪失傳統(tǒng)漁區(qū)用海權(quán)的漁民，政府應(yīng)該對他們因此遭受的損失予以資金、實(shí)物、政策和/或技術(shù)上的補(bǔ)償。