王明麗 吳丹

[摘要] 科技科研經(jīng)費合理支出分配與預(yù)算管理是完善科技經(jīng)費管理制度的有效途徑與手段，精準把握財政科技科研經(jīng)費支出預(yù)算管理投入策略、方向、經(jīng)費支出及統(tǒng)籌分配與發(fā)展趨勢，引領(lǐng)科技研發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化實際生產(chǎn)力和增長國民經(jīng)濟發(fā)展，已是當(dāng)今科技、科研創(chuàng)新發(fā)展研討的核心。本研究對國際、國內(nèi)及區(qū)域間科技科研經(jīng)費投入與支出數(shù)據(jù)占比值進行分析，依據(jù)科研經(jīng)費的分配原則及特點，分析經(jīng)費支出的投入現(xiàn)狀、存在問題、發(fā)展趨勢以及科技科研經(jīng)費預(yù)算管理研究的實際意義，以期為經(jīng)費預(yù)算管理研究以及政府對科技、科研經(jīng)費支出占比投入的支持提供依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 科技經(jīng)費支出；分配原則；預(yù)算管理

[中圖分類號] F275.3 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673-7210（2018）05（b）-0168-05

Research on the disbursement and budget management of scientific research expenditure

WANG Mingli WU Dan

Finance Department， the Second Affiliated Hospital of Inner Mongolia Medical University， Inner Mongolia Autonomous Region， Huhhot 010030， China

[Abstract] It is an effective way to improve the system of scientific research expenditure to make the disbursement and budget management rationally. It is the core of the development of modern science and scientific innovation to learn about the strategy， direction and the development trend of the expenditure accurately， transfer the advantages of scientific and technological research and development into actual productivity， and improve the development of national economy. This article analyzes the international， domestic and interregional data of the ratio between the input and the expenditure of scientific research. Based on the disbursement principles and features， this article is expected to provide a basis for the research of expenditure management and the government support of scientific research input by analyzing the current situation， existence problems， development trend and signification of the budget management of scientific research expenditure.

[Key words] Scientific research expenditure； Disbursement principles； Budget management

科技、科研經(jīng)費支出是國家用于保障科學(xué)技術(shù)研究和新課題項目發(fā)展試驗的專項資金經(jīng)費。科技、科研經(jīng)費支出預(yù)算管理體系是國家財政預(yù)算管理政策體制的重要組成部分，是財政預(yù)算在國家科技、科研范疇內(nèi)的細化和延伸，財政仍是科技、科研投入的主體[1]?？萍紕?chuàng)新與發(fā)展是影響經(jīng)濟社會發(fā)展與進步的重要因素，沒有任何一個國家可以做到不關(guān)心和不干預(yù)，不或多或少地給予科技投入與支持[2]?？萍伎蒲薪?jīng)費預(yù)算管理及精準投入，反映經(jīng)費支出科學(xué)分布和對創(chuàng)新性學(xué)科項目有效的經(jīng)費預(yù)算支持規(guī)模和預(yù)期支持方向，對未來構(gòu)建科研項目實驗設(shè)施及重大科技科研項目的啟動提供經(jīng)費支持與準備。經(jīng)費政策解讀不全面準確、不到位等現(xiàn)狀，使得現(xiàn)有經(jīng)費支出與科研制度規(guī)定相違背[3]。經(jīng)費支出預(yù)算管理體制改革的深入落實將成為未來科技領(lǐng)域關(guān)注的焦點，也是我國財政預(yù)算管理體制和國家對科教興國戰(zhàn)略貫徹與實施的重要改革內(nèi)容。

1 國際科技經(jīng)費支出的發(fā)展現(xiàn)狀

縱觀國際本領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀，具推動性的英國科學(xué)發(fā)展史上最具意義的2010年，其年出臺新科學(xué)預(yù)算成為當(dāng)時英國科學(xué)領(lǐng)域一件劃時代的決策，政府聯(lián)合公告通過財政科技支出預(yù)算案，同年，英國商業(yè)創(chuàng)新技能部具體公布了4年科技經(jīng)費支出總分配方案。在各政府部門預(yù)算被大幅度消減的態(tài)勢下，把科學(xué)研發(fā)預(yù)算經(jīng)費支出始終保持在每年46億英鎊的水平上，建立政府主導(dǎo)的、以科技創(chuàng)新為經(jīng)濟中心的國家體制[4]，這標(biāo)志著其新科學(xué)預(yù)算體系在歷經(jīng)各方領(lǐng)域痛苦抉擇博弈后的最終勝出，和一個新的科技、科研經(jīng)費支出預(yù)算管理體系的最終形成和出臺，同時對政府科技投入的占比以及科研資金投入的方向做了重新規(guī)劃調(diào)整和定位。由此所呈現(xiàn)出的一些信號和一些特點及趨勢，所呈現(xiàn)出的一些理念與未來科技經(jīng)費投入、分配、支出發(fā)展比重的定位及走向，值得我們?yōu)橛?、研究和關(guān)注。

2 我國科技、科研經(jīng)費支出投入現(xiàn)狀與存在的問題

以往我國絕大部分科技科研經(jīng)費支出撥款是按其科研規(guī)模和相應(yīng)的科研水平來分配和投入，科研規(guī)模也是根據(jù)其各類科研人員數(shù)量來大數(shù)據(jù)折合衡量，科技成果水平根據(jù)該項目領(lǐng)域研究導(dǎo)向由科技評估管理機構(gòu)來認定評估，兩項數(shù)據(jù)綜合結(jié)果決定其所獲得經(jīng)費的額度。早在以創(chuàng)新發(fā)展科技為目的，樹立科研與經(jīng)濟雙項效益觀念的背景下，科技經(jīng)費支出使用講求效益，這在理論上是不存在異議的，但實際上只講需求不考慮可能，管花錢卻不問效果的現(xiàn)實例子并不少，研發(fā)經(jīng)費被擅自挪用，問題突出且非常嚴重。在一些已被通報和審計查處的科研經(jīng)費腐敗案例中，科研經(jīng)費幾乎做到無所不能，基于橫向和縱向角度看目前科技管理及組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性設(shè)置較為匱乏[5]。權(quán)責(zé)部門對經(jīng)費指標(biāo)管理不了解也是其根源之一。實操中為規(guī)避矛盾而違背經(jīng)費分配依據(jù)與原則，擅自匹配，使科技任務(wù)和課題及項目平鋪與分散，致使經(jīng)費資金投入欠集中、無亮點、偏離主要研究目標(biāo)方向，重要環(huán)節(jié)經(jīng)費不足……凡此種種，直接影響了科技經(jīng)費使用效率、原則和經(jīng)濟效益[6]。由此可見我國科技科研經(jīng)費投入匹配、使用管理、審核與監(jiān)管等環(huán)節(jié)，都缺乏其必要的相關(guān)法律規(guī)范與制度約束，構(gòu)建并完善科研監(jiān)督制度與績效評價體系是解決上述問題的有效途徑[7]。

需要多少國家財政就得給多少、擠占為常態(tài)的錯誤經(jīng)費理念，脫離了科學(xué)的科技經(jīng)費支出預(yù)算計劃與經(jīng)費使用限定范疇，違背國家財政科技科研經(jīng)費支出體系的使用宗旨與分配原則，使有限的經(jīng)費資源未投入到最需要的科技領(lǐng)域，未創(chuàng)造出與之相匹配的社會經(jīng)濟效益，空置財政資金造成浪費。

階段性跟蹤、評估、調(diào)研和檢查經(jīng)費支出使用進度及范疇是科技科研經(jīng)費預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。良好的評價調(diào)研體系對優(yōu)化科技科研項目研究路線和任務(wù)間資源的合理配置具有實際意義[8]。另一角度看，試驗就是需要的錯誤認知理念歷來影響著我國科技科研經(jīng)費的運行架構(gòu)和使用效率，在國家財政緊縮、供需矛盾落差突出的背景下，如何合理、有效節(jié)約使用科技科研經(jīng)費，是一個有待長期進一步研究與改革的問題。

3 科技研發(fā)經(jīng)費的分配原則、依據(jù)和對比分析

國內(nèi)外財政科技科研經(jīng)費支出總原則是改革、公平和增長，使有限的經(jīng)費投入到達最有可能帶來經(jīng)濟增長效益的領(lǐng)域。目前我國大部分省市地區(qū)均采用課題制科研項目經(jīng)費預(yù)算管理辦法，這基本符合我國當(dāng)前科技發(fā)展現(xiàn)狀，科技經(jīng)費分配和其他經(jīng)費一樣，都必須遵循其分配依據(jù)和使用原則。近年我國通過對整體科技研究領(lǐng)域進行評價與回顧，結(jié)合財政科技支出總量和結(jié)構(gòu)所進行的實證分析，揭示了領(lǐng)域存在的現(xiàn)實問題[9]。我國正處在一個科技戰(zhàn)略機遇期，加強自主科技創(chuàng)新能力已成為當(dāng)今科技轉(zhuǎn)化生產(chǎn)力提高國民經(jīng)濟發(fā)展的一個重要課題，對科技科研經(jīng)費預(yù)算管理及使用也將逐步向效率和優(yōu)先與改革并進的原則轉(zhuǎn)化[10]。

科技科研經(jīng)費預(yù)算支出分配優(yōu)先支持以下領(lǐng)域[11]：①支持具有引領(lǐng)世界創(chuàng)新優(yōu)勢的科技研究領(lǐng)域；②有卓越的研究能力、具有吸引優(yōu)秀科學(xué)研究人才以及多學(xué)科聯(lián)合創(chuàng)新研究，具有引領(lǐng)國際水平的科技研究單位；③具有吸引企業(yè)及其他營運部門經(jīng)費的科學(xué)研究領(lǐng)域；④能夠保持和提升國家科學(xué)技術(shù)能力，以及危機應(yīng)急處理的項目研究領(lǐng)域；⑤具有成為國家戰(zhàn)略一部分的跨學(xué)科之間的科學(xué)研究能力的研究單位；⑥具有在一些新興創(chuàng)新領(lǐng)域已初步形成科技研究集群的科研單位。對既沒有實際商業(yè)價值也沒有創(chuàng)新理論前景的項目研究，將其經(jīng)費削減或自籌，使管理、績效評價、分配等過程更高效與合理。實際上科研經(jīng)費使用的績效評價是科研經(jīng)費管理的重要環(huán)節(jié)[12]。

倡導(dǎo)與推動科技科研領(lǐng)域與商業(yè)領(lǐng)域間的跨界合作，建立密切戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，促使研究與經(jīng)濟增長相結(jié)合，重視研究成果轉(zhuǎn)化與提升經(jīng)濟增長效益，提高經(jīng)費使用效率。與以往投入比較，從表1分析我國近幾年R&D;[13]的投入總體規(guī)模呈不斷上升趨勢。

近年我國財政在科技支出規(guī)模上呈不斷上升態(tài)勢，從2004年間首次突破了1000億元，到2009年增至到3000億元，發(fā)展到2010年間已突破4000億元，政府財政科技、科研撥款占比GDP比例也同期呈上升的趨勢，大致都維持在0.7%～0.9%之間，到2010年財政專項科技撥款與GDP占比即突破1%的分水嶺。按國際慣例一國財政科技分配投入占比GDP總值如超過1%的國家，就已經(jīng)步入在科技創(chuàng)新高峰領(lǐng)域小有作為的國家之列。雖說單一的數(shù)字分析不能完全概括與說明我國的科技發(fā)展程度和問題現(xiàn)狀，但就從數(shù)據(jù)的分析看，政府科技支出占比在逐年提升。但從國際科技領(lǐng)域角度對比，我國財政在投入上還需加快增長專項科技經(jīng)費撥款的投入速度與額度，縮短與國際科技領(lǐng)先國家的差距。

我國R&D;經(jīng)費投入支出活動類型分基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗發(fā)展三類，在經(jīng)費分配上三者存在著最佳比例關(guān)系，從表2分析看出我國2009年對基礎(chǔ)研究的投入傾向偏低，三者的比例分配為4.70%、12.60%和82.70%，投入科學(xué)基礎(chǔ)研究經(jīng)費嚴重不足，“沒有今日的基礎(chǔ)科學(xué)，就沒有明日的科技應(yīng)用，最基本的進程總有一天會找到某種途徑，這是毋庸置疑的”[14]。

從我國財政專項科技經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)分析，以及各國的R&D;投入分析對比情況數(shù)據(jù)看，我國在R&D;經(jīng)費中相對科學(xué)基礎(chǔ)研究與科學(xué)應(yīng)用研究的科技經(jīng)費投入比例是較低的，與發(fā)達國家相差甚遠，從表3可以看出，我國財政科技經(jīng)費資金沒有有效投入到我國最需要的科學(xué)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域和科學(xué)應(yīng)用研究領(lǐng)域中，沒有精準發(fā)揮國家財政科技專項資金的最大最高效能。

以我國財政在科技、科研經(jīng)費支出按地區(qū)結(jié)構(gòu)分析的角度來看，我國各地區(qū)之間財政科技、科研經(jīng)費撥款及國家財政對地域性科技、科研經(jīng)費支出投入水平差異是相當(dāng)大的（表4），地區(qū)財政科技、科研支出經(jīng)費撥款絕對額居最高的廣東省是地域偏遠地區(qū)西藏的46倍之多，總體沿海發(fā)達地區(qū)的財政專項科技經(jīng)費支出撥款占比最高，中部地區(qū)處于中游，財政科技、科研撥款絕對額及科技經(jīng)費支出相對穩(wěn)定，西部偏遠地區(qū)財政科技、科研經(jīng)費撥款絕對額占比最低，這與我國地域性經(jīng)濟發(fā)展綜合水平的差距現(xiàn)狀是基本一致的。

從多角度分析數(shù)據(jù)中不難看出，我國各地區(qū)、地域間財政在科技、科研撥款經(jīng)費支出投入上，無論是從絕對量還是從相對量來看都存在著非常大的地區(qū)差異和不均，在經(jīng)濟增長與科技進步等因素越來越彰顯及發(fā)揮其顯著創(chuàng)新與引領(lǐng)作用的今天，這種區(qū)域差異及不均局面與現(xiàn)狀亟待改善。在經(jīng)濟發(fā)展快速增長的今天，加大財政科技、科研經(jīng)費支出力度，制訂完善的科技、科研經(jīng)費支出與分配管理體系，是推動促進科技、科研項目進步的重要因素，以科技活動類型為依據(jù)，對眾多科研項目分類進行財政支出預(yù)算，應(yīng)是科研項目經(jīng)費預(yù)算投入與支出的基本出發(fā)點[15]。加大科技、科研經(jīng)費支出投入及經(jīng)費支出的預(yù)算管理，建立財政科技、科研專項經(jīng)費支出與經(jīng)濟增長聯(lián)動機制，豐富科技科研經(jīng)費的投入來源，提高25%的政府科技科研經(jīng)費投入支出占比，以我國總體財政科技投入方向為基準，提升投資的效率和數(shù)量[16]，為科技經(jīng)濟的長遠發(fā)展與穩(wěn)定夯實基礎(chǔ)。

4 科技、科研經(jīng)費支出的分配特點與發(fā)展趨勢

科技、科研經(jīng)費支出的分配和其他經(jīng)費略有不同，須遵循其分配依據(jù)原則和數(shù)量指標(biāo)。不可只看需要，不看可能，擅自處理分配。經(jīng)費支出預(yù)算編制不合理，會導(dǎo)致評審時預(yù)算被削減，不利于課題經(jīng)費的申請且還會影響后續(xù)預(yù)算執(zhí)行及結(jié)題驗收等工作的順利進行[17]。應(yīng)當(dāng)指出的是雖然我國科技經(jīng)費來源占比支持各有不同，但分配預(yù)算資金的管理宗旨是以保證核心科技科研經(jīng)費為主要的前提，重點科技科研項目經(jīng)費投入分配不均衡，意味著對未來重大項目的啟動和構(gòu)建大型科學(xué)設(shè)施及參與國際科學(xué)計劃等，都將會產(chǎn)生重大影響。以往我國的科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施投入被淡化和忽視，欣慰的是近30年來政府開始逐步增加科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)費投入，促進和推動了我國當(dāng)今科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域的提升和繁榮。

縱觀科技科研經(jīng)費支出與預(yù)算管理的特點：應(yīng)當(dāng)指出的是，科技科研經(jīng)費的分配與預(yù)算管理和其他經(jīng)費的管理相比，重點要放在把握經(jīng)費精準投入的重點核心方向和控制趨勢，緊抓科技研發(fā)經(jīng)費的投量、投向及效益，把“投量、投向、效益”作為科技、科研經(jīng)費今后科學(xué)分配與管理和運用的正確核心方略和指導(dǎo)控制方向，科研費的投量、投向、效益對科技的發(fā)展，起著至關(guān)重要的作用[18]。

5 科技、科研經(jīng)費支出與預(yù)算管理研究的意義

科技、科研經(jīng)費支出分配與預(yù)算管理研究是科技經(jīng)費管理的基礎(chǔ)[19]。是財政科技經(jīng)費支持投入體系的有效分析手段與途徑，是確保科技經(jīng)費到達精準科技研發(fā)領(lǐng)域的體系保障，在管理體系中，無論是資源性預(yù)算來源還是資本性預(yù)算來源，科技、科研經(jīng)費投入持續(xù)保持在一個穩(wěn)定的基礎(chǔ)水平，是當(dāng)今我國正在有序調(diào)控和規(guī)范發(fā)展的顯著趨勢，從另一角度看，重視穩(wěn)定的科技經(jīng)費支出分配與預(yù)算管理研究是對國民經(jīng)濟的重大貢獻，它較好地平衡了國家意志與科學(xué)探索之間的關(guān)系。科學(xué)分配與管理經(jīng)費支出，力求全面、客觀、公正評價我國科技經(jīng)費支出預(yù)算管理模式，按照以往財政對創(chuàng)新科技、科研項目多方位復(fù)合體系的支持，政府將科技、科研經(jīng)費分配預(yù)算體系的重點傾向和推動于一些高精尖的創(chuàng)新科技科研項目，反映了國家科技經(jīng)費支出管理體系的科學(xué)分布及預(yù)期支持方向?？茖W(xué)預(yù)算管理體制是決定一個國家科技、科研發(fā)展水平的重要因素[20]。持續(xù)投入創(chuàng)新科技經(jīng)費，重視知識轉(zhuǎn)化能力，通過多領(lǐng)域多學(xué)科逐步實現(xiàn)按學(xué)科領(lǐng)域分類預(yù)算管理和預(yù)算支出，使科技經(jīng)費變革在體現(xiàn)國家意志外，還體現(xiàn)了對科學(xué)的尊重和對科研領(lǐng)域付出辛勞的科研人的尊重。

2015年之后財政對創(chuàng)新性學(xué)科項目更精準地增加財政科技預(yù)算分配與支出規(guī)模，其增加的預(yù)算支出規(guī)模意味著在未來可為重大科技科研項目的啟動和發(fā)展提供經(jīng)費支持和環(huán)境儲備。作為科技、科研創(chuàng)新研發(fā)和經(jīng)濟領(lǐng)域之間的橋梁，科技、科研經(jīng)費支出的分配與預(yù)算管理研究，將成為今后世界各國研究探討科技、科研論壇的平臺與研討領(lǐng)域，對構(gòu)建我國科技項目實驗設(shè)施、推動科技科研的進步、參與國家科學(xué)籌劃意志產(chǎn)生重大而深遠的影響。

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（收稿日期：2017-10-23 本文編輯：張瑜杰）