【摘 要】 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以在一定程度上緩解農(nóng)村土地撂荒問(wèn)題，同時(shí)能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，保障糧食安全。為了探究土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全的影響，本文通過(guò)文獻(xiàn)研究法、戰(zhàn)略分析法等方法，在分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)糧食安全原因的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建糧食風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制、健全糧食安全法律法規(guī)等相應(yīng)的對(duì)策建議，從而促進(jìn)糧食增產(chǎn)、保障糧食安全。

【關(guān)鍵詞】 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn) 糧食安全

一、研究背景

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)開始在沿海地區(qū)出現(xiàn)，并逐步向內(nèi)地?cái)U(kuò)展。整體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在數(shù)量和規(guī)模上呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，擔(dān)保全能”。然而，在市場(chǎng)機(jī)制下，每個(gè)行為主體都是理性經(jīng)濟(jì)人，都會(huì)以利益最大化為準(zhǔn)則進(jìn)行生產(chǎn)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，種糧食的效益低，依靠種糧增收比較困難，導(dǎo)致大量土地流轉(zhuǎn)后都傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物或開發(fā)其他高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，良田種糧的用途被改變，出現(xiàn)了一系列挑戰(zhàn)糧食安全的問(wèn)題。另外，承包主體為了提高投入產(chǎn)出比，不考慮土地的承載能力，過(guò)度種植，導(dǎo)致土壤肥力下降從而降低耕地質(zhì)量，引發(fā)糧食安全問(wèn)題?；诖?，我們不禁有這樣的疑問(wèn)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)糧食安全到底有怎樣的影響？

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)糧食安全的原因

（一）不合理征收農(nóng)地導(dǎo)致種糧面積下降?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。也就是說(shuō)目前集體土地的使用權(quán)無(wú)論通過(guò)什么方式轉(zhuǎn)讓，均只能用于農(nóng)業(yè)建設(shè)。除非將集體土地通過(guò)征收程序完成國(guó)有土地的“變性”，再通過(guò)國(guó)有土地的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行交易流程，否則不得用于其他用途。在實(shí)際中，國(guó)家對(duì)農(nóng)地征收數(shù)量監(jiān)管不嚴(yán)。一些地方政府為了增加財(cái)政收入，以地生財(cái)，大力開發(fā)建設(shè)用地；一些地方政府片面追求城市規(guī)模，無(wú)序擴(kuò)張城鎮(zhèn)面積，占用大量農(nóng)田。這些舉措極大的損害了我國(guó)的耕地質(zhì)量，對(duì)其造成了不可逆轉(zhuǎn)的傷害。從而使得糧食種植面積減少，威脅糧食安全。

（二）土地流轉(zhuǎn)中違法改變土地用途，土地遭遇“非農(nóng)化”威脅。盡管國(guó)家明文規(guī)定要“守住十八億畝耕地紅線不突破”?？墒牵瑢⑥r(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象仍然屢見(jiàn)不鮮。由于土地的產(chǎn)權(quán)屬集體所有，實(shí)踐中農(nóng)民作為農(nóng)地權(quán)利主體的地位被虛化，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中利益不能得到有效保障。鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)打著規(guī)模經(jīng)營(yíng)的幌子，違背農(nóng)民意愿將土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，把流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的土地用于住房建設(shè)用地出售，提高自己的政績(jī)或者從中謀取私利；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擅自改變土地用途用以修建廠房。這些行為不僅違背了土地流轉(zhuǎn)的初衷，造成耕地大面積破壞，也威脅到了糧食生產(chǎn)安全。

（三）土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者種糧積極性不高。糧食種植業(yè)比較收益不高，影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者種植糧食的積極性。農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后雖然有利于規(guī)模生產(chǎn)，但是承包主體在承包地的時(shí)候要付給農(nóng)民一定的租金，加上隨著種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，糧食種植成本加大。理性的經(jīng)濟(jì)人為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，都不再主要從事糧食種植，而更愿意把集中的耕地用于養(yǎng)殖業(yè)、畜牧、花卉、蔬果、林業(yè)等。這種經(jīng)濟(jì)作物排擠糧食生產(chǎn)的“非糧化”現(xiàn)象導(dǎo)致糧食種植在一些地區(qū)有成為“副業(yè)”的趨勢(shì)，糧食總產(chǎn)量降低，威脅著我國(guó)的糧食安全。

三、政策建議

（一）構(gòu)建糧食風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。由于我國(guó)各省市自然條件、資源環(huán)境、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)條件存在差異，區(qū)域間耕地保護(hù)任務(wù)和糧食供給責(zé)任的配置也不同。河北、內(nèi)蒙古、四川、河南等13個(gè)省份是我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)，它們承擔(dān)著主要的耕地保護(hù)任務(wù)和糧食供給責(zé)任，這也限制了這些地區(qū)對(duì)土地的開發(fā)利用，阻礙其獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值。與之相對(duì)應(yīng)的是北京、天津、上海、深圳等地區(qū)因?yàn)榍捌谕恋氐木C合開發(fā)利用帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)，因而可用的耕地面積十分有限，這些地區(qū)所承擔(dān)的耕地保護(hù)和糧食供給責(zé)任相對(duì)較小，同時(shí)它們也是糧食需求大省。由于土地利用的這些差異，會(huì)導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷擴(kuò)大，不利于整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，有必要建立耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)向糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)輸入人才、技術(shù)、資金幫助糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展，縮小區(qū)際差異。

（二）嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制。保護(hù)耕地不僅僅是中央政府的責(zé)任，地方政府更是耕地保護(hù)的直接責(zé)任者。然而地方政府往往沒(méi)有履行耕地保護(hù)職責(zé)，反而為了加速發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，積極開發(fā)建設(shè)用地，成為耕地破壞的實(shí)施者。因此，為了有效保護(hù)耕地就必須落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制度，使地方政府切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任。由各級(jí)土地管理部門實(shí)行耕地和基本農(nóng)田定期審查統(tǒng)計(jì)，確保耕地和基本農(nóng)田的總體面積。同時(shí)將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)與政府的政績(jī)有機(jī)結(jié)合，督促地方政府在組織土地流轉(zhuǎn)時(shí)嚴(yán)格土地用途管制，保護(hù)耕地，保障糧食種植面積。

（三）建立健全糧食安全法律法規(guī)。糧食安全離不開法律的保障，應(yīng)當(dāng)積極完善與糧食安全有關(guān)的法律法規(guī)體系。中國(guó)目前的糧食安全保障的規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)法律法規(guī)中，缺乏專門的立法，因此需要一部專門保障糧食安全的法律法規(guī)，以立法的形式確定糧食安全的戰(zhàn)略地位，明確政府部門及其公職人員的糧食安全責(zé)任，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的土地用途的管制。

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作者簡(jiǎn)介：鄧紅（1992—），女，重慶人，西南大學(xué)2016級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。