陳麗娟

摘 要 “參與式治理”理論來(lái)源于參與式民主，也是在治理理論的基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，是新形勢(shì)下政府轉(zhuǎn)型的需要，主要是指政府在制定公共政策時(shí)，需要公民、團(tuán)體、自愿組織的參與，從而在一定程度上影響資源的合理分配，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理。該理論是對(duì)民主理論的發(fā)展，其核心是在治理的基礎(chǔ)上增加了公民積極參與。我國(guó)是農(nóng)村人口比重較大的國(guó)家，基層治理是國(guó)家治理的關(guān)鍵，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級(jí)治理和城市社區(qū)治理。本文認(rèn)為以參與式治理為視角研究基層治理，有助于政府有效轉(zhuǎn)型，優(yōu)化政府治理。

關(guān)鍵詞 參與式治理 基層治理 困境

中圖分類號(hào)：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.179

一、相關(guān)理論概述

（一）參與式治理概念解析

參與式治理是一個(gè)合成詞匯，對(duì)其概念的完整解析應(yīng)首先分別對(duì)“參與”和“治理”二詞著手?！皡⑴c”一詞是政治學(xué)研究的核心概念。其表現(xiàn)于“政治參與”、“參與式民主”、“參與式發(fā)展”和“參與式治理”等詞中，所有詞匯中的“參與”一詞指的是公民等關(guān)乎利益相關(guān)者積極參與到政策決策，是民主理論的深化和實(shí)踐方式。其中政治參與是政治民主的表現(xiàn)形式，在公民社會(huì)中政治民主化程度的高低取決于公民在政治參與中的積極度。參與是參與式治理的主要特征，主要是指政府在公共事務(wù)領(lǐng)域制定相關(guān)決策時(shí)，需要有與其有利害關(guān)系的公民的廣泛參與，參與主體可以為公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、單位、企業(yè)等。日本的政治學(xué)家蒲島郁夫認(rèn)為所謂政治參與是指對(duì)政府決策施加影響的普通公民的活動(dòng)。 亨廷頓也認(rèn)為政治參與是普通公民的政治活動(dòng)，旨在對(duì)政府的決斷施加影響的行為，除了依照自己的意志自主參加的活動(dòng)外還包括受他人動(dòng)員參加的活動(dòng)。

“治理”于上個(gè)世紀(jì)90年代引入我國(guó)學(xué)術(shù)界，“治理”一詞在釋義上有四層含義： （1）管理;統(tǒng)治;得到管理、統(tǒng)治。（2）指理政的成績(jī)。（3）治理政務(wù)的道理。（4）處理;整修。政治學(xué)研究中治理的含義主要是指管理和統(tǒng)治，而管理和統(tǒng)治又有本質(zhì)區(qū)別，統(tǒng)治指的是傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治，在地位上是不平等的，位于高地位的統(tǒng)治者對(duì)低地位的統(tǒng)治者實(shí)施統(tǒng)治， 被統(tǒng)治者處于被動(dòng)地位，對(duì)權(quán)力和關(guān)乎自身利益的決策沒有自主權(quán)。 而管理意味著政府和公民關(guān)系的轉(zhuǎn)變，其關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?，政府代公民管理自己的公共事?wù)，政府是服務(wù)于人民的。近代意義上“治理”一詞則體現(xiàn)這種含義?？v觀治理一詞的歷史和發(fā)展發(fā)現(xiàn)，其是一種統(tǒng)治者對(duì)國(guó)家實(shí)行管理和統(tǒng)治的過(guò)程。而治理與統(tǒng)治又有不同，統(tǒng)治是指民族國(guó)家創(chuàng)造和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體性行動(dòng)的正式制度化的過(guò)程，治理主體不僅僅是政府。在西方，如果按照“治理”一詞中統(tǒng)治的釋義進(jìn)行溯源，可以追溯到古希臘，希臘的城邦政治制度多以貴族政治或寡頭政治， 隨著發(fā)展國(guó)家的最高權(quán)力落在少數(shù)特權(quán)階級(jí)手里。在僭主政治的統(tǒng)治下，城邦鄉(xiāng)級(jí)淪落暴君統(tǒng)治，又盛行“君主制”。當(dāng)時(shí)治理的含義是控制、引導(dǎo)和操控。然而，從20世紀(jì)80年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在西方治理又有了新的含義，主要體現(xiàn)在治理主體不僅包括政府還有公民社會(huì)行為體。90年代后期，這一概念先后被世界銀行、經(jīng)合組織、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織接受并運(yùn)用。

根據(jù)學(xué)者們對(duì)參與式治理涵義的界定，主要有以下特征：一是治理主體多元化。治理主體包括政府和非政府，其中非政府有企業(yè)、社團(tuán)、公益組織等。二是治理包括政策的制定和實(shí)施，也主要是指公民和政府之間上下互動(dòng)的過(guò)程，協(xié)商和談判是主要的方法。它的運(yùn)作模式主要是指政府在制定關(guān)于公共事務(wù)決策的時(shí)候，政府和非政府機(jī)構(gòu)或者公民之間，通過(guò)協(xié)商、談判和博弈，制定出有效的決策，達(dá)到良好的治理效果。三是對(duì)公共事務(wù)的管理的目的是實(shí)現(xiàn)最大的公共利益。這就表明在管理過(guò)程中，公民社會(huì)也起主要的作用，要求社會(huì)和政府之間是互助合作的關(guān)系。政府在過(guò)程中起到提供管理和保障的作用，通過(guò)公民和政府的上下互動(dòng)合作，共同解決社會(huì)問(wèn)題和公共問(wèn)題。

參與式治理于90年代出現(xiàn)在我國(guó)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)其進(jìn)行了研究，究對(duì)其概念的研究成果，國(guó)內(nèi)學(xué)界一直存有差異。王敬堯認(rèn)為參與式治理是以居民參與為核心的一種城市社區(qū)管理模式。 項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為參與式治理是一種新型城市社區(qū)管理體制，是現(xiàn)代民主在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)踐形式。 余遜達(dá)認(rèn)為參與式治理是參與式民主理念的深化，它強(qiáng)調(diào)的是人們?cè)谏婕捌渲苯永娴墓彩聞?wù)領(lǐng)域的直接參與。 陳剩勇對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行了深化，認(rèn)為參與式治理旨在以公眾社會(huì)參與為媒介，在政府與社會(huì)的互動(dòng)中推進(jìn)社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷。實(shí)踐過(guò)程，其 通過(guò)學(xué)者們對(duì)參與式治理理念的闡述，大致可以認(rèn)為參與式治理是以參與為核心的治理式參與，主體主要是指公民，具體是指與政治決策有利害關(guān)系的公民，通過(guò)參與、協(xié)商的方式，由政府的充分“賦權(quán)”，來(lái)影響公共事務(wù)領(lǐng)域政治決策的制定和執(zhí)行的過(guò)程。

（二）參與式治理的理論淵源

參與式治理來(lái)源于參與式民主，參與式民主起源于20世紀(jì)60年代的西方社會(huì)， 當(dāng)時(shí)西方盛行抗議運(yùn)動(dòng)、新社會(huì)運(yùn)動(dòng)和全球正義運(yùn)動(dòng)等，這些運(yùn)動(dòng)關(guān)注生態(tài)、和平和女權(quán)等社會(huì)文化等問(wèn)題，主張對(duì)代議政治進(jìn)行民主改造，提倡大眾的直接參與，并衍生出社會(huì)多元主義理念，這些構(gòu)成了西方參與式民主理論的思想來(lái)源。 參與式治理中的參與的研究起源于西方的20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)對(duì)參與的研究分為兩個(gè)層次，一是對(duì)參與的“水平”和“形式”進(jìn)行了量度，包括參與主體，參與條件，參與方式進(jìn)行了說(shuō)明。二是將參與中的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值相聯(lián)系，旨在建立一個(gè)參與型社會(huì)。此觀點(diǎn)與參與式治理中參與所呈現(xiàn)的內(nèi)容是相一致的，分層一對(duì)參與主體的素質(zhì)和參與方式進(jìn)行了闡述，參與主體的素質(zhì)包括參與者的受教育程度，參與積極性等，參與的方式也呈多樣化。分層二體現(xiàn)了當(dāng)前參與式治理的重點(diǎn)也是難點(diǎn)是對(duì)公民社會(huì)的培育，也就是要激發(fā)公民參與意識(shí)和積極性，構(gòu)建一個(gè)參與式的社會(huì)。

（三）基層治理概念及治理主體闡述

基層：我國(guó)基層主要有三元，即黨的基層組織、政府和基層自治組織。

黨的基層組織：（1）農(nóng)村：村黨支部委員會(huì)。其在農(nóng)村自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用在1998年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中被明確地以法律的形式肯定下來(lái)：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。” （2）城市：居委會(huì)的黨支部。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。

政府：主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根據(jù)憲法和法律，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等治理結(jié)構(gòu)。

基層自治組織：（1）農(nóng)村： 村兩委會(huì)，即村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)，兩委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)分別是村民委員會(huì)主任和村黨支部書記，在制度上，村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是村民代表大會(huì)和村民全體會(huì)議。村委會(huì)下設(shè)治安、調(diào)解、計(jì)劃生育、婦代會(huì)等小組。（2）城市：街道辦事處，通過(guò)智能科室直接領(lǐng)導(dǎo)居民委員會(huì)。城市基層治理主要是以社區(qū)治理為主，在社區(qū)治理中成立了社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織，成為基層治理結(jié)構(gòu)的載體。

在基層治理中，治理主體包括普通村民、精英村民和村干部。 其中重點(diǎn)說(shuō)一下精英村民，即在村中具有較高的素質(zhì)和具備一定的管理能力，可以是致富能手或者是村中有威望的村民。這些精英村民在基層治理中發(fā)揮著重要的作用;在城市中治理的主體主要是社區(qū)的居民，其中也不乏有德才兼?zhèn)涞纳鐓^(qū)精英。

二、參與式治理視閾下基層治理中的困境

參與式治理旨在要求公民在治理過(guò)程中積極參與，進(jìn)而影響政治決策的制定，是直接民主的表現(xiàn)形式，也符合在地方政府積極開展。參與式治理是一個(gè)過(guò)程，主要是指與有利害關(guān)系的公民，通過(guò)積極參與政府制定的公共事務(wù)領(lǐng)域的政策的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中要求公民具有理性的態(tài)度、積極的心態(tài)、良好的素質(zhì)（包括教育和社會(huì)公德）和公共精神，公民在作出決策的時(shí)候必須是科學(xué)的，經(jīng)得住考驗(yàn)的決策。也要求政府在參與的過(guò)程中，對(duì)公民進(jìn)行賦權(quán)，保證公民不僅具有參與權(quán)，還應(yīng)有決策權(quán)?？傊瑓⑴c式治理指的是政府和公民呈現(xiàn)一種良好互動(dòng)的關(guān)系。然而，在我們基層治理的實(shí)踐中出現(xiàn)了一些困境。從主體上進(jìn)行分析主要體現(xiàn)在政府和公民兩個(gè)行為者身上。

（一）公民參與積極性欠缺，態(tài)度冷漠

這個(gè)問(wèn)題在農(nóng)村和城市均有表現(xiàn)，從人性觀的角度看，人們對(duì)不關(guān)乎個(gè)人利益的事情總是冷漠相待。人們認(rèn)為政治是政治家和公務(wù)人員應(yīng)該關(guān)心的事情，對(duì)自己是公民身份的認(rèn)識(shí)程度不夠，對(duì)政治沒有興趣，也不想親入實(shí)踐。其實(shí)，人們從一出生就賦予了一個(gè)身份就是某國(guó)的公民，公民一詞本身就是具有政治意義的，因此人們本身就處在政治之中。究其原因有以下幾點(diǎn)：（1）傳統(tǒng)政治文化的影響。中華民族擁有五千年?duì)N爛的文化，其中封建統(tǒng)治思想根深蒂固。（2）從利益角度看，公民參與與否變化較小，利益收益與支出不平衡。如果參與的事務(wù)與公民息息相關(guān)且參與后能夠有利益收入，公民一般會(huì)去參與，反之，參與后的利益價(jià)值與參與前沒有多大變化，甚至小于時(shí)，公民一般會(huì)冷漠相待，參與的意愿可能就很低。荀子在《荀子·性惡》中提出“今人之性，生而有好利焉，順是，故爭(zhēng)奪生而辭讓亡焉”人的本性是好利的，且與禮義在主體上是對(duì)立排斥的。 （3）公民社會(huì)程度不高。社會(huì)是參與式治理的基本要素，一個(gè)強(qiáng)大的，健康的公民社會(huì)有利于實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的協(xié)同治理。而公民是社會(huì)必不缺少的一部分，強(qiáng)大的社會(huì)需要公民個(gè)人的力量進(jìn)行維持，公民需要對(duì)自身公民身份和應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)有明確的認(rèn)識(shí)，有利于培育公民的公共精神，提高公民參與意識(shí)。

（二）政府與公民關(guān)系的轉(zhuǎn)換不到位，不及時(shí)

政府職能的轉(zhuǎn)變是政府和公民關(guān)系轉(zhuǎn)換的基石，政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換是達(dá)到“善治”的第一保障。政府和公民之間的關(guān)系需要建立在一種平等、開放的領(lǐng)域中互動(dòng)合作。而在實(shí)際工作中，由于受客觀因素的影響，包括公民的個(gè)人政治素質(zhì)和能力、文化傳統(tǒng)等因素，政府的角色始終處于統(tǒng)治地位，政府與公民之間的關(guān)系始終有距離，這樣的問(wèn)題的存在不利于在參與式治理理論下的政府與公民合作關(guān)系的保持。還有一個(gè)原因是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的日益增多和復(fù)雜，政府治理的專業(yè)化水準(zhǔn)也不斷加強(qiáng)，由此加劇了公民對(duì)政治事務(wù)處理上的無(wú)力感和束手無(wú)策感，因此也導(dǎo)致了政府與公民之間的距離的疏離感，也降低了公民對(duì)政府的信任度，不利于政府與公民關(guān)系的有效轉(zhuǎn)換。

（三）公民參與決策權(quán)賦予不充分

參與式治理要求公民對(duì)其有利害關(guān)系的政策的制定給予充分的參與，并表達(dá)自己的意見以利于公共決策的制定。然而在實(shí)際工作中公民的參與權(quán)賦予的很充分，政府會(huì)把與其有利害關(guān)系的公民通過(guò)召開討論會(huì)等方式召集起來(lái)，充分暢談自己的意見和看法，可到最后進(jìn)行決策的時(shí)候，公民的意見會(huì)部分采納，即決策權(quán)賦予的不充分。究其原因我認(rèn)為有：一是缺乏有效的制度進(jìn)行制約，在公民參與決策制定的問(wèn)題上，制度彈性較大，由于公民缺乏專業(yè)的政治頭腦，因此在決策中政府回應(yīng)也偏理性。政府需要做出科學(xué)的決策以保證決策的科學(xué)性和常態(tài)化。二是壓力運(yùn)行機(jī)制的弊端。在現(xiàn)行的政府運(yùn)行機(jī)制下處于壓力型，一般政府只對(duì)上級(jí)進(jìn)行負(fù)責(zé)，很少顧及下級(jí)的反應(yīng)，“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！?

三、基層治理困境消解路徑探究

（一）轉(zhuǎn)變觀念，激發(fā)公民公共精神

公民首先要轉(zhuǎn)變對(duì)自己身份的認(rèn)識(shí)，公民是一個(gè)法律上的概念，既包含了公民應(yīng)享有的權(quán)利也包含公民應(yīng)該履行的義務(wù)。人民是國(guó)家的主人，我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，因此無(wú)論公民還是人民都應(yīng)該具有政治責(zé)任感和參與感。國(guó)家制定與自己利益相關(guān)的決策，公民應(yīng)該積極參與，科學(xué)、理性的表達(dá)自己的意見，并對(duì)國(guó)家制定的政策提出建議，使政府和公民之間呈現(xiàn)一種良好的互動(dòng)關(guān)系。阿倫特認(rèn)為，“一個(gè)民主社會(huì)的公民應(yīng)具有公共精神，積極參與社會(huì)政治生活?！笨贫髦赋觥懊裰鞯膹V度是由社會(huì)成員是否普遍參與來(lái)確定的，而民主的深度是由參與者是否參與是否充分，是由參與者的性質(zhì)來(lái)決定的?！?因此公民應(yīng)具有公共精神，積極地參與到政治生活中，克服態(tài)度冷漠，激發(fā)社會(huì)責(zé)任感，通過(guò)理性的態(tài)度適度的參與。

（二）調(diào)整制度，使運(yùn)行機(jī)制常態(tài)化、本土化

良好的制度是保證政治決策有效運(yùn)行的基石，對(duì)于利益難以均衡或制衡出現(xiàn)的公民參與態(tài)度的冷漠和公民在決策過(guò)程中的賦權(quán)不充分的問(wèn)題可以調(diào)整相關(guān)制度和不斷完善制度來(lái)解決，使公民在參與政治決策的過(guò)程中有制度可依。運(yùn)行機(jī)制主要包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，每一個(gè)機(jī)制的有效運(yùn)行離不開政府與公民之間的良好互動(dòng)，在決策機(jī)制中要求公民具有較高的政治素養(yǎng)和科學(xué)的、理性的參與態(tài)度。在執(zhí)行機(jī)制和反饋機(jī)制中要求政府作出真實(shí)的和科學(xué)的反應(yīng)，公民可以成為監(jiān)督政策執(zhí)行的主體。運(yùn)行機(jī)制的常態(tài)化要求該機(jī)制能夠長(zhǎng)期反映人民的意愿，能夠有效的運(yùn)行，本土化要求根據(jù)自身治理模式的特點(diǎn)，實(shí)事求是的制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的制度。

（三）培育理性，樹立理性參與目標(biāo)和理性公民

參與式治理中的參與主體應(yīng)有良好的參與意識(shí)和參與能力，在表達(dá)自己利益訴求和愿望時(shí)應(yīng)有理性的態(tài)度和適度的原則。因?yàn)榫邆淅硇远羌で橹鲗?dǎo)的參與態(tài)度才能實(shí)現(xiàn)有序參與，在良好的秩序中樹立恰當(dāng)?shù)睦硇詤⑴c目標(biāo)，激發(fā)公民參與的積極性。公民參與在社會(huì)治理中起重要作用，國(guó)家的文明程度需要有序的公民參與。理性和激情是相對(duì)的，完全沒有激情不能激發(fā)公民參與的原始沖動(dòng)，而過(guò)于激情則有點(diǎn)冒進(jìn)式的參與，所以應(yīng)該是在理性的引導(dǎo)下，適當(dāng)?shù)募で椴①x有一定的創(chuàng)造力的進(jìn)行公民參與。公民要增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感和效能感，也應(yīng)具有一定的理論素養(yǎng)，政府也要保障公民的參與權(quán)。

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