王贊

摘 要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件增多，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以作為提起民事公益訴訟的主體，向人民法院提起訴訟。但檢察機(jī)關(guān)在公共利益救濟(jì)體系中并不具有唯一性和優(yōu)先性，因此其提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。本文從檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的路徑限制和程序限制兩方面進(jìn)行了簡(jiǎn)要探討。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 救濟(jì)體系

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.162

公益訴訟是以保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益為基本價(jià)值的訴訟形式。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)擁有充分的法律手段和權(quán)威的主體地位，檢察權(quán)天然地體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)公共利益的要求，因此，由檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟的思路已經(jīng)得到理論界的普遍認(rèn)可，并且在檢察工作中得到日益廣泛的實(shí)踐。檢察機(jī)關(guān)具有參與民事公益訴訟的實(shí)踐意義和制度空間，但其在公共利益救濟(jì)體系中并不具有唯一性和優(yōu)先性，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的路徑限制

我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法并沒有對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟進(jìn)行明確的授權(quán)，并且檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的可行性并不能推演出其優(yōu)先于其他救濟(jì)方式的必然邏輯。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循必要條件，以保障其制度功能和效率。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與其他保護(hù)路徑的銜接

在現(xiàn)行立法中，檢察機(jī)關(guān)是刑事犯罪領(lǐng)域中公共利益的直接代表，在刑事犯罪領(lǐng)域之外，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的次級(jí)代表，對(duì)公共利益直接代表者行使監(jiān)督職能。由檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟，將突破現(xiàn)行法律所規(guī)定的由相應(yīng)管理機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的體制，造成權(quán)力體系的混亂。因此，在民事公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)等公共利益的直接代表者在保護(hù)公共利益方面形成職能銜接，而不是越過(guò)直接代表者提起民事公益訴訟。具體而言，在公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)首先選擇督促公共利益的直接代表者通過(guò)行政執(zhí)法或者提起訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的必要條件

第一，危害行為和損害結(jié)果應(yīng)當(dāng)危及不特定多數(shù)人的利益。在民事公益訴訟的語(yǔ)境中，該不特定多數(shù)人是能夠成為訴訟當(dāng)事人的自然人、法人和組織，而不是特定法人和組織所代表的不特定多數(shù)人，如存在訴訟意義上的特定受害人，即使該訴訟結(jié)果能發(fā)展為公共利益，也應(yīng)當(dāng)由該特定的主體尋求訴訟。如國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)有企業(yè)具有尋求訴訟程序維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的權(quán)利和義務(wù)，代表公共利益的國(guó)有企業(yè)在訴訟程序中的主體地位是確定的，因此能夠在私益訴訟的制度框架內(nèi)尋求救濟(jì)。環(huán)境污染案件往往也存在特定的私益受害人，但私益之外一般還有空氣、水源、海域等為不確定主體所享受的權(quán)利載體受到損害，這種情況下才有檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的實(shí)踐基礎(chǔ)。

第二，現(xiàn)行行政執(zhí)法模式和私益訴訟模式不能實(shí)現(xiàn)公共利益的有效救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)作為民事公共利益的次級(jí)代表，其重心在于對(duì)現(xiàn)行行政執(zhí)法模式和私益訴訟模式的銜接和補(bǔ)充，檢察機(jī)關(guān)只有在窮盡現(xiàn)有行政執(zhí)法模式和私益訴訟模式的情況下方可提起民事公益訴訟。被納入國(guó)家行政管理視野的公共利益受到損害時(shí)，行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)先適用的救濟(jì)路徑。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為行為，檢察機(jī)關(guān)可以尋求檢察建議乃至瀆職檢察等充分有效的監(jiān)督手段，因此行政不作為顯然不屬于窮盡行政執(zhí)法權(quán)的情形，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)直接提起民事公益訴訟。實(shí)踐中，損害公共利益的行為并非都是以違法行為的方式發(fā)生，如基于行政管理標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)，達(dá)標(biāo)排放也可能造成水污染事件，在該種情形中即不存在啟動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)的依據(jù)，公共利益無(wú)法在行政管理框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。此外，行政執(zhí)法權(quán)配置的重心是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理而非權(quán)利救濟(jì)，因此其執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也未必能夠與公共利益的維護(hù)需求相匹配，如在一些重大環(huán)境污染案件中，行政機(jī)關(guān)的懲罰措施往往遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)案件所造成的環(huán)境損害。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)民事公益訴訟形成對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)的有效補(bǔ)充。在存在特定的私益受害者的情形中，私益訴訟的目的未必能夠達(dá)到保護(hù)公共利益的要求，對(duì)于私益訴訟所不能涵蓋的公共利益救濟(jì)內(nèi)容，也可以由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。

第三，沒有其他的主體先行提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是其參與民事公益訴訟的基本依據(jù)，因此，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟也應(yīng)當(dāng)遵循其理性監(jiān)督、事后監(jiān)督的基本價(jià)值。公共利益這一概念的開放性不僅表現(xiàn)在其權(quán)利內(nèi)容，也表現(xiàn)在其權(quán)利主體，因此在窮盡其他救濟(jì)手段而尋求民事公益訴訟程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)顯然不是唯一的路徑選擇。實(shí)踐中社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人都可能成為民事公益訴訟的啟動(dòng)者，而當(dāng)前民事訴訟制度框架內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是最后的救濟(jì)途徑，因此在提起民事公益訴訟的主體問題上也應(yīng)當(dāng)作為最后的選擇。當(dāng)然，在諸如涉及反壟斷、消費(fèi)者維權(quán)、社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)利受損等案件形式中，其他主體在提起民事公益訴訟時(shí)可能在經(jīng)濟(jì)地位和訴訟能力上處于嚴(yán)重的弱勢(shì)地位。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴的方式彌補(bǔ)其他主體參與民事公益訴訟的不足，而不是取代其他主體已經(jīng)獲得的民事公益訴訟主體地位。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的程序限制

提起民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)并非實(shí)體意義上的當(dāng)事人，其是通過(guò)一種程序選擇在傳統(tǒng)民事訴訟模式不能有效救濟(jì)公共利益時(shí)做的補(bǔ)充和矯正，保護(hù)公共利益的內(nèi)涵仍然是在傳統(tǒng)的私益訴訟制度框架內(nèi)進(jìn)行的。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在民事公益訴訟中對(duì)履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的限制，以保障基本的程序公正。

（一）檢察機(jī)關(guān)的去職能化

民事公益訴訟仍是以傳統(tǒng)民事訴訟為程序載體，毫無(wú)疑問應(yīng)當(dāng)遵循法院居中裁判、當(dāng)事人平等對(duì)抗的基本訴訟結(jié)構(gòu)，這是程序公正的最低要求。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)能是其作為公益訴訟民事訴訟原告的天然優(yōu)勢(shì)，但是，筆者認(rèn)為，民事訴訟中平等對(duì)抗的基本結(jié)構(gòu)并未給檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的介入留下充分的空間，檢察機(jī)關(guān)作為原告啟動(dòng)民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)將參與程序的權(quán)利與法律監(jiān)督的權(quán)力區(qū)別開來(lái)，在角色定位上去職權(quán)化，以其作為當(dāng)事人的程序意義為重心。具體而言，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能包括調(diào)查權(quán)、調(diào)卷權(quán)、列席審委會(huì)等內(nèi)容，而這些權(quán)能是被告不具有的。為了維護(hù)雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中應(yīng)當(dāng)限制享有上述具有監(jiān)督屬性的權(quán)能，或者按照訴訟法律相關(guān)規(guī)定在特定階段與被告享有相同的權(quán)利內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督，其作為程序意義上的當(dāng)事人不應(yīng)當(dāng)享有比公益訴訟的被告人優(yōu)越的訴訟地位。

（二）對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)的限制

抗訴是檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要手段，基于檢察機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)民事訴訟的制度框架內(nèi)運(yùn)行，因此檢察機(jī)關(guān)在其提起的民事公益訴訟中仍然享有抗訴的權(quán)力，這就發(fā)生了檢察機(jī)關(guān)作為訴訟參與者和法律監(jiān)督者的角色沖突。檢察機(jī)關(guān)作為程序意義上的當(dāng)事人，不應(yīng)當(dāng)享有高于其他當(dāng)事人的訴訟地位，這是維護(hù)民事訴訟中平等對(duì)抗基本架構(gòu)的基本要求。上訴是當(dāng)事人在民事審判過(guò)程中普遍采用的權(quán)利救濟(jì)方式，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告對(duì)上訴程序的選擇，體現(xiàn)了對(duì)于審判權(quán)的尊重。如果檢察機(jī)關(guān)在其提起的民事公益訴訟中敗訴，應(yīng)當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)直接以抗訴方式進(jìn)行救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域行使抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循有限監(jiān)督、理性監(jiān)督、事后監(jiān)督的原則，民事公益訴訟領(lǐng)域的抗訴也應(yīng)當(dāng)遵循上述原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以平等的地位參與民事審判活動(dòng)，在敗訴的情況下應(yīng)當(dāng)首先選擇民事訴訟程序賦予的上訴途徑進(jìn)行救濟(jì)。只有窮盡民事訴訟程序賦予當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑后，檢察機(jī)關(guān)才能夠按照民事抗訴條件啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，決定是否對(duì)于公益訴訟的審判結(jié)果進(jìn)行抗訴。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析.法商研究.2008（6）.