張歡

【摘要】本文通過對(duì)比美國聯(lián)郊政府和我國中央政府預(yù)算體制，探討二者間存在的共性與差異。同時(shí)，借鑒美國聯(lián)邦政府預(yù)算方面的制度設(shè)計(jì)，在改革和完善我國中央政府預(yù)算管理體制方面提出一些思考。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理 中美差異 借鑒

一、中美政府預(yù)算過程的差異性

（一）行政部門預(yù)算過程中的差異

美國聯(lián)邦政府的預(yù)算程序嚴(yán)謹(jǐn)周密，采用標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度，涵蓋了預(yù)算管理的全過程。從時(shí)間上可把一個(gè)預(yù)算管理周期劃分為四個(gè)階段，其中，預(yù)算編制和國會(huì)審批階段18個(gè)月，預(yù)算執(zhí)行階段12個(gè)月，決算的匯總和審計(jì)階段3個(gè)月。美國聯(lián)邦政府的預(yù)算程序較為規(guī)范，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要經(jīng)過科學(xué)的研究論證，哪一個(gè)階段做什么，哪個(gè)部門做什么，各有什么權(quán)力等，均有明確的規(guī)定。

我國政府預(yù)算周期的時(shí)間跨度雖然前后有三個(gè)年頭，但相對(duì)還是過短。如果除去預(yù)算執(zhí)行時(shí)間，政府預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)和決算的時(shí)間長度總共只有9個(gè)月，僅占整個(gè)預(yù)算周期的42%不到。而美國政府預(yù)算周期共約34.5個(gè)月。除去執(zhí)行期后的同一比例，超過65%。而且我國預(yù)算編制時(shí)間較短，這就使得預(yù)算草案往往過于粗放簡單，脫離現(xiàn)實(shí)需要，也為后續(xù)的預(yù)算調(diào)整問題埋下伏筆。

（二）立法部門預(yù)算過程中的差異

這一部分中，兩國差異更為明顯。總體來說，國會(huì)是美國預(yù)算過程的核心，而人大在我國預(yù)算過程中發(fā)揮的實(shí)質(zhì)性作用并不突出。

首先，預(yù)算審批程序不同。人大只是針對(duì)行政部門提交的預(yù)算草案進(jìn)行審批，審批通過后便快速地批復(fù)預(yù)算；而美國國會(huì)則會(huì)提出自己的預(yù)算方案，該方案有可能與總統(tǒng)提交的預(yù)算草案之間存在一定的差異，即便在預(yù)算通過之后，預(yù)算資金也會(huì)通過法定程序逐步撥放。因此，由美國的預(yù)算過程最終形成的預(yù)算更能充分地反映立法部門的意志，也能很好地代表公眾的利益。

其次，預(yù)算審批的時(shí)間不同。我國預(yù)算的審批是在當(dāng)年預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了近3個(gè)月的時(shí)候進(jìn)行的。而在美國，國會(huì)介入預(yù)算編制和預(yù)算審批的時(shí)間前后共有9個(gè)月，且國會(huì)審批時(shí)間都是在預(yù)算年度開始之前進(jìn)行的。而且，全國人民代表大會(huì)著手審批的時(shí)間很短，通常只安排一天時(shí)間審議預(yù)算草案。相比之下，美國國會(huì)中的委員會(huì)在總統(tǒng)提交預(yù)算后有6周的時(shí)間向參眾兩院預(yù)算委員會(huì)提交各自的意見，然后由預(yù)算委員會(huì)根據(jù)匯總信息起草預(yù)算并向兩院報(bào)告關(guān)于預(yù)算的共同決議。因此，倉促的預(yù)算審批既無法充分展現(xiàn)立法部門的預(yù)算意志，也使得預(yù)算的科學(xué)性與合理性飽受質(zhì)疑。

最后，預(yù)算審批的方式不同。人代會(huì)時(shí)間短、議程多，加之政府提交人代會(huì)審查的報(bào)告過于籠統(tǒng)，預(yù)算草案按功能大類羅列一串?dāng)?shù)字，沒育‘款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容，造成“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，代表們難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入審查。而美國國會(huì)可以在寬裕的審批時(shí)間內(nèi)對(duì)預(yù)算草案中進(jìn)行分項(xiàng)審批。同時(shí)，國會(huì)設(shè)立的國會(huì)預(yù)算辦公室可以保證預(yù)算過程中的專業(yè)水平。

二、中美政府預(yù)算過程的共性

中美兩國的預(yù)算過程都是由行政部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制與執(zhí)行、由立法部門負(fù)責(zé)預(yù)算審批。在預(yù)算過程中，中美兩國的行政部門都要負(fù)責(zé)預(yù)算草案的編制、向立法部門報(bào)告預(yù)算草案以及執(zhí)行經(jīng)過審批后的預(yù)算決議。

三、評(píng)價(jià)

我國的公共預(yù)算模式在理論和實(shí)踐中存在很多問題和弊端，必須對(duì)現(xiàn)行的公共預(yù)算模式進(jìn)行重建和改革，建立起一種適合我國發(fā)展道路的公共預(yù)算模式。而在種種矛盾問題中，最重要原因是預(yù)算機(jī)制缺乏有效的硬約束力，而這正是美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理中最值得借鑒的一點(diǎn)。

我國新的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算過程的規(guī)定也出現(xiàn)了一些細(xì)節(jié)上的變化，例如規(guī)定報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，初步審查時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加等。但是，整個(gè)預(yù)算過程并未發(fā)生本質(zhì)性的變化?！额A(yù)算法》的立法宗旨中“為了規(guī)范政府收支行為”的表述，實(shí)際上是在強(qiáng)調(diào)要規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行，但是預(yù)算行為包括編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督與決算等多個(gè)方面，這其中除了編制與執(zhí)行以外都與立法部門直接相關(guān)。遺憾的是，《預(yù)算法》在規(guī)范立法部門行為上并沒有過多強(qiáng)調(diào)，也很難改進(jìn)入大現(xiàn)行的預(yù)算過程。此外，《預(yù)算法》修訂之后如何實(shí)施、《預(yù)算法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)章制度如何調(diào)整等問題仍有待解答。

所以，我國預(yù)算管理體系仍有很大進(jìn)步的空間，應(yīng)繼續(xù)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的完善的預(yù)算管理制度用以改進(jìn)我國的預(yù)算管理體系。

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