楊雪飛

【摘要】行政審批制度改革自2001年起正式步入國家改革進程中，成為國家機構(gòu)改革、深化放管服、打造高效政府、廉潔政府、服務(wù)政府的重要手段。但是，中國作為實行單一制的國家，為了深化行政審批制度改革，中央雙頂層機制在改革中的作用顯而易見。實踐中，筆者注意到，隨著新一屆政府實施全面深化改革的工作進入深水區(qū)，勢必要觸及利益相關(guān)方的奶酪，雙頂層機制中的“頂層設(shè)計”與“頂層推動”環(huán)節(jié)中的問題逐漸凸顯，因此，剖析制約雙頂層機制有效推進的因素，找到解決問題的辦法，至今都是各界專家與學(xué)者執(zhí)著探索與追求的目標(biāo)。正因為如此，本文首先明確了在行政審批制度改革中雙頂層機制的重要性，然后，總結(jié)了目前中央在推進行政審批制度改革中雙頂層機制存在的問題，并剖析其原因。最后，希望提出一些解決這些問題的意見與建議，為推進我國的行政審批制度改革盡綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】行政審批 制度改革 雙頂層機制 頂層設(shè)計 頂層推動

一、行政審批制度改革中雙頂層機制的重要性

首先，十八大以來眾多改革方案的密集出爐體現(xiàn)了頂層設(shè)計的全面性。黨的十八大提出了四個全面的戰(zhàn)略部署，以全面深化改革為例，改革要全面實施，必然涉及廣泛的涉及的領(lǐng)域、地域、范圍。文化、財政、稅收等體制要改，戶籍等制度要改，足球等項目要改，新型智庫等要建設(shè)，上海自貿(mào)區(qū)等要試點，京津冀要推動協(xié)同發(fā)展，等等，它們無不屬于“全面”中“一面”。因此改革既要全面、又要有針對性。重點關(guān)注十八大以來大量的頂層設(shè)計方案，不難發(fā)現(xiàn)它們都是圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局逐步展開的。黨的十八屆三中全會中還提出：“加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識，形成改革合力”，這足以說明黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對于加強頂層設(shè)計的初衷。

其次，頂層設(shè)計之間層次分明。黨的十八大、十八屆三中全會中提出的“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，黨的十八屆三中全會中提出的“關(guān)于全面推進依法治國的若干重大問題的決定”等屬于“上位法”。上述決定都是就深化改革、依法治國、從嚴治黨的某一方面展開的。比如，《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》、《黨的紀律檢查制度改革實施方案》等方案，屬于從嚴治黨的幾個方面，則屬于下位法。有“上位法”與“下位法”之分，是因為頂層設(shè)計的重點是自上而下，在現(xiàn)行的政治體制下，中央制定重大的政策，然后按照黨政系統(tǒng)自上而下推行。同理，地方能夠順利推行行政審批制度改革，是因為有中央改革頂層設(shè)計理念的有效指導(dǎo)，有中央頂層推動措施的鼎力支撐。

第三，關(guān)聯(lián)度高的頂層設(shè)計之間有序銜接。一旦中央頂層機構(gòu)推動審改工作、就會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的效果。促進行政審批制度改革，是目前我國全面深化改革的主要艱巨之一。以四川武侯區(qū)行政審批局為例，貫徹落實國務(wù)院推廣關(guān)于四川武侯區(qū)行政審批制度改革的可復(fù)制改革經(jīng)驗的通知精神，鞏固和擴大地方的改革成果，優(yōu)化各級行政審批機構(gòu)設(shè)置，相對集中行政審批權(quán)限，建立‘一枚印章管審批的行政審批管理體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮地方政府為民服務(wù)的優(yōu)勢地位，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變，有效履行服務(wù)職能，為把我國建設(shè)成為引領(lǐng)改革開放的新高地提供堅固的體制機制保障。

中央的頂層設(shè)計為我國行政審批制度改革提供指導(dǎo)思想，頂層推動為我國行政審批制度改革提供路徑導(dǎo)向。深化行政審批制度改革，是地方政府放管服改革邁出的一大步、是國家深化簡政放權(quán)改革邁出的一小步，想要打破改革的中梗阻、打通改革最后一公里、切實推進“最多跑一次”改革落地見效的多重舉措，中央頂層設(shè)計與頂層推動之間的協(xié)同效應(yīng)是至關(guān)重要的。

二、行政審批制度改革中雙頂層機制存在的問題

（一）行政審批制度改革中頂層設(shè)計存在的問題

（1）行政審批制度改革中頂層設(shè)計過于泛化。近年來，各層級都在搞行政審批制度改革的頂層設(shè)計，不僅各級政府在搞，各事業(yè)單位也在搞，然而，事實上頂層設(shè)計應(yīng)由最高決策層完成，隨行政層級的降低，需要進行頂層設(shè)計的成分越來越少，以行政審批制度改革為例，除中央政府之外，只有省級政府有制定審改政策的職責(zé)，省級以下政府未被賦予該權(quán)力，只能是在中央政府審改政策的指導(dǎo)下，制定后續(xù)推進審改改革工作具體落實的規(guī)劃。與高層政府相比，將低層政府的政策稱之為“頂層設(shè)計”不免有所不妥，因為，低層政府的方針政策充其量只能算是“中層設(shè)計”或是“低層設(shè)計”。所以，為了充分維護中央頂層設(shè)計的權(quán)威性，在行政審批制度改革中我們要抓住中央政策的要領(lǐng)，避免層層設(shè)計的泛化問題。

（2）行政審批制度改革中頂層設(shè)計成為中央集權(quán)的借口。近年來，在行政審批制度改革中，強調(diào)頂層設(shè)計已然成為地方或部門加強領(lǐng)導(dǎo)、集中使用和配置資源的托詞。為了夸大自身在推進行政審批制度改革進程中領(lǐng)導(dǎo)有方、執(zhí)行力強、短期內(nèi)改革效果明顯等豐功偉績，不僅政府、部門甚至事業(yè)單位都動輒“頂層設(shè)計”，各層級和單位也都有專屬自身的“頂層設(shè)計”。政府及其部門把改革進程中的頂層設(shè)計看作是一種新型領(lǐng)導(dǎo)方式，自我托大，自封為頂，認為改革就是按照我的頂層設(shè)計進行。頂層設(shè)計被濫用的體制基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的高度集權(quán)，在各層級政府，各政府部門，乃至各事業(yè)單位，決策權(quán)均集中在最高層，尤其是“一把手”手中。這種金字塔式的權(quán)力機構(gòu)使得各層級政府或單位，認為自身天然秉承著“頂層設(shè)計”任務(wù)。鑒于目前存在的偏差認識，務(wù)必糾正把頂層設(shè)計等同于權(quán)力集中的錯誤觀念，防止把頂層設(shè)計看成新一輪權(quán)力上收的起點。否則，便是與我國最初提出的簡政放權(quán)、實行放管服改革全面發(fā)展的初衷相違背。

（3）行政審批制度改革中頂層設(shè)計出現(xiàn)形式主義。我國在推進行政審批制度改革中，“為決策而決策”的形式主義作風(fēng)問題不斷顯現(xiàn)。各級政府及事業(yè)單位都明顯加快出臺自己轄區(qū)或管轄范圍內(nèi)的改革決策的速度，因此審改政策出臺的數(shù)量明顯增加，總體來說，本屆政府前四年國務(wù)院部委政策出臺的數(shù)量明顯快于十一屆政府的五年。中央如此密集地出臺改革的政策，在新中國歷史上是史無前例的。從目前的情況來看，存在著一種盲目的追求決策速度和決策數(shù)量，而忽視決策質(zhì)量的現(xiàn)象。一方面，由于中央改革政策的密集出臺，引發(fā)了下級政府與部門的超載負荷問題，即改革中執(zhí)行任務(wù)過重。另一方面，地方承接中央改革政策的能力有限，甚至存在一定的阻礙，導(dǎo)致中央行政審批制度改革政策落實不力，流于形式，沒有從根本上解決行政審批制度改革過程中迫切解決的問題。

（二）行政審批制度改革中頂層推動存在的問題

（1）行政審批制度改革中頂層推動執(zhí)行不力。有了行政審批制度改革的頂層設(shè)計，如何推進貫徹落實才是關(guān)鍵，否則只是紙上談兵。習(xí)總書記曾指出：“制定出一個好的文件，只是萬里長征的第一步，解決問題的關(guān)鍵在于落實文件?！睂τ谥醒胪七M審改過程中的頂層設(shè)計，頂層推動中出現(xiàn)了徒陳空文，等待觀望等現(xiàn)象，執(zhí)行中的馬虎現(xiàn)象、教條現(xiàn)象、推諉現(xiàn)象時有出現(xiàn)。中央政府為實現(xiàn)改革的目標(biāo)，盲目地推動審改方案，不深入考慮各級地方政府推行審改工作的困境與難度。而且，行政審批制度改革的頂層推動過程中，機械的執(zhí)行頂層設(shè)計的文件，唯上唯書現(xiàn)象普遍存在，審改工作不能靈活有效的推動，最終的結(jié)果只是治標(biāo)不治本。

（2）行政審批制度改革中頂層推動遭遇利益固化的藩籬。行政審批制度改革進程中，各級政府取消和下放部分審批事項、優(yōu)化審批程序、簡化審批環(huán)節(jié)、成立政務(wù)中心、行政服務(wù)中心、行政審批局等舉措，實則是權(quán)力的重新分配與調(diào)整，因此必然遭遇利益固化的藩籬。據(jù)此，在行政審批制度改革的頂層推動過程中，定會出現(xiàn)執(zhí)行中的本位現(xiàn)象。面對中央審改的頂層設(shè)計，各利益主體執(zhí)行過中患得患失。利益固化者習(xí)慣了從以往的工作中竊取利益，獲得好處，過慣了錦衣玉食，溫水煮青蛙的生活，勢必不愿改變現(xiàn)狀。因為，一面擔(dān)心自身利益被削弱，一面又擔(dān)心執(zhí)行頂層推動工作中出現(xiàn)紙漏，不僅影響了仕途的發(fā)展，而且切斷了自身利益獲取的途徑。

（3）行政審批制度改革中頂層推動重點不夠突出。中央政府處于我國行政組織層級的最頂端，最高層級的地位決定了中央政府的頂層設(shè)計是著眼于國家的宏觀發(fā)展，是我國今后長期發(fā)展的規(guī)劃藍圖。因此，中央政府的頂層設(shè)計中對問題的剖析、方案的提出、政策的制定會以宏觀性，概括性為特點，自然頂層推動就會顯得重點不夠突出，對每個問題都蜻蜓點水，會讓地方對中央的頂層推動產(chǎn)生茫然之感，頂層推動沒有側(cè)重點，中央政府推動起來困難重重，地方各級政府也難以執(zhí)行。

三、行政審批制度改革中雙頂層機制存在問題的原因

（一）行政審批制度改革中雙頂層機制目標(biāo)不夠明確

行政審批制度改革中雙頂層機制的目標(biāo)不明確，主要在于頂層設(shè)計與頂層推動的目標(biāo)設(shè)計上面。黨的十八屆三中全會上，提出了全面深化改革的總體目標(biāo)，即要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面深化改革，全面意味著要統(tǒng)籌推進各方面的改革，要有明確的總目標(biāo)，而且必須要對各方面改革的分目標(biāo)及成效作出明確的回應(yīng)。推進行政審批制度改革進程中，頂層設(shè)計目標(biāo)不夠明確，設(shè)計過于泛化、形式化，頂層推動重點不夠突出，審改領(lǐng)域目標(biāo)不夠明確，導(dǎo)致審改工作無法切實執(zhí)行。

（二）行政審批制度改革中雙頂層機制職責(zé)不夠清楚

中央在推進審改工作進程中，遭遇到了各種阻礙甚至出現(xiàn)了各種問題。究其根本是因為雙頂層機制中的頂層設(shè)計與頂層推動工作中，設(shè)計主體與推動主體的職責(zé)不夠明確，何種情況下需要頂層設(shè)計？頂層設(shè)計由誰來做？做到什么程度？做的好與壞的標(biāo)準(zhǔn)是什么？頂層推動的主體是誰？頂層推動的主要工作是什么？頂層推動應(yīng)該推到什么程度？頂層設(shè)計與頂層推動的主體對改革工作承擔(dān)怎樣的責(zé)任？這一系列疑問存在的根源就是因為雙頂層機制的職責(zé)不夠清晰。

（三）行政審批制度改革中對雙頂層機制跟蹤不到位

在改革工作中，對雙頂層機制的跟蹤方式主要有巡視、巡察、督察、督查。審改進程中虛假執(zhí)行、遲滯執(zhí)行、選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行等現(xiàn)象時有發(fā)生，根源在于對頂層設(shè)計與頂層推動的跟蹤不到位。對中央審改政策落實中的“最先一公里”與“最后一公里”等重點關(guān)卡監(jiān)督不到位。巡視小組、督查小組工作人員的專業(yè)化程度不高，監(jiān)督意識不強，分析評價工作易受外部因素干擾。對監(jiān)督小組的管理缺乏一套完備、配套、剛性的制度標(biāo)準(zhǔn)。

四、解決行政審批制度改革中雙頂層機制存在問題的建議

（一）強化行政審批制度改革中的雙頂層機制的具體落實

全球經(jīng)濟增速放緩的背景下，公眾、尤其是企業(yè)對通過審批制度改革刺激經(jīng)濟寄予很高的期望。故此，要想讓審改工作取得最大的成效，恐怕還需完善雙頂層機制與之配合。因為頂層設(shè)計的泛化、頂層推動的盲目兩大問題是導(dǎo)致改革工作中雙頂層機制無法落實的根本緣由。第一，完善行政審批制度改革的頂層設(shè)計，讓地方政府更加負責(zé)，讓行業(yè)組織更加自律，讓國有企業(yè)更加市場化，只有這樣，才能實現(xiàn)此次國務(wù)院常務(wù)會議所要求的：“使轉(zhuǎn)變職能的成效不斷顯現(xiàn)，進一步激發(fā)市場主體活力和內(nèi)生發(fā)展動力，使改革紅利惠及最廣大群眾。”第二，完善行政審批制度改革的頂層推動，在審改工作的具體落實中，各級行政領(lǐng)導(dǎo)者要身先士卒、帶頭、帶領(lǐng)抓落實。正如習(xí)總書記所述，無論何種情況下，黨和政府的主要負責(zé)同志要勇于挑重擔(dān)、啃硬骨頭、要敢拍板、敢擔(dān)當(dāng)、重實干，敢接燙手的山芋。只有各級行政領(lǐng)導(dǎo)者在頂層推動工作中都帶頭履職盡責(zé)，帶領(lǐng)大家去攻克每個難關(guān)，去解決各種問題，去抓好落實，才會在全國上下形成一級抓一級、層層抓落實的生動局面。

（二）明確行政審批制度改革中的雙頂層機制的職責(zé)

為了不斷強化行政人員的責(zé)任與創(chuàng)新意識，更好的激活全系統(tǒng)行政工作人員的工作活力，中央政府應(yīng)該在加強公務(wù)員隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步明確工作崗位職責(zé)，切實推進各項改革措施順利實施。一是要完善崗位職責(zé)。實現(xiàn)以職定崗，以崗定責(zé)，增強行政審批制度改革中頂層設(shè)計人員與頂層推動工作者的職責(zé)，更好地履行工作職責(zé)，提高工作效益和服務(wù)水平。首先，要確定行政審批制度改革中民眾一致認同，振奮人心的國家發(fā)展愿景和使命，實現(xiàn)愿景目標(biāo)所需的積極制勝戰(zhàn)略，根據(jù)各地實際情況，制定雄心勃勃的地方目標(biāo)。然后，高層行政領(lǐng)導(dǎo)者要劃分改革中權(quán)力、責(zé)任、利益、分工合理、職責(zé)清晰的高層工作隊伍及高效的決策體系，形成中央和地方之間“集權(quán)有馳，分權(quán)有張”的格局。再次，為了確保中央政府改革的順利進行，有必要在權(quán)力范圍內(nèi)加強內(nèi)部控制，以規(guī)避風(fēng)險；二是要完善審改工作中的激勵和競爭機制。全面實行優(yōu)勝劣汰競爭制，充分調(diào)動行政人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性、明確改革工作的迫切性。

（三）加強對行政審批制度改革中雙頂層機制的監(jiān)督

中央推進行政審批制度改革工作進程中，對雙頂層機制的監(jiān)督主要有督查和督察。督查針對臨時性的任務(wù)，而督察的功能側(cè)重于遵紀與執(zhí)法情況。督查是檢查的一種，是對某一問題或工作某方面進行的調(diào)查，有臨時性和經(jīng)常性的兩種，但督查不能替代政策執(zhí)行，最有效的實施取決于現(xiàn)有的行政體系。因此為了從源頭上遏制腐敗、杜絕權(quán)錢交易，利用督查彌補執(zhí)行力不足的“短板”，首先，我們應(yīng)該提高對行政領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督意識。中央政府政策制定和執(zhí)行的權(quán)力來源于人民，其宗旨是為人民服務(wù)。但是，中央的權(quán)力并不是至高無上的，應(yīng)對刻處于監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍內(nèi)。因為監(jiān)督能夠保證權(quán)力正確的運行，同時又是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的有效途徑。行政領(lǐng)導(dǎo)者作為政策執(zhí)行的重要推動主體，更是被監(jiān)督的核心對象。因此，提高對行政領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督意識對于強化監(jiān)督是是不可或缺的。

其次，我們務(wù)必要要對督查人員的專業(yè)化水平做出有效規(guī)整。第一，要深刻把握督查人員專業(yè)化水平的科學(xué)內(nèi)涵和基本要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個場合對‘專業(yè)化”的精神內(nèi)核，也對‘專業(yè)化”做出許多論述，賦予其新的時代內(nèi)涵。為我們在新時代完善監(jiān)督人員專業(yè)化評價標(biāo)準(zhǔn)、打造適應(yīng)改革發(fā)展需要的專業(yè)化督查人員提供了科學(xué)遵循。第二，實行督查崗位輪流培訓(xùn)，提升督察人員的各項能力。大興學(xué)習(xí)之風(fēng)，制定全員學(xué)習(xí)、全年學(xué)習(xí)的計劃，堅持“送出去學(xué)”與“請進來教”相結(jié)合，理論灌輸與研究討論相結(jié)合，對與督查相關(guān)的政策和業(yè)務(wù)知識，督查的評價標(biāo)準(zhǔn)等，進行全面系統(tǒng)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。確保督查人員的知識化和專業(yè)化水平得到持續(xù)提升。即便督查小組是由臨時抽調(diào)的人員構(gòu)成，但我們?yōu)榱吮ＷC監(jiān)督工作的公平、公正、有序、高效的推行，從準(zhǔn)備上確保督查組人員的專業(yè)化水平是至關(guān)重要的。

最后，在推進審改進程中，要建立和完善督查人員的追究問責(zé)制度。在督查人員進行督查時，為確保履責(zé)到位，必須建立健全“定責(zé)”、“明責(zé)”、“述責(zé)”、“考責(zé)”、“問責(zé)”工作機制，確保在繁雜的系統(tǒng)工作中間責(zé)制的有效落實。因為在大量的法規(guī)制度中，問責(zé)條例是全面從嚴治黨的重要舉措，更是一把利劍。只有建立剛性、配套的問責(zé)機制，問責(zé)工作才能取得事半功倍的執(zhí)行效果。

參考文獻：

[1]楊龍.中國政策過程中的“雙頂層”機制[J].南開學(xué)報，2018.

[2]王建民.“頂層設(shè)計”的內(nèi)涵、邏輯與方法[J].改革，2013.

[3]胡鞍鋼.頂層設(shè)計與“摸著石頭過河”[J].人民論壇，2012.

[4]王東京.頂層設(shè)計的動力、主體與政府改革[J].改革，2014.