蔡晟瑩

【摘 要】現(xiàn)階段為了進(jìn)一步提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。本文從事業(yè)單位內(nèi)部控制的背景出發(fā)，提出內(nèi)部控制的發(fā)展方向與現(xiàn)階段在單位層面和業(yè)務(wù)層面的不足，并提出加強(qiáng)事業(yè)單位控制建設(shè)的建議，具體包括：事業(yè)單位要重視內(nèi)部控制，形成內(nèi)部控制的制度化、流程化；將內(nèi)部控制運(yùn)用于預(yù)算編制和會(huì)計(jì)核算，更好地提高資金使用效率；將內(nèi)控運(yùn)用于政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理，加強(qiáng)內(nèi)部管理；將內(nèi)部控制運(yùn)用于績(jī)效評(píng)價(jià)。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；預(yù)算管理

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的背景與成效

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2014年頒布實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，內(nèi)部控制是為了讓單位更好地開展工作，保護(hù)單位的資產(chǎn)安全使用，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)控其核心內(nèi)容為通過制定各種措施，進(jìn)行制度規(guī)范，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的管理。各個(gè)單位要認(rèn)真開展內(nèi)部監(jiān)督，每年至少一次進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。每年第一季度財(cái)政部開展對(duì)上年度的內(nèi)部控制編制工作，通過內(nèi)部控制軟件進(jìn)行層層填報(bào)，按照“統(tǒng)一部署、分級(jí)負(fù)責(zé)、逐級(jí)匯總、單向報(bào)送”的形式，完成內(nèi)部控制建設(shè)。

通過實(shí)行事業(yè)單位內(nèi)部控制，單位組織實(shí)施適合本單位的內(nèi)部控制體系，通過梳理各個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，找出風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，抓住主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行排查和重點(diǎn)監(jiān)督，并以此制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略，同時(shí)加強(qiáng)單位的各項(xiàng)制度的制定和實(shí)施，實(shí)行內(nèi)部控制，事業(yè)單位更好地對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和監(jiān)控，讓事業(yè)單位更好發(fā)揮作用。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展方向與現(xiàn)階段的不足

事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展方向是加強(qiáng)監(jiān)督控制，節(jié)約行政成本，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提高行政效率，防止腐敗的出現(xiàn)。在實(shí)施過程中，主要分為單位層面、業(yè)務(wù)層面存在不足。

1.單位層面的不足

（1）事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)啟動(dòng)情況存在不足

單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制重視不足，各單位應(yīng)成立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施負(fù)責(zé)。目前事業(yè)單位還未形成定期召開單位內(nèi)部控制工作小組會(huì)議的制度，主要責(zé)任人參與內(nèi)部控制會(huì)議的次數(shù)偏少。內(nèi)部控制制度還有完善的空間，對(duì)預(yù)算制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采購(gòu)管理制度、資產(chǎn)管理制度、重大項(xiàng)目管理制度、合同編制方面、決策機(jī)制制度等，各單位還有完善的空間。

（2）事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制培訓(xùn)不足

單位應(yīng)定期開展內(nèi)部控制培訓(xùn)，提高職工內(nèi)部控制的能力。目前針對(duì)的培訓(xùn)主要集中于財(cái)務(wù)部門，實(shí)際上內(nèi)部控制覆蓋單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)，貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，各部門應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)。采購(gòu)和管理工作往往涉及到多行業(yè)、多部門的法律法規(guī)，需要工作人員有較高的綜合業(yè)務(wù)水平和工作能力。

2.業(yè)務(wù)層面的不足

（1）預(yù)算管理方面存在不足

事業(yè)單位單位預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，業(yè)務(wù)活動(dòng)與其財(cái)力支持相脫節(jié)，在編制過程中按照過去的實(shí)際進(jìn)行預(yù)算，沒有考慮到當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的事務(wù)，造成編制中浪費(fèi)或者完不成預(yù)算的現(xiàn)象存在。

預(yù)算執(zhí)行與分析未按規(guī)定的額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，同時(shí)預(yù)算追加調(diào)整隨意無序。在編制預(yù)算過程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)分類科目過于隨意，預(yù)測(cè)地不太符合實(shí)際，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程中頻繁對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行協(xié)調(diào)。

決算管理中的分析結(jié)果未得到有效運(yùn)用，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)未得到有效地應(yīng)用。

（2）會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)管理方面存在不足

事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行分崗設(shè)權(quán)，對(duì)不相容崗位與職責(zé)進(jìn)行有效設(shè)計(jì)，不相容崗位應(yīng)得到有效的分離和實(shí)施，合理的崗位設(shè)置在財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、票據(jù)管理等方面能有效防止錯(cuò)誤或者舞弊的發(fā)生。

事業(yè)單位目前存在報(bào)銷時(shí)單據(jù)審核不嚴(yán)格，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算并減少單位現(xiàn)金流方面有待提高。單位的預(yù)算支出申請(qǐng)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核審批。

（3）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理和資產(chǎn)管理存在不足

事業(yè)單位采購(gòu)活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)相脫節(jié)，出現(xiàn)資金沒有合理合規(guī)使用的情況。設(shè)置政府采購(gòu)時(shí)應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，按照單位情況選擇合適的購(gòu)置方式。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案的管理，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行有效驗(yàn)收 。

事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理與維修管理存在不足，主要表現(xiàn)在因保管不善、操作不當(dāng)導(dǎo)致資產(chǎn)發(fā)生毀損等；因資產(chǎn)日常維護(hù)不當(dāng)降低了資產(chǎn)使用年限；資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置，造成資產(chǎn)使用效率低下、資源浪費(fèi)。對(duì)于事業(yè)單位缺乏有效的資產(chǎn)記錄和清查盤點(diǎn)機(jī)制。

（4）績(jī)效管理方面存在不足

內(nèi)部控制通常關(guān)注于預(yù)算與執(zhí)行，對(duì)于完成后的情況反饋不是很重視。項(xiàng)目實(shí)施后的績(jī)效管理關(guān)注于項(xiàng)目的后續(xù)情況，關(guān)注財(cái)政資金是否合理使用，項(xiàng)目是否完成年度目標(biāo)，項(xiàng)目是否帶給單位經(jīng)濟(jì)利益等，這些內(nèi)部控制沒有進(jìn)行后續(xù)鏈接。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位控制建設(shè)的建議

1.從單位層面重視內(nèi)部控制

（1）重視事業(yè)單位內(nèi)部控制啟動(dòng)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

單位領(lǐng)導(dǎo)要重視事業(yè)單位內(nèi)部控制，起到領(lǐng)導(dǎo)者的作用，成立內(nèi)部控制工作小組，定期召開會(huì)議，深入了解內(nèi)部控制的方面，做好表率作用。單位領(lǐng)導(dǎo)要了解內(nèi)部控制流程，讓職工各司其職盡自己的能力做好本職工作，按程序辦事。財(cái)務(wù)部門應(yīng)樹立內(nèi)部控制的意識(shí)，讓更多的人認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制的宣傳工作，通過墻報(bào)、微信、比賽、演講等方式進(jìn)行宣傳，讓更多的人認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的流程。

（2）加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓(xùn)，建設(shè)內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位應(yīng)重視內(nèi)部控制，定期進(jìn)行培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的專業(yè)水平。隨著事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷發(fā)展，各種實(shí)際情況不斷發(fā)展，預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、采購(gòu)法不斷完善，在此情況下，要與時(shí)俱進(jìn)，不斷地對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善與修訂，更好地適應(yīng)實(shí)際情況，提高企業(yè)的運(yùn)行效率。

2.從業(yè)務(wù)層面重視內(nèi)部控制

（1）加強(qiáng)年度預(yù)算編制，內(nèi)部控制運(yùn)用于預(yù)算管理

事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制的內(nèi)部控制，在年度開始的2月份人大審批預(yù)算之后，按照人大預(yù)算總額進(jìn)行預(yù)算分解， 召開內(nèi)部控制工作小組會(huì)議，由財(cái)務(wù)室作為牽頭科室，業(yè)務(wù)科室對(duì)各項(xiàng)目支出進(jìn)行分解。業(yè)務(wù)科室制定年度預(yù)算支出計(jì)劃，對(duì)差旅費(fèi)、誤餐費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行估算，對(duì)于可結(jié)余或者完成有困難的項(xiàng)目，方便在上半年進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

事業(yè)單位應(yīng)積極按計(jì)劃推進(jìn)預(yù)算，對(duì)于需采購(gòu)的項(xiàng)目可按計(jì)劃進(jìn)行采購(gòu)，避免在年底為完成預(yù)算扎堆進(jìn)行采購(gòu)。在重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算的7月、9月、11月、12月應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督，避免為推進(jìn)預(yù)算而未按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。內(nèi)部控制應(yīng)關(guān)注重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重要的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別對(duì)于預(yù)算完成壓力大的月份更應(yīng)該重點(diǎn)控制。建立預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制，在編制預(yù)算時(shí)由業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門通過協(xié)調(diào)溝通后，進(jìn)行預(yù)算編制，并在編制時(shí)制定年度績(jī)效考核目標(biāo)。

預(yù)算批復(fù)下達(dá)之后，應(yīng)及時(shí)按照工作推進(jìn)情況，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序。財(cái)務(wù)部門每月統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的推進(jìn)情況，對(duì)于預(yù)算中存在的問題，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。月底統(tǒng)計(jì)三公經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)，與上年度進(jìn)行比較，嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)，使三公經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)。同時(shí)建立預(yù)算溝通信息群，及時(shí)對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、數(shù)據(jù)填報(bào)等公布和指導(dǎo)。

（2）加強(qiáng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)管理，內(nèi)部控制運(yùn)用于會(huì)計(jì)核算

①加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算制。加強(qiáng)收支管理情況的管理，收入實(shí)行收支兩條線制度，按照規(guī)定開具財(cái)政票據(jù)，做到收繳分離、票款一致，并及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶。

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等相關(guān)制度進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算，明確會(huì)計(jì)報(bào)銷制度。嚴(yán)格進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，發(fā)生支出事項(xiàng)時(shí)按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實(shí)性、合法性，不存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形。財(cái)務(wù)部門重申全面開展公務(wù)卡結(jié)算制度，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，凡目錄上規(guī)定的公務(wù)支出項(xiàng)目，原則上按公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算。建立健全本單位財(cái)會(huì)管理制度，對(duì)于各人的崗位職權(quán)應(yīng)進(jìn)行明確，確保支出申請(qǐng)和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算等不相容崗位相互分離。

②加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格項(xiàng)目支出管理。加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制，隨時(shí)監(jiān)管的嚴(yán)格，對(duì)會(huì)計(jì)核算要求日益提高。加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算，事業(yè)單位在預(yù)算管理一體化上，在年度預(yù)算上進(jìn)行明細(xì)分類，方便財(cái)政部門在下達(dá)預(yù)算時(shí)按預(yù)算明細(xì)按類別進(jìn)行下達(dá)。事業(yè)單位在編制支付令時(shí)，建議需同時(shí)輸入比如辦公費(fèi)等經(jīng)濟(jì)分類科目，此舉在于更好地使會(huì)計(jì)核算忠于預(yù)算，體現(xiàn)預(yù)算的剛性。同時(shí)，賦予單位可以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)科目的自主權(quán)，事業(yè)單位可對(duì)同類科目的經(jīng)濟(jì)分類調(diào)節(jié)報(bào)主管部門進(jìn)行審批同時(shí)報(bào)財(cái)政部門進(jìn)行備案，對(duì)不同類的科目的調(diào)節(jié)報(bào)財(cái)政部門進(jìn)行審批，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算調(diào)整，此舉在于體現(xiàn)預(yù)算的柔性。通過內(nèi)部控制的規(guī)范，更好地進(jìn)行項(xiàng)目支出管理 。

③加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格收支管理控制。根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理，及時(shí)上繳財(cái)政資金。沒有違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派資金，應(yīng)繳財(cái)政資金及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)。發(fā)生支出事項(xiàng)時(shí)按照規(guī)定審核各類憑證的真實(shí)性、合理性，沒有存在使用虛假發(fā)票套取資金的情形。

（3）加強(qiáng)政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理，嚴(yán)格內(nèi)部控制

①加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格進(jìn)行政府采購(gòu)。按照預(yù)算和計(jì)劃組織政府采購(gòu)情況，按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行政府采購(gòu)、招投標(biāo)，提高政府財(cái)政資金的使用效率。嚴(yán)格按事業(yè)單位采購(gòu)管理辦法規(guī)定組織政府采購(gòu)活動(dòng)，認(rèn)真執(zhí)行驗(yàn)收程序。

②加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格資產(chǎn)管理情況。單位定期或者年末對(duì)單位固定資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清查盤點(diǎn)，保證賬實(shí)相符。單位資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循公開、按照公平的進(jìn)行選擇，防治舞弊情況的發(fā)生。固定資產(chǎn)的變價(jià)收入應(yīng)當(dāng)及時(shí)上繳財(cái)政專戶。

③加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范，加強(qiáng)合同管理

合同進(jìn)行歸口管理，明確合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件，合理有效監(jiān)控合同履行情況。加強(qiáng)對(duì)合同管理制度的建設(shè)，進(jìn)一步提高事業(yè)單位合同編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。在單位內(nèi)部對(duì)合同版本進(jìn)行梳理，啟用統(tǒng)一的合同編制版本。

（4）加強(qiáng)內(nèi)部控制運(yùn)用，績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用于內(nèi)控

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理，在預(yù)算執(zhí)行后，編寫決算報(bào)告，分析績(jī)效目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)情況，為以后的預(yù)算更好開展，單位更好地進(jìn)行優(yōu)劣選擇提供數(shù)據(jù)。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

在編制預(yù)算時(shí)就提出年度績(jī)效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，加強(qiáng)內(nèi)部控制的作用，對(duì)績(jī)效目標(biāo)更加細(xì)化明確，年度后將績(jī)效完成情況與年初績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較，進(jìn)行相關(guān)的評(píng)分。對(duì)完成情況不合格的項(xiàng)目，在下年度進(jìn)行預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，調(diào)減項(xiàng)目金額，對(duì)績(jī)效反饋結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用。

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