鄧 悅 汪佳龍

(武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北武漢，430072)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“十三五”期間將“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。黨的十九大報(bào)告中重申“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，充分體現(xiàn)了中央推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的決心。2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，本年將“建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度”，邁出了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步。在此背景下研究社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題，既是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的需要，同時(shí)也是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的具體體現(xiàn)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。[1]

我國(guó)目前實(shí)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，職工個(gè)人賬戶具有長(zhǎng)期積累和私人產(chǎn)權(quán)的屬性，[2]筆者認(rèn)為個(gè)人賬戶基金不宜進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌，黨的十九大報(bào)告提出的“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”主要指的是城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金(即社會(huì)統(tǒng)籌基金)的全國(guó)統(tǒng)籌?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，即由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理全國(guó)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度成本和兜底責(zé)任。[3]基礎(chǔ)養(yǎng)老金的性質(zhì)決定了其統(tǒng)籌層次越高，越符合“大數(shù)法則”的基本原理，即在足夠大的人群當(dāng)中進(jìn)行互助共濟(jì)，制度的風(fēng)險(xiǎn)就相對(duì)較小。[4]

理論界對(duì)于實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)形成共識(shí)，討論和爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于如何在操作層面實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的操作層面問(wèn)題。林毓銘認(rèn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)難點(diǎn)在于地方利益的矛盾、碎片化的管理制度以及個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行，因此需從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算、中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系以及搭建養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)等方面進(jìn)行推動(dòng)。[5]肖嚴(yán)華等建議構(gòu)建繳費(fèi)率門檻較低、各類型勞動(dòng)者均能參加的“國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，以“中央?；鶖?shù)，地方補(bǔ)差額”為原則度過(guò)過(guò)渡期。[6]龐鳳喜等通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)情況的測(cè)算發(fā)現(xiàn)，未來(lái)基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況不容樂(lè)觀，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“兜底”責(zé)任，統(tǒng)一征收主體、理順?lè)峙浞绞健⒔档屠U款負(fù)擔(dān)，盡快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。[7]齊海鵬等人認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌面臨中央與地方之間的利益博弈、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，必須通過(guò)整合現(xiàn)行財(cái)權(quán)事權(quán)制度、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金垂直管理機(jī)構(gòu)以及加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅進(jìn)程來(lái)推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程。[8]

整體而言，學(xué)者們從不同角度探討了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的探索性方案，雖然有不少學(xué)者指出中央政府與地方政府的利益沖突是阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的障礙之一，但較少有學(xué)者專門針對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌中的央、地利益沖突問(wèn)題進(jìn)行分析。本文基于博弈模型，分析了基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高過(guò)程中的央、地利益沖突，借助博弈論模型探討實(shí)現(xiàn)利益均衡的條件，并結(jié)合實(shí)際提出調(diào)適措施，為推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌建言獻(xiàn)策。

一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀及困境分析

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的歷史沿革及現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次隨著社會(huì)保障制度的發(fā)展不斷變遷。改革開(kāi)放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，最早規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的是1951年頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，文件確定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是由各級(jí)工會(huì)統(tǒng)一征繳和管理的勞動(dòng)保險(xiǎn)金，最終由全國(guó)總工會(huì)統(tǒng)一匯總，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑。進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)有企業(yè)改革和大量非公有制企業(yè)的出現(xiàn)，使許多地區(qū)開(kāi)始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的縣市級(jí)統(tǒng)籌。1997年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，提出盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的縣市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，并最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌?！?009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2009年全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。[9]

但2012年8月審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果公告》顯示，截至2011年底，全國(guó)有17個(gè)省份尚未完全達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”*根據(jù)原勞動(dòng)保障部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》(勞社部發(fā)〔2007〕3號(hào))中規(guī)定的省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，“六統(tǒng)一”指的是統(tǒng)一制度和政策、統(tǒng)一繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一編制和實(shí)施基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程等。標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)統(tǒng)籌層次完成度的不同，可將全國(guó)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌模式劃分為三類：一是完全的省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支模式，主要有北京、天津、上海、重慶、陜西、青海、西藏、重慶等8個(gè)省份、地區(qū)；二是地級(jí)市統(tǒng)收統(tǒng)支模式；三是縣級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支模式，通過(guò)建立省級(jí)調(diào)劑金在省內(nèi)調(diào)劑余缺。[10]這說(shuō)明了目前我國(guó)的省級(jí)統(tǒng)籌尚處于低級(jí)階段，仍需要大部分省份加快步伐完成真正意義上的養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌，為最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”是十九大報(bào)告中黨對(duì)民生福祉的期許，更凸顯出此項(xiàng)任務(wù)的重要性和緊迫性。

(二)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)困境

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金結(jié)余省際差異較大，利益難以協(xié)調(diào)

目前中東西部的各個(gè)省份之間，人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的養(yǎng)老金結(jié)余差距非常顯著，養(yǎng)老金富余的省份擔(dān)心全國(guó)統(tǒng)籌后自身的利益受損，養(yǎng)老金缺口較大的省份對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的過(guò)度依賴，會(huì)加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如表1所示，2016年全國(guó)養(yǎng)老金年度結(jié)余最高的是廣東，達(dá)到1140億元，最低的黑龍江為-327億元，二者相差1467億元。東部各發(fā)達(dá)省份的養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中西部各省。從養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余來(lái)看，差異也是非常明顯的。如表2所示，養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余廣東省最高(7652.6億元)，黑龍江最低(-196.1億元)，各省份間的標(biāo)準(zhǔn)差為6773.02(億元)。東中西部地區(qū)的累計(jì)結(jié)余差異自高到低是：東部>西部>中部。東部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差為2189.87(億元)，平均值為2275.5(億元)；西部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差為605.75(億元)，平均值為604.88(億元)；中部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差為471.14(億元)，平均值為764.31(億元)。區(qū)域間養(yǎng)老金收支能力的差距造成了福利水平和養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的不對(duì)等，利益難以協(xié)調(diào)是當(dāng)前養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高問(wèn)題的癥結(jié)所在。

表1 2016年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金年度結(jié)余和累計(jì)結(jié)余情況 單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》。

2．養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)壓力大，急需政府加大財(cái)政支持力度

由于我國(guó)目前“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展而來(lái)，因而出現(xiàn)的轉(zhuǎn)制成本理應(yīng)由各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)承擔(dān)。[11]但實(shí)際中，各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼支持力度不夠。如圖1所示，雖然2011—2016年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入中占比逐年增加，但總體占比偏小，其中2016年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6511 億元，僅占養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的18.57%。從各地的實(shí)際情況來(lái)看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入是各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的主要組成部分，但各地之間的差異十分明顯。如表3所示，2015年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入占基金總收入的比重北京最高，達(dá)到92.35%，江蘇、浙江、山東等6個(gè)省份均高于80%，遼寧、吉林、黑龍江等8個(gè)省份均低于70%，最低的是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，僅為39.29%。這表明經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性較強(qiáng)，但也因此獲得的財(cái)政支持較少；經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性往往較弱，對(duì)財(cái)政的依賴性強(qiáng)，需要財(cái)政給予更多的支持。[12]

表2 2016年?yáng)|中西部城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余差異情況 單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《2011-2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

表3 2015年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入占基金總收入的比重 單位：%

數(shù)據(jù)來(lái)源：鄭秉文：《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》，69頁(yè)，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016。

3．中央與地方養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任劃分不清晰，存在利益分歧

實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌有利于養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)功能的發(fā)揮、制度公平的實(shí)現(xiàn)、全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的完善，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善和保證可持續(xù)性的重要組成部分。養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次決定著財(cái)權(quán)與事權(quán)的范圍，中央政府實(shí)行養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支會(huì)造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，損害了地方發(fā)展本地區(qū)福利的能力，影響了地方政府的收繳積極性，容易引起他們的抵觸情緒。[13]對(duì)地方政府而言，尤其是養(yǎng)老金富余的省份，用他們的結(jié)余資金去填補(bǔ)其他地區(qū)的養(yǎng)老金缺口，無(wú)疑會(huì)造成自身利益受損。如果社會(huì)總福利的增長(zhǎng)以犧牲他們的利益為前提，那么政策本身與帕累托改進(jìn)原則相悖。另外，地方利己主義易造成部分地方存在推卸自身養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的行為，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的步伐。中央與地方之間的利益分歧是目前養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌面臨的主要阻力因素，需要尋求雙方都能接受的利益均衡點(diǎn)。[14]

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌中中央政府與地方政府利益的辯證關(guān)系

城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌政策關(guān)系到中央政府與地方政府的切身利益，二者之間既存在目標(biāo)上的一致性又存在直接利益的博弈。如果地方政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策采取積極配合的態(tài)度，那么政策的實(shí)施將會(huì)達(dá)到帕累托最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化；如果地方政府采取抵制或不執(zhí)行的態(tài)度，政策的實(shí)施效果將會(huì)大打折扣，并最終造成社會(huì)福利的損失。[15]

(一)社會(huì)福利目標(biāo)上的一致性

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)保障具有再分配功能，通過(guò)社會(huì)保障政策的實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入再分配，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)福利最大化的社會(huì)目標(biāo)。[16]基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌要求中央政府統(tǒng)一對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)層面進(jìn)行統(tǒng)籌與再分配，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)，并承擔(dān)制度的“兜底”責(zé)任；同時(shí)要求明晰統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶之間的區(qū)別和各自的功能，建立和完善分賬管理制度，進(jìn)而可以有針對(duì)性地做實(shí)個(gè)人賬戶；在此基礎(chǔ)之上，完成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率和基金管理的統(tǒng)一，消除勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)的制度障礙，優(yōu)化全國(guó)范圍內(nèi)的勞動(dòng)力資源配置。從長(zhǎng)期來(lái)看，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌將有利于全國(guó)范圍內(nèi)養(yǎng)老金收支平衡，避免出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，從而增進(jìn)社會(huì)福利。對(duì)地方政府而言，中央政府完善養(yǎng)老保障制度是促進(jìn)社會(huì)公平的一種舉措，有利于營(yíng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，保障地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)本地區(qū)福利的增長(zhǎng)。因此，從社會(huì)福利的視角來(lái)看，二者的目標(biāo)是一致的。

(二)財(cái)權(quán)與事權(quán)分配上的對(duì)立性

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌具有明顯的再分配效應(yīng)，中央政府通過(guò)統(tǒng)籌全國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金征繳、管理與運(yùn)營(yíng)，在基金余缺程度不同的省份之間進(jìn)行平滑調(diào)劑，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)的功能，最終達(dá)到全國(guó)范圍內(nèi)的收支平衡。但這一政策會(huì)造成養(yǎng)老金流出省份的福利損失，損害他們的既得利益，尤其是會(huì)影響地方政府對(duì)本地區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)的控制。根據(jù)部分學(xué)者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌阻礙因素的分析，發(fā)現(xiàn)各級(jí)地方政府普遍存在自身利益最大化的行為傾向。[17]地方政府作為中央政府政策的執(zhí)行者，優(yōu)先考慮的是自身和本地區(qū)的利益。掌握養(yǎng)老保險(xiǎn)基金意味著對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)的控制，從而有更大的能力發(fā)展本地區(qū)福利，這關(guān)系到政府官員的政績(jī)考核。如果中央政府的政策與自身的利益相悖，地方政府對(duì)于政策執(zhí)行的態(tài)度也會(huì)變得消極甚至是抵制或不執(zhí)行。對(duì)于基金流入的省份而言，過(guò)度依賴其他省份的資金轉(zhuǎn)移和中央財(cái)政補(bǔ)貼，則極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的逆向選擇。[18]因此，中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)分配上存在對(duì)立性，由此也帶來(lái)二者直接目的的錯(cuò)位和利益的博弈。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌中中央政府與地方政府的博弈分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的博弈理論是針對(duì)各利益主體間的利益沖突和相互決策展開(kāi)研究的一門學(xué)科，它包括三個(gè)基本要素，即博弈人、策略集以及支付函數(shù)。一般地，通常假定博弈主體都是完全理性的，即理性經(jīng)濟(jì)人能夠?qū)?fù)雜的過(guò)程進(jìn)行推理，追求利潤(rùn)最大化是其行動(dòng)目標(biāo)。[19]中央政府積極推行養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，卻沒(méi)有做好承擔(dān)更多財(cái)政責(zé)任的準(zhǔn)備；地方政府消極執(zhí)行或抵制養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，目的在于爭(zhēng)取更大的財(cái)權(quán)和事權(quán)。因此，二者針對(duì)這一政策的實(shí)施必然發(fā)生博弈。從經(jīng)濟(jì)博弈論的視角分析中央政府與地方政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌中相互博弈的內(nèi)在機(jī)理，有利于清晰、直觀地認(rèn)識(shí)到中央與地方在最佳利益決策上的不同，并分析出如何決策才能達(dá)到二者利益的均衡。

(一)基本假設(shè)

中央政府下達(dá)其制定的養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策給各省級(jí)地方政府，要求其執(zhí)行與實(shí)施，并且根據(jù)地方政府的執(zhí)行情況做出相應(yīng)的調(diào)整或獎(jiǎng)罰?；诖耍o出以下中央政府與地方政府博弈模型的假設(shè)條件。

第一，博弈參與主體為中央政府與地方政府，二者均了解自身的博弈狀況，對(duì)各自的利益狀況有著良好的預(yù)判能力。

第二，假設(shè)針對(duì)中央政府出臺(tái)的養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策，地方政府有“執(zhí)行”和“抵觸”兩種策略選擇，相應(yīng)地中央政府則有“處罰”和“不處罰”兩種策略選擇。

第三，假設(shè)地方政府選擇“執(zhí)行”策略時(shí)獲得的支付函數(shù)為R，中央政府獲得的支付函數(shù)為R*，同時(shí)中央政府對(duì)地方政府的行為給予鼓勵(lì)，需要支付獎(jiǎng)勵(lì)成本E；假設(shè)地方政府選擇“抵觸”策略時(shí)獲得的支付函數(shù)為R1(R1>R)，在這種情況下中央政府有兩種選擇：當(dāng)選擇“不處罰”策略時(shí)，中央政府的支付函數(shù)為0，當(dāng)選擇“處罰”策略時(shí)，地方政府需要支付處罰成本C，中央政府需要支付因地方政府的不配合態(tài)度所帶來(lái)的調(diào)整成本C1。

第四，假設(shè)中央政府與地方政府之間的博弈符合完全信息條件，且二者的理性程度相同，均追求自身利益的最大化。[20]

(二)博弈模型的構(gòu)建與分析

根據(jù)上面的基本假設(shè)條件，可得到中央政府與地方政府之間的博弈矩陣圖，見(jiàn)表4。

表4中央政府與地方政府的博弈矩陣

中央政府處罰不處罰地方政府執(zhí)行抵觸R,R*-C1-ER1-C,R*-C1R,R*-ER1,0

通過(guò)對(duì)矩陣圖的分析發(fā)現(xiàn)：當(dāng)?shù)胤秸x擇“執(zhí)行”策略時(shí)，中央政府的最優(yōu)選擇是不處罰(R*-E>R*-C1-E)，而當(dāng)中央政府選擇“不處罰”策略時(shí)，地方政府的最優(yōu)選擇是抵觸(R1>R)，繼續(xù)這個(gè)過(guò)程，當(dāng)?shù)胤秸x擇“抵觸”策略時(shí)，中央政府的最優(yōu)選擇存在兩種情況：如果R*-C1<0，中央政府的最優(yōu)選擇是不處罰，此時(shí)地方政府的抵觸行為能夠使其獲益達(dá)到最大，但同時(shí)也會(huì)造成社會(huì)整體福利的損失，這種情況下基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策將無(wú)法實(shí)現(xiàn)；如果R*-C1>0，中央政府的最優(yōu)選擇是處罰，當(dāng)中央政府選擇“處罰”策略時(shí)，地方政府的最優(yōu)選擇又存在兩種情況：若R1-CR，那么地方政府的最優(yōu)選擇是抵觸，此時(shí)地方政府的利益雖然受損但仍然在可接受的范圍內(nèi)，而中央政府不僅無(wú)法順利推行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的政策，而且還需要承擔(dān)因處罰所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。因此，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是由地方政府所承擔(dān)的因抵觸行為所帶來(lái)的處罰成本越大，地方政府選擇“抵觸”策略的概率就會(huì)越小；二是中央政府承受的調(diào)整成本越大，中央政府選擇“不處罰”的概率也會(huì)越大。

下面再來(lái)考慮混合策略情況下該博弈模型的運(yùn)行機(jī)理。假設(shè)p為地方政府選擇“執(zhí)行”策略的概率，那么選擇“抵觸”策略的概率則為1-p。地方政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，不會(huì)讓中央政府利用自己的策略選擇而占優(yōu)，即地方政府選擇“執(zhí)行”策略的概率會(huì)使得中央政府選擇“處罰”或“不處罰”這兩種策略的期望收益相等，假設(shè)中央政府實(shí)行“處罰”與“不處罰”兩種策略的預(yù)期期望分別為S1和S2，從而有：

S1=p·(R*-C1-E)+(1-p)·(R*-C1)

(1)

S2=p·(R*-E)+(1-p)·0

(2)

令S1=S2可得：

p·(R*-C1-E)+(1-p)·(R*-C1)= p·(R*-E)+(1-p)·0

(3)

將(3)式化簡(jiǎn)可得：

p=(R*-C1)/ R*

(4)

同理，假設(shè)q為中央政府選擇“處罰”策略的概率，那么選擇“不處罰”策略的概率則為1-q，完全理性的中央政府也不會(huì)讓地方政府利用自己的策略選擇而有機(jī)可乘，從而會(huì)使得地方政府在“執(zhí)行”與“抵觸”兩種策略選擇之間的期望收益相等，假設(shè)地方政府實(shí)行“執(zhí)行”與“抵觸”兩種策略的預(yù)期期望值分別為S1*和S2*，于是有：

S1*=q·R+(1-q)·R

(5)

S2*=q·(R1-C)+(1-q)·R1

(6)

令S1*= S2*可得：

q·R+(1-q)·R= q·(R1-C)+(1-q)·R1

(7)

化簡(jiǎn)可得：

q=(R1-R)/C

(8)

由此可知，地方政府會(huì)以((R*-C1)/ R*，C1/ R*)的概率分布隨機(jī)地選擇“執(zhí)行”和“抵觸”策略，而中央政府以((R1-R)/C，(C- R1+R)/C)的概率分布隨機(jī)地選擇“處罰”和“不處罰”策略，此時(shí)，博弈雙方都不能通過(guò)改變自己的行為選擇而提高收益，因此就構(gòu)成了養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌中中央政府與地方政府博弈關(guān)系模型的一個(gè)混合策略納什均衡。分析這一博弈過(guò)程發(fā)現(xiàn)，R*= C1/(1-p)的值隨著C1的增大而增大，即中央政府從實(shí)施養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策中所獲得的支付函數(shù)隨著調(diào)整成本C1的增加而增加，而調(diào)整成本是由中央政府處罰地方政府的消極態(tài)度所導(dǎo)致的，因此調(diào)整成本越大意味著中央政府對(duì)地方政府的處罰力度越大。根據(jù)p=(R*-C1)/ R*可知，地方政府選擇“執(zhí)行”策略的概率p隨C1的增大而減小，即中央政府的處罰力度如果過(guò)重的話，地方政府執(zhí)行中央政府政策的概率反而會(huì)變小，在這種情況下可能會(huì)造成中央政府與地方政府利益雙損的局面。根據(jù)q=(R1-R)/C可知，中央政府選擇“處罰”策略的概率q隨地方政府的處罰成本C的增大而減小，即當(dāng)處罰成本使地方政府無(wú)法從“抵觸”策略獲取足夠多的利益時(shí)，地方政府有更大的概率選擇執(zhí)行中央的政策，而中央政府選擇“處罰”策略的概率也會(huì)隨之而減小。

綜上分析，我們可以看出，中央政府在與地方政府的博弈過(guò)程中策略的選擇、處罰的態(tài)度和力度以及所承擔(dān)的調(diào)整成本是影響博弈結(jié)果的關(guān)鍵因素，直接決定了地方政府選擇何種策略的預(yù)期收益，進(jìn)而決定地方政府的策略選擇。當(dāng)中央政府與地方政府在博弈中實(shí)現(xiàn)利益的均衡，則二者在政策目標(biāo)上達(dá)成一致，從而促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化；當(dāng)二者在博弈中的策略選擇無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡，極易導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”的政策環(huán)境，養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策實(shí)施也就無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。因此，只有作為政策的制定者的中央政府與作為政策執(zhí)行者的地方政府形成合力，達(dá)到利益分配的均衡，才能將政策的促進(jìn)作用發(fā)揮到最大。

四、推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的政策建議

城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是中央政府從頂層設(shè)計(jì)上完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一種體現(xiàn)，旨在增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性、縮小地區(qū)發(fā)展差距、促進(jìn)民生福利建設(shè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這項(xiàng)政策符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，有利于國(guó)計(jì)民生；從短期來(lái)看，利益立場(chǎng)的不同造成了中央與地方目標(biāo)和步調(diào)的不一致，二者在相互博弈的過(guò)程中會(huì)帶來(lái)時(shí)間成本和福利損失。因此，筆者將在博弈模型分析的基礎(chǔ)之上，從中央政府與地方政府不同利益主體出發(fā)，探討政策層面實(shí)現(xiàn)利益結(jié)構(gòu)均衡的新思路以及做出相應(yīng)調(diào)整的建議。

(一)中央政府下放部分財(cái)權(quán)，建立兩級(jí)管理體制

中央與地方之間的利益博弈源于責(zé)任界定的不明晰，尤其是將原屬于地方政府管理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收歸中央統(tǒng)一調(diào)配后，地方政府仍需對(duì)本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展負(fù)責(zé)，甚至仍需承擔(dān)部分基金收支缺口的財(cái)政責(zé)任，因而地方政府的抵觸情緒會(huì)更加明顯。對(duì)中央政府而言，需要解決的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支后如何確定地方政府承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。對(duì)地方政府而言，需要摒棄地方利益保護(hù)主義觀念，從大局出發(fā)，積極配合中央政府推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)中央與地方利益均衡應(yīng)從兩方面著手：一是建立兩級(jí)管理體制，即中央政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率、預(yù)算總額的確定以及基金的管理與運(yùn)營(yíng)，與省級(jí)政府形成對(duì)接，簡(jiǎn)化管理層次，各省級(jí)政府按照既定繳費(fèi)率負(fù)責(zé)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并按規(guī)定的比例上繳中央統(tǒng)一經(jīng)辦，剩余部分作為自留資金用于發(fā)展本地區(qū)福利；二是中央政府下放部分財(cái)權(quán)，將部分無(wú)關(guān)緊要的小稅種的征收劃歸地方，由地方負(fù)責(zé)其征收和使用，中央財(cái)政承擔(dān)同時(shí)轉(zhuǎn)制成本并承諾填補(bǔ)原本存在的收支缺口。在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)將中央與地方之間的責(zé)權(quán)劃分以法律的形式確定下來(lái)，改變以往靠談判或行政指示來(lái)推行政策的方式，促進(jìn)政策的上傳下達(dá)，提高執(zhí)行效率。

(二)加快完成中央調(diào)劑金制度，彈性推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌

如何協(xié)調(diào)各地區(qū)間的利益分配是處理中央與地方關(guān)系的難點(diǎn)。目前中國(guó)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化管理、養(yǎng)老金賬戶基金結(jié)余差異明顯等現(xiàn)狀決定了推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌不能一蹴而就，需要根據(jù)各地的實(shí)際情況分階段進(jìn)行。目前，政府工作報(bào)告已經(jīng)提出2018年正式試點(diǎn)中央調(diào)劑金制度，并規(guī)定各省按3%的養(yǎng)老金提取比例充實(shí)中央調(diào)劑金賬戶。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)新制度應(yīng)盡快落實(shí)，中央調(diào)劑金賬戶中的資金要及時(shí)足額到賬，各省的養(yǎng)老金提取比例應(yīng)分階段逐年提高，同時(shí)資金來(lái)源還應(yīng)包括中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和基金投資收益。中央調(diào)劑金可以交由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)集中統(tǒng)一投資運(yùn)作，并實(shí)行專門的預(yù)算和監(jiān)督。這一階段，中央政府僅需利用中央調(diào)劑金在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑余缺，彌補(bǔ)養(yǎng)老金收支缺口，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理仍由省級(jí)統(tǒng)籌。根據(jù)養(yǎng)老金收支缺口的實(shí)際情況，在中央調(diào)劑金的基礎(chǔ)之上建立全國(guó)統(tǒng)籌賬戶，進(jìn)一步達(dá)到由中央統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)的更高層次。彈性推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌有其實(shí)際好處：一是方式相對(duì)溫和，方便地方政府有時(shí)間做出調(diào)整，同時(shí)使中央與地方之間的利益沖突最小化；二是有利于減少制度調(diào)整帶來(lái)的成本和收益的混亂。

(三)完善政績(jī)考評(píng)系統(tǒng)，減小地方利益保護(hù)主義阻力

地方政府對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策的態(tài)度和利益考量直接決定其執(zhí)行力度和執(zhí)行效果，如何最大限度地減弱中央與地方各級(jí)政府之間的利益博弈，同時(shí)又能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，是中央政府需要從制度層面解決的問(wèn)題。建立科學(xué)的政績(jī)考核系統(tǒng)，是激勵(lì)和約束地方政府官員的有效手段。首先，將統(tǒng)籌層次的完成度作為政績(jī)考評(píng)指標(biāo)納入政績(jī)考評(píng)體系，使民生福利指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)以及生態(tài)指標(biāo)一樣，共同促進(jìn)地方政府官員樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀。這有利于使地方政府意識(shí)到基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次與自身利益息息相關(guān)，從而調(diào)動(dòng)其推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的積極性。其次，明確獎(jiǎng)懲的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)于無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成統(tǒng)籌任務(wù)的地方政府給予處罰，對(duì)于積極完成統(tǒng)籌任務(wù)的給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策與地方政府官員的切身利益相掛鉤，促進(jìn)政策及時(shí)、充分地落實(shí)。第三，強(qiáng)化對(duì)地方政府官員的培訓(xùn)，加深地方政府官員對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的認(rèn)知，轉(zhuǎn)變以自身利益為出發(fā)點(diǎn)的觀念限制，樹(shù)立全局觀念和整體利益意識(shí)。[21]

(四)中央政府需要承擔(dān)更大的財(cái)政責(zé)任

目前全國(guó)31個(gè)省份中，中西部省份普遍面臨養(yǎng)老金積累不足的困境，如果僅靠這些省份自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)解決明顯不現(xiàn)實(shí)。中央財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金占養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總額的比例雖有所增長(zhǎng)，但仍有很大的提升空間。地方政府與中央政府之間的博弈很大部分就是因?yàn)樽陨碡?cái)力的不足，如果中央政府分擔(dān)地方政府財(cái)政責(zé)任顧慮，那么二者之間的利益博弈也會(huì)減弱許多。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)以中高速增長(zhǎng)，中央財(cái)政收入也是逐年增加，足夠的財(cái)力支持為中央政府承擔(dān)更多財(cái)政責(zé)任提供了可能；而人口老齡化的不斷加劇和養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在，則客觀上反映了中央政府需要承擔(dān)更大財(cái)政責(zé)任的緊迫性。因此，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌還需中央政府承擔(dān)更大的財(cái)政責(zé)任，尤其是對(duì)歷史欠債和轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)。有效的方式就是建立專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算制度，轉(zhuǎn)變過(guò)去隨意性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成固定的長(zhǎng)效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。