陳永勝 鐘仁耀

(華東師范大學公共管理學院，上海，200062)

不考慮國土面積、總?cè)丝?、自然資源和政治制度等因素，中國和以色列有諸多的共同之處：兩國都分布于地球北緯30°上下地帶，擁有深厚的民族性積淀及悠久的文化傳承，都經(jīng)歷過艱辛曲折的建國歷程及發(fā)展史。此外，20世紀中葉中以兩國在經(jīng)濟社會發(fā)展與變革過程中還呈現(xiàn)出了驚人的相似性。濃厚的民族契約精神、長期的社會危機意識和獨特的科技創(chuàng)新文化背景，使以色列在制度建設(shè)、機制創(chuàng)新等方面遠超德國、日本、韓國等經(jīng)濟發(fā)達國家，特別是20世紀70年代以色列開始實行的老年人長期照護保險(Long-Term Care Insurance，以下簡稱LTCI)在制度建設(shè)方面的探索及所取得的成就，成了日后各國競相仿效的經(jīng)典范式。[1]中以不僅在國情上有許多共同之處，而且兩國民族間的友好交往也源遠流長，[2]最早甚至可以追溯至漢代。[3]以色列在社會保障制度建設(shè)和機制創(chuàng)新方面的先進經(jīng)驗可以為人口老齡化日益加劇的中國帶來新的啟示。誠如以色列前總理、著名政治家埃胡德·奧爾默特所言：“我們與中國有如此之多的共通之處，我們不可錯失良機?！盵4]

一、中、以兩國的“共通之處”

(一)高速經(jīng)濟增長

中國和以色列一樣，建國時都面臨著工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、政治環(huán)境差等不利條件，但經(jīng)過近70年的不懈努力兩個國家都創(chuàng)造出經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。自1949年10月1日起，中國的經(jīng)濟增長先后經(jīng)歷了兩個大的飛躍期：第一個時期，1949—1957年，主要以“三大改造”和“一五”計劃的實施及完成為標志，國內(nèi)生產(chǎn)總值從“一五”計劃實施前的679億元人民幣，躍升至1957年的1068億元人民幣，政府財政收入也從183.7億元人民幣增長到310.2億元人民幣，特別在1953—1956年，全國工業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增19.6%，農(nóng)業(yè)總生產(chǎn)值每年遞增4.8%；[5]第二個時期，1978年至今，主要以十一屆三中全會的召開為起點，中國經(jīng)濟實現(xiàn)近40年的高速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3645億元人民幣增長到2015年的67.7萬億元人民幣(經(jīng)濟總量已穩(wěn)居世界第2位)，持續(xù)的經(jīng)濟增長也使中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1949年的27美元增長到2015年的7924美元。[6]

以色列自1948年5月14日建國起，經(jīng)歷了20多年的經(jīng)濟高速增長期，特別是1951—1972年其國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長達10%，人民生活水平大幅提高。[7]至1998年，在50年的時間里以色列的人口增長了330%，超過580萬人，而其人均生活水平卻提高了370%，經(jīng)濟增長更是超過了2100%，按1998年的購買力計算，以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值達到了1020億美元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1.81萬美元，超過了一些工業(yè)發(fā)達國家。[8]至2015年，若按時年的國際匯率計算，以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過了3000億美元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也超過了3.5萬美元。[9]

(二)人口大規(guī)模流動

人口的大規(guī)模流動不僅會嚴重干擾個人依法參與或享有社會保障制度的權(quán)利，而且也會對其家庭成員或社會成員應(yīng)該履行的義務(wù)產(chǎn)生嚴重干擾。中以兩國產(chǎn)生人口流動的機理不同：中國主要是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化原因造成不同市轄區(qū)間的人口流動，而以色列主要是由于“阿利亞”(Aliya)*阿利亞，指散居或流亡在世界各地的猶太人有計劃、有目的、有組織地回歸故土以色列的移民活動，特別是指1881年開始的大規(guī)模移民回歸浪潮。原因造成其他國家人口向以色列移民。中國和以色列大規(guī)模的人口流動或人口遷移都嚴重影響了兩國的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，也影響了兩國社會政策的制定，如中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，就涉及統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化等深層次問題。[10]資料顯示：自以色列建國后至2000年，其他國家向以色列移民的人口總數(shù)累計已達231萬人次，占到了2000年以色列總?cè)丝诘?6.3%；[11]2010—2015年，中國年均流動人口總數(shù)達23867萬人次，其中2014年流動人口總數(shù)達25300萬人次，也占到了時年全國總?cè)丝跀?shù)(大陸地區(qū))的18.5%(見表1)。

表1 不同年代/份以色列、中國的移民/流動人口情況 單位：萬人

資料來源：(以)埃利·巴爾納維：《世界猶太人歷史：從〈創(chuàng)世紀〉到二十一世紀》，劉精忠等譯，289頁，北京，中國人民大學出版社，2007；2010—2015年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/index.html，2018年3月31日最后訪問。

(三)日益嚴重的老齡化

人類預(yù)期壽命的大幅延長、大規(guī)模的人口流動或人口遷移都會直接影響社會的老齡化程度和區(qū)域差異性。據(jù)世界銀行推算，至2015年，中國和以色列的人均預(yù)期壽命分別達到76.12歲和82.05歲，高出世界平均值4.23歲和10.16歲(見表2)。同時，在中國大規(guī)模的流動人口中，老年人隨遷的比例極低(僅占3%)，若除去無老年人家庭將會有超過90%的老年人只能留守在家。[12]至2016年，中國60歲及以上老年人口達2.31億，占全國總?cè)丝跀?shù)的16.7%，預(yù)計至2020年60歲及以上老年人口將達2.55億，占全國總?cè)丝跀?shù)的17.8%，[13]若按“六普”數(shù)據(jù)測算60歲以上老年人口中生活不能自理者所占比例約為2.95%，不健康但生活能自理者比例約為13.90%，[14]不難算出至2020年身體不健康的老年人口總數(shù)將接近4300萬人。以色列除了人口預(yù)期壽命延長因素，1964年至今蘇聯(lián)猶太人(主要是老年人)、埃塞俄比亞移民等的大量遷入，不僅使以色列的總?cè)丝谠鲩L了6倍，更使65歲及以上老年人口數(shù)增長了17倍，[15]人口老齡化形勢嚴峻以及長期照護服務(wù)需求量巨大成為以色列政府加快長期照護保險制度創(chuàng)新的主要推動力。

表2世界銀行推算的1970—2015年世界、中、以的人均預(yù)期壽命

世界平均中 國以色列世界平均中 國以色列197058.6559.0771.21199566.3370.2177.45197561.0463.8972.05200067.6972.0078.95198062.8766.8373.88200569.1474.0280.15198564.2768.4575.21201070.6975.2781.60199065.4369.3276.61201571.8976.1282.05

資料來源：世界銀行官網(wǎng)：https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.DYN.LE00.IN?end=2015&start=1960&view，2018年3月31日最后訪問。

(四)子女養(yǎng)老觀念被“損蝕沖洗”

在千百年來的農(nóng)業(yè)社會，中國主要受儒家文明影響，以色列主要受民族宗教影響，都形成了濃厚的“養(yǎng)兒防老”“孝敬父母”等孝悌觀念。[16]進入工業(yè)時代，受勞動分工、職業(yè)分化、婦女解放等新思潮洗禮，子女養(yǎng)老模式受到了極大的沖擊。恩格斯直言：“現(xiàn)代大工業(yè)不僅允許大量的婦女勞動，而且是真正要求這樣的勞動，并且它還力求把私人的家務(wù)勞動逐漸溶化在公共的事業(yè)中”。[17]中國著名社會學家費孝通則把此類傳統(tǒng)觀念的淡化稱為“社會被損蝕沖洗的過程”。[18]同時，中國和以色列逐步建立起來的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度，特別是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度取代了以往由傳統(tǒng)家庭化解人們生存風險的職能，更倒逼著傳統(tǒng)養(yǎng)老模式“從家庭主義轉(zhuǎn)向社會化的趨勢”。[19]

二、以色列社會保障的制度創(chuàng)新

(一)制度創(chuàng)新的背景

若按法國著名政治思想家孟德斯鳩對政體的劃分，以色列國具有“共和政體”的性質(zhì)，但實際上以色列的政治制度在中東，乃至在全世界都較為獨特，有學者稱其為“移民民主制”或“族裔民主制”，而且在法制建設(shè)問題上，以色列只有單項的《基本法》，至今尚無正式的成文憲法。[20]不過，這些因素并沒有影響到以色列自建國以來在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的各項改革創(chuàng)新舉措，特別是在現(xiàn)代養(yǎng)老保障及相關(guān)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。

根深蒂固的宗教契約觀和民族契約精神，既賦予了歷代猶太人在身份認定、價值目標及職責使命等方面*按照猶太人的主流宗教契約觀，以色列民是上帝“揀選的子民”(the chosen people)，以色列地是上帝的“應(yīng)許之地”(the promised land)，以色列國職責中亦包含上帝要藉其“拯救全人類的使命”。的獨特性，[21]又激發(fā)了以色列民族在面對猶太復(fù)國主義思潮和猶太人復(fù)國運動過程中注重團體協(xié)作互助、注重法律法規(guī)建立健全、注重理念契約與文字契約相結(jié)合的策略和智慧。故此，以色列民族為了盡早結(jié)束自公元135年反抗羅馬起義失敗以來長期流散的生涯，回歸故土，從1897年8月第一屆猶太復(fù)國主義代表大會開始，他們通過建立世界猶太復(fù)國主義組織、銀行和基金會等務(wù)實行動，[22]最終把猶太復(fù)國主義理想變成了歷史現(xiàn)實——1948年以色列正式宣告建國。同時，值得一提的是以色列在有計劃、有組織、有行動地為建國而迫切奮斗的過程中，也非常重視對當時世界最先進國家制度文化的研究，并試圖努力向這些制度先進的國家積極靠攏，如猶太復(fù)國潮中早期的領(lǐng)導人西奧多·赫茨爾首要的效仿對象即是19世紀80年代剛剛創(chuàng)建現(xiàn)代社會保險制度的德國，在赫茨爾的心中德國是“強大的、道義的、組織嚴密、治理出色的國家”。[23]根深蒂固的契約文化、各類互助組織與基金會的籌建經(jīng)歷以及德國制度創(chuàng)新的啟示作用等因素，給建國后的以色列在應(yīng)對大規(guī)模移民問題、人口老齡化問題以及家庭養(yǎng)老功能損蝕問題上提供了法理依據(jù)和樣本參考。

(二)制度創(chuàng)新的歷程

如前所述，以色列是在移民過程當中建國的，因而建國后新政府就亟須圍繞移民問題逐步開展全國性的社會保障制度建設(shè)，特別是對新移民當中的老年人和幸存者要進行妥善安置。具體來說，以色列建國后以現(xiàn)代社會保險為主要模式的制度創(chuàng)新歷程表現(xiàn)在以下幾個方面(見表3)。

表3 以色列基本法體系下的養(yǎng)老保障及相關(guān)法律

資料來源：雷鈺、黃民興等：《以色列》(第二版)，90～102頁，北京，社會科學文獻出版社，2015。

首先，移民保護及規(guī)范化。1948年建國后，以色列臨時政府頒布的第一項法令就是廢除英國1939年《白皮書》對猶太人移居巴勒斯坦的限制。1950年7月以色列議會通過《回歸法》，首次以法律形式來表達“猶太復(fù)國主義精神和理想”。1952年4月第二屆議會通過《國籍法》，使以色列的移民政策更為方便和規(guī)范。[24]1970年3月以色列又對《回歸法》做了修正。依據(jù)此兩部法律，“以色列國自動給予任何申請的猶太人以以色列公民資格”。[25]

其次，確立以社會保險為主體的保障體系。1949年1月，臨時政府授權(quán)以色列總工會成立了一個社會調(diào)查委員會(Itzhak Kanev)，來專門調(diào)查以色列當時國民生活保障及福利狀況并做出報告，政府再依據(jù)報告情況制定出相應(yīng)的社會保障政策，但建國初期以色列惡劣的政治經(jīng)濟形勢使這一計劃被推遲到1953年才執(zhí)行。[26]至1953年末，經(jīng)過多方協(xié)商以色列議會終于在建國后第5年通過了一套以養(yǎng)老保險為重心的全國社會保險法案，如《老年和幸存者保險計劃》《工傷保險法》等，這標志著由政府強制實施的并以社會化籌資為特征的社會保險制度正式在以色列確立。[27]之后，以色列又依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢相繼頒布了《大家庭保險計劃》(1959)、《健康保險法案》(1973)、《失業(yè)保險法》(1973)和《殘疾人保險法》(1974)等多項法案，其中最為著名的是20世紀70年代就已開始進行研究探索的《社區(qū)長期照護保險法》，亦被稱為《長期照護保險法》。[28]

第三，亞洲長期照護保險制度的締造者。長久以來，西方發(fā)達國家在應(yīng)對人口老齡化，特別是由此所引發(fā)的失能老人長期照護服務(wù)供給問題上一直單純仿效德國19世紀80年代末創(chuàng)立的《老年與殘疾保險法》，直到20世紀60、70年代荷蘭、以色列兩國相繼開始對老年人長期照護保險制度進行探索。由于老年人長期照護的服務(wù)供給涉及周期較長、涉及內(nèi)容較復(fù)雜、涉及責任主體較多、涉及費用較高，所以即便是經(jīng)濟高度發(fā)達的國家在社會政策領(lǐng)域也長期缺乏制度性保障。其實以色列早在1958年就頒布了《社會福利法》，并成立勞工和社會事務(wù)部，協(xié)同地方政府提供社區(qū)服務(wù)，主要包括安頓照顧移民老人，給老人提供看護、康復(fù)、訴苦等方面服務(wù)。[29]1975年，以色列開始實施旨在保護家庭中弱勢群體的《家屬津貼保險法》，與此同時立法機構(gòu)又著重討論并起草了《長期照護保險法》，探索以社會化籌資方式來分擔老年人長期照護服務(wù)費用的問題。1980年，以色列政府開始了LTCI基金籌集工作，1986年LTCI正式獲議會通過，1988年實現(xiàn)國LTCI資金給付，如表4所示。[30]最終以色列開創(chuàng)了亞洲國家對老年人長期照護服務(wù)費支出采用以社會保險形式分擔的制度新模式。

表4 以色列長期照護保險(LTCI)的制度探索

資料來源：National Insurance Institute Israel."National Insurance Programs in Israel",Jerusalem:Israel,2016:52.

三、以色列社會保障制度創(chuàng)新的特征

(一)法制開路

縱觀以色列自建國以來現(xiàn)代社會保障，特別是養(yǎng)老保障制度建設(shè)的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)盡管面臨著起步較晚、政治環(huán)境惡劣、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱(特別在長期照護保險制度探索時期面臨很嚴重的經(jīng)濟失控危機)、社會移民矛盾突出等方面問題，但法制開路成了以色列政府頑強進行制度建設(shè)和改革創(chuàng)新的根本法寶，《長期照護保險法》(LTCI)的艱難創(chuàng)建過程足以證明這一點。建國后近30多年里，以色列在經(jīng)歷經(jīng)濟快速增長的同時也深受接連不斷通貨膨脹的困擾，1973年通貨膨脹率已達20%，1979年上升至80%，進入20世紀80年代超過100%，特別是1984年甚至高達445%，直到1986年才降至20%以下，同時政府財政赤字也急劇增加，生產(chǎn)卻停滯不前，這些形成了當時“幾種最糟糕的現(xiàn)象的結(jié)合”。[31]此外，1977年執(zhí)政29年的工黨在議會選舉中慘敗，1974—1984年來自蘇聯(lián)、埃塞俄比亞的數(shù)以萬計的移民涌入，1977—1986年以色列—埃及雙邊復(fù)雜的國際關(guān)系等諸多不利因素，[32]都給同期尚處于老年人長期照護保險制度籌劃中的以色列帶來極大的變數(shù)風險甚至是現(xiàn)實性障礙，但最終在工黨和利庫德集團組建聯(lián)合政府期間議會順利通過《長期照護保險法》，進而有力地推動了現(xiàn)代社會保險制度的發(fā)展。以色列在探索長期照護保險法制化的道路上晚于荷蘭，[33]相比荷蘭(1950年已步入老齡化社會，1970年65歲以上老年人占比已達10.1%)新制度建立之時經(jīng)濟高速增長、政治局面相對穩(wěn)定的有利形勢，以色列(1993年65歲以上老年人占比為9.4%)顯然不具備創(chuàng)建長期照護保險制度的資格和條件，[34]但也正是由于這種未雨綢繆的民生制度建設(shè)和民族改革的創(chuàng)新精神才逐步成就了現(xiàn)今強大的以色列。

(二)機制靈活

以色列在強化制度創(chuàng)新的同時，也注重各項制度在實際運行中的機制創(chuàng)新。以“老年人長期照護保險”的制度運行為例：

首先，長期照護保險的具體保障形式靈活多樣。按照《長期照護保險法》，若有長期照護需求的老年人難以或不便享有相關(guān)的服務(wù)，可以選擇以津貼形式代替(這在荷蘭、日本等國是不允許的，按這些國家的規(guī)定只能接受服務(wù))。盡管在政策實際運行中僅有約8.2%的老年人會選擇接受津貼給付，[35]但有權(quán)利選擇自我認同的方式會有效滿足老年人在年老時期的多樣化需求，這也顯示出了該制度機制運行的獨特性，之后德國在機制運行中依據(jù)長期照護需求者身體失能狀況來確定津貼與服務(wù)的替代比例高低，大概也是受此啟發(fā)。[36]

其次，長期照護保險實現(xiàn)了老年人長期照護服務(wù)供給主體由非營利組織向營利組織的轉(zhuǎn)變。長期照護保險制度推行伊始，以色列采取的是“半市場化”性質(zhì)的長期照護服務(wù)業(yè)發(fā)展模式，非營利組織承擔著約70%的長期照護服務(wù)供給，但到了2005年，非營利組織的服務(wù)供給比例下降到37%，營利組織的服務(wù)供給比例卻已上升至63%，[37]從而實現(xiàn)了老年人長期照護服務(wù)供給產(chǎn)業(yè)的市場化靈活運作。

第三，推動老年人長期照護服務(wù)機構(gòu)更加專業(yè)化。資料顯示，1980年以色列能夠提供專業(yè)性照護服務(wù)的長期照護醫(yī)院僅58所，至2014年已經(jīng)增至305所，累計增長率達426%。[38]同時，為了促進國內(nèi)老年人長期照護服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展，以色列政府甚至將視野投向了國際市場，實現(xiàn)了人才引進機制的國際化。據(jù)悉，當前在以色列的養(yǎng)老護理人員隊伍中有超過30%的服務(wù)人員來自其他國家。[39]

(三)理念先進

以色列社會保障制度創(chuàng)新的另外一個重要特征主要體現(xiàn)在理念先進方面。

首先，強調(diào)社區(qū)建設(shè)。老齡化背景下為了維護社會秩序的穩(wěn)定和保證各項新制度的有效推行，以色列在建國初期進行社區(qū)建設(shè)時就主要采取由政府主導的自上而下的原則，把具體工作交由社區(qū)中心協(xié)會(IACC)負責，而資金則來源于國家稅收。2011年，以色列65歲以上老年人占比達到了10.3%，[40]安頓和照護高齡老人就構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容之一，如健康保險、家庭幫助、住行幫扶、心理疏導和臨終關(guān)懷等。

其次，強調(diào)基層醫(yī)療和基礎(chǔ)醫(yī)療。把人們特別是老年人群體的常見疾病控制、分流在基層成為以色列政府的基本疾病防治理念。以色列在基層社區(qū)配備了充足的醫(yī)療資源，社區(qū)醫(yī)生遍布全國各地，2003—2004年每萬人擁有的初、高級醫(yī)生數(shù)累計達到14.2人。[41]以色列政府也倡導疾病的保健及預(yù)防理念，并積極引導人們樹立新的健康生活意識。同時，以色列的醫(yī)療機構(gòu)責任明確，患者在醫(yī)療機構(gòu)之間的流動也較為通暢。[42]

第三，強調(diào)科技創(chuàng)新的輔助作用。以色列的創(chuàng)新能力不僅體現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、軍事和醫(yī)療等領(lǐng)域，在老年人長期照護服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)也顯得尤為突出。以科學預(yù)防老年人跌倒為例，不慎跌倒作為危及老年健康甚至生命的一個主要威脅，已經(jīng)引起世界范圍內(nèi)的重視，它輕則可直接導致老年人髖關(guān)節(jié)骨折，重則甚至可能誘發(fā)腦中風進而失能并造成難以挽回的后果。[43]以色列一家“初創(chuàng)公司”為此研發(fā)了一款b-shoe自平衡老人鞋，盡管與普通鞋的外觀及舒適感相似，但內(nèi)置的壓力傳感器、驅(qū)動單元及微處理器能通過先進算法分析出老人是否要摔倒，并在要摔倒的一瞬間，驅(qū)動鞋根部的履帶，將老人的一只腳向后挪動一些距離，這樣老人就會重新獲得平衡，該款鞋目前已在以色列知名醫(yī)院Gait Laboratory實驗室中進行測試，預(yù)計2018年前后將能大量生產(chǎn)。[44]

四、對中國的啟示

(一)亟須對現(xiàn)有社會保障制度進行整合及完善

結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟學指出在發(fā)展中國家的早期發(fā)展階段，普遍存在非常明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，即低效率的傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及農(nóng)民生活模式和高效率的現(xiàn)代城市工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及工人生活模式。而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及勞動力從低生產(chǎn)效率的農(nóng)村部門向高生產(chǎn)效率的城市部門的再配置和流動，最終將實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元生產(chǎn)效率均等化及生活水平均衡化，屆時城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象也就基本消除。[45]中國當前正處于經(jīng)濟趨穩(wěn)發(fā)展、社會快速轉(zhuǎn)型、勞動力大規(guī)模流動以及生產(chǎn)效率普遍提升的良性機遇期，因而亟須盡早通過制度彌合和制度創(chuàng)新推進城鄉(xiāng)居民生活水平的均衡化，結(jié)合以色列的相關(guān)經(jīng)驗，當前中國應(yīng)加快推進健全和完善社會保障制度的工作，并盡早實現(xiàn)制度的定型和穩(wěn)定。

首先，繼續(xù)大力推動城鄉(xiāng)社會保障制度并軌步伐。中共十八屆三中全會明確提出，要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制。[46]的確，健全的社會保障制度是應(yīng)對人口老齡化問題的根本保證，社會保障制度創(chuàng)新是推動老齡事業(yè)向前發(fā)展的原初動力，妥善解決當前中國城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展后顧之憂的首要任務(wù)就是要在不斷鞏固、完善已有社會保障制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加快城鄉(xiāng)社會保障制度并軌步伐，特別是對老年人群體最為重要的幾大社會保障子系統(tǒng)，如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和最低生活保障制度等，進而在有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障制度均等化的前提下，實現(xiàn)社會保障水平穩(wěn)步提升。盡管在當前條件下中國的社會保障城鄉(xiāng)一體化狀況還較大程度上受制于地方經(jīng)濟的發(fā)展水平，特別是經(jīng)濟基礎(chǔ)、工業(yè)發(fā)展較為落后的地區(qū)尚難以有效彰顯“城鄉(xiāng)居民在政策選擇上的公平性”，[47]但以色列社會保障制度的健全和完善過程也是在困難條件下遵循先易后難、循序漸進、不斷深入的規(guī)律才逐步完成的，其經(jīng)驗值得我們思考和研究。

其次，積極探索新制度，盡早實現(xiàn)法制化建設(shè)。以色列為積極應(yīng)對人口老齡化問題，除了建立上述傳統(tǒng)意義范疇下的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等社會保障制度，最為顯著的制度創(chuàng)新和制度成就當屬以色列結(jié)合本國國情創(chuàng)建的并實現(xiàn)法制化的長期照護保險。早年，由于中國人口老齡化程度較低，中以也尚未正式建交，*盡管1950年1月以色列正式宣布承認中華人民共和國，成了最早承認中國的中東地區(qū)國家，也成了最早承認中華人民共和國的7個非社會主義國家之一，但礙于美國、阿拉伯世界等第三方因素，中以兩國長期“與建交失之交臂”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，中東地區(qū)和平曙光為中以建交提供新的契機，所以直到1992年1月中以才正式建立外交關(guān)系。以色列的制度創(chuàng)新并未引起中國各界的重視。直到1997年前后國內(nèi)學者才開始對以色列、美國、日本等國家的長期照護保障制度進行介評，并對中國是否應(yīng)引入該制度進行思考。[48]經(jīng)過多年的理論研究和科學論證，中國人力資源和社會保障部于2016年6月27日正式宣布在上海、廣州、蘇州等15城市啟動長期照護保險制度試點工作，要“利用1～2年試點時間，探索建立以社會互助共濟方式籌集資金、為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理提供資金或服務(wù)保障的社會保險制度”，[49]并指出試點時期原則上主要覆蓋職工基本醫(yī)療保險參保人群。盡管起步較晚，但作為世界上擁有老年人口總數(shù)以及失能老人數(shù)最多的國家，中國老年人長期照護保險的制度探索已經(jīng)邁出了實質(zhì)性一步，如何做好新制度試點工作、不失時機地實現(xiàn)法制化以及實現(xiàn)新制度由試點階段向全面推廣階段跨越，將是擺在黨和政府面前的一項重大課題。

(二)積極探索構(gòu)建現(xiàn)代社會化協(xié)同養(yǎng)老新模式

20世紀60年代，聯(lián)邦德國斯圖加特大學理論物理學教授哈肯(Haken)在激光理論研究基礎(chǔ)上創(chuàng)建了協(xié)同理論，即通常所稱的“協(xié)同學”(synergetics)，此概念源于希臘文，意為“協(xié)同工作”，哈肯稱“協(xié)同學”是一門關(guān)于協(xié)作的科學，并將其定義為“系統(tǒng)的各部分之間互相協(xié)作，結(jié)果整個系統(tǒng)形成一些微觀個體層次不存在的新的結(jié)構(gòu)和特征”。[50]在當今人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)核家庭化背景下，時代又賦予“協(xié)同學”新的內(nèi)涵，即要逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會“養(yǎng)兒防老”的理念，正確看待家庭在養(yǎng)老職能問題上的有限性，充分認識構(gòu)建長期照護服務(wù)供給主體協(xié)同機制的必要性和科學性。以色列社會化、多元化養(yǎng)老格局的形成也給中國帶來更為生動的啟示。

首先，充分認識當代社會化養(yǎng)老的必然性。同中國傳統(tǒng)理念一致，在以色列子女贍養(yǎng)年邁父母也是天經(jīng)地義的事情，但即便是在以色列婦女長期位于高生育水平的情況下，[51]面對人口長壽化、老齡化問題，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)功能也日趨下降，為老服務(wù)的供給主體也由家庭“獨攬型”變成了“家庭-機構(gòu)-社區(qū)-國家”四方協(xié)同型。[52]受計劃生育政策、居民生育理念、城鄉(xiāng)人口流動以及人們生活觀念轉(zhuǎn)變等因素影響，自20世紀90年代以來中國婦女總和生育率開始進入低水平階段，[53]這也引發(fā)了中國家庭規(guī)模的不斷下降和家庭代際數(shù)目的急劇減少，父母-子女分開居住、獨居-空巢老人等現(xiàn)象越來越普遍。[54]此種情況既給中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，又給城鄉(xiāng)居民社會化養(yǎng)老模式探索提供了新的契機。

其次，明確規(guī)范各為老服務(wù)供給主體的職責定位。所幸的是現(xiàn)代化協(xié)同養(yǎng)老模式已經(jīng)逐步得到中國各界的認同，“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系明確被寫入國家的“十三五”規(guī)劃當中。[55]然而究竟如何在實際運行中準確定位家庭、社區(qū)、機構(gòu)及國家各自的職責和功能，既直接關(guān)系到各為老服務(wù)供給主體協(xié)同機制的有效性，又從根本上關(guān)系著老年人晚年時期的生活質(zhì)量問題?；诶夏耆送砟陼r期的多重需求特征，以色列靈活的津貼與服務(wù)自由選擇原則及注重社區(qū)發(fā)展的理念尤其值得我們研究：首先，要充分肯定家庭在提供基本生活照料、心理慰藉、物資供應(yīng)及老人理財?shù)确矫娴闹黧w作用；其次，要充分肯定社區(qū)在提供基本醫(yī)療護理、日間照料、心理慰藉等方面的獨特作用；第三，要充分肯定機構(gòu)在提供基本生活照料、醫(yī)療護理和心理慰藉等方面的綜合作用；第四，還要充分肯定國家在提供資金配套、政策支持以及各類服務(wù)方面的兜底作用。

(三)大力開發(fā)社區(qū)各類養(yǎng)老服務(wù)資源

首先，重點開發(fā)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源。老年人是慢性疾病、常見性疾病的高發(fā)人群，[56]社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源在老年人疾病初診、預(yù)防及康復(fù)治療過程中的作用明顯，這也是以色列重點開發(fā)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源的主要原因之一。中國未來在基層治理和社區(qū)建設(shè)中要著力開發(fā)并合理利用社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源，使社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)護士及相關(guān)服務(wù)人員在老齡化時代充當好老年人基本醫(yī)療護理、疾病預(yù)防工作的主力軍和先鋒隊。

其次，積極搭建社區(qū)老年人日間照料平臺。社區(qū)通常是老年人晚年時期主要的生活活動區(qū)域，也具備提供各類為老服務(wù)的獨特條件。故此，一方面，要積極搭建社區(qū)老年人日間照料平臺，如創(chuàng)建社區(qū)日間照料中心等；另一方面，還要不斷營造社區(qū)和諧的文化氛圍，如積極倡導“老吾老以及人之老”的尊老、愛老、敬老與扶老的和諧文化。

第三，不斷壯大為老服務(wù)型志愿者隊伍。慈善救濟、互利互助在以色列建國后的移民安置、為老服務(wù)等方面都發(fā)揮著積極的社會整合作用，也始終為以色列政府所提倡。在中華民族傳統(tǒng)中，盡管也不乏互助精神和公益活動，但至今仍未形成一套完整的社會支持體系及參與網(wǎng)絡(luò)，特別是尚不能有效發(fā)揮志愿者組織或個人在常規(guī)性、持續(xù)性的社區(qū)志愿、老年志愿服務(wù)中應(yīng)有的社會功效，[57]應(yīng)當引起各界關(guān)注和重視。

(四)著力加強專業(yè)型及職業(yè)型的人才隊伍建設(shè)

老齡化社會建立一支高素質(zhì)、專業(yè)型的為老服務(wù)人才隊伍是有效提升老年人晚年生活品質(zhì)的根本保障。受職業(yè)性質(zhì)、勞動強度、待遇水平以及準入條件等因素影響，以色列也曾面臨養(yǎng)老護理員年齡偏大、教育程度偏低和消極怠工等負面問題，但為了大幅提高養(yǎng)老護理人員的整體素質(zhì)并著力規(guī)范人力資源市場，以色列政府在人才隊伍建設(shè)中，一方面，通過教育培養(yǎng)方式來提升人力資本，另一方面，通過向軍隊要人、向移民要人和向國際市場要人等途徑來不斷充實人才隊伍，形成良好的“鯰魚效應(yīng)”。[58]中國亦可研究以色列內(nèi)部培養(yǎng)與外部引進相結(jié)合的策略，既要學會向?qū)W校、向國內(nèi)市場要人，又要學會向醫(yī)院、向國際市場要人，進一步豐富人才培養(yǎng)渠道和拓展人才供應(yīng)市場，最終達到不斷優(yōu)化為老服務(wù)人才隊伍結(jié)構(gòu)、不斷提升為老服務(wù)質(zhì)量、不斷提高老齡化背景下中國老年人晚年生活水平的發(fā)展目標。