摘 要 發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的突出亮點。這為農(nóng)業(yè)規(guī)劃了一種全新的發(fā)展方向，有利于加快其現(xiàn)代化進程，縮短城鄉(xiāng)差距。但我國現(xiàn)階段實行的土地制度，尤其是土地管理制度存在著一些缺陷，減緩了農(nóng)村進行“三產(chǎn)融合”的速率。基于此，為完善土地管理制度，本文從“三產(chǎn)融合”對土地管理的促進作用入手，提出調(diào)整土地具體權(quán)屬、深化土地產(chǎn)權(quán)改革、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營等切實可行的管理對策。

關(guān)鍵詞 “三產(chǎn)融合” 土地管理 土地產(chǎn)權(quán) 規(guī)模經(jīng)營

作者簡介：陳旻賢，河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.086

長期以來，黨中央一直高度重視“三農(nóng)”問題。從2004年開始，中央一號文件連續(xù)十五次開始涉及“三農(nóng)”，致力于深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，保障農(nóng)民合法權(quán)益。中央多年以來領(lǐng)導(dǎo)的改革運動，在絕大部分農(nóng)村都取得一定成效，有利于促進我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)。然而依舊存在少數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低下、農(nóng)民生活水平低的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為農(nóng)民所帶來的收益實際上微乎其微，這是因為農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式還未從過往的粗放型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段所提倡的集約型農(nóng)業(yè)?；诖?，黨中央在2018年一號文件上直接提出要大力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合體系，這對解決困擾我國多年的農(nóng)業(yè)土地管理問題大有裨益。因此，應(yīng)當(dāng)充分了解“三產(chǎn)融合”對土地管理的重要性。從農(nóng)業(yè)的發(fā)展形式來看，我國現(xiàn)階段實施的農(nóng)村土地制度還是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主，極大限制了土地經(jīng)營規(guī)模化的流程，對于促進農(nóng)村“三產(chǎn)融合”并無益處。所以，如何依據(jù)中央精神，從“三產(chǎn)融合”角度著眼，完善現(xiàn)有的土地管理框架，充分利用政府宏觀調(diào)控手段，促進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，保障農(nóng)民合法權(quán)益？這也是當(dāng)下政府部門及社會各界高度重視的發(fā)展難點，需要謹(jǐn)慎對待。

一、 “三產(chǎn)融合”對土地管理的促進作用

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)濟效益

在我國構(gòu)建的土地管理體系中，雖然切實保障農(nóng)民對土地所擁有的占有、使用、收益、處分等權(quán)利，卻在不經(jīng)意間弱化了其獨立性。在此背景下，絕大部分農(nóng)民的生產(chǎn)活動都過于簡便，一般以糧食生產(chǎn)為主，其生計主要依賴于土地產(chǎn)出，失去了與其他生產(chǎn)行業(yè)的融合機遇，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單調(diào)性。如今，“三產(chǎn)融合”已逐漸成為農(nóng)村地區(qū)不可忽視的一股產(chǎn)業(yè)變革潮流。農(nóng)村開始大力推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時與農(nóng)業(yè)原產(chǎn)業(yè)進行現(xiàn)代化深度融合，使得農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步向觀光農(nóng)業(yè)與休閑農(nóng)業(yè)過渡，符合時代要求，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在新時期被賦予的時代內(nèi)涵，其發(fā)展模式變得多種多樣，因此農(nóng)村地區(qū)如勞動力、土地、資本、技術(shù)、信息等各種生產(chǎn)要素的使用效率將會大大提升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣影響，若固守過往的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就會導(dǎo)致勞動力、工具及土地等生產(chǎn)要素在氣候惡劣時遭到廢置，使用效率大幅下降。如果大力推進“三產(chǎn)融合”，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個要素投入到多元化產(chǎn)業(yè)中，就可以發(fā)揮各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，增加經(jīng)濟效益。

（二） 綜合應(yīng)用要素，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)村“三產(chǎn)融合”主張把勞動力、土地、資本、企業(yè)家才能等生產(chǎn)要素進行綜合應(yīng)用，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)?；凇叭a(chǎn)融合”趨勢，地方政府相應(yīng)制定了許多產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵第三方企業(yè)向農(nóng)村方向進行投資，為增強農(nóng)業(yè)綜合實力，打下堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。培養(yǎng)農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員，利加快各項生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展速度，如生物學(xué)技術(shù)與輪耕技術(shù)等，促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高科技水平。優(yōu)先支持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大對生產(chǎn)過程的監(jiān)督，減少對化肥、農(nóng)藥、獸藥與生長調(diào)節(jié)劑的使用。利用現(xiàn)代化管理手段，改變過往的粗放經(jīng)營模式，促進“精耕細(xì)作”，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。上述產(chǎn)業(yè)政策符合社會發(fā)展的需要，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)人才、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游人才等都熱衷于農(nóng)村生產(chǎn)，善于帶動農(nóng)民采用科學(xué)方法對農(nóng)產(chǎn)品進行必要的加工與美化，大大提升了農(nóng)產(chǎn)品的市場份額。眾多生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的綜合應(yīng)用，促使其進一步產(chǎn)業(yè)化、市場化、專業(yè)化，朝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變。

（三）明確農(nóng)業(yè)分工，定位農(nóng)民角色

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平之所以低下，主要是因為農(nóng)業(yè)分工內(nèi)容不明確。農(nóng)村“三產(chǎn)融合”為打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)分工限制，強化同工業(yè)、服務(wù)業(yè)的聯(lián)系，拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展范圍，做出了不可磨滅的貢獻。然而在現(xiàn)階段，對“三產(chǎn)融合”促進社會生產(chǎn)要素流動的作用還未得到完全體現(xiàn)。因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民生產(chǎn)渠道，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。保障農(nóng)民對自身土地的使用權(quán)及對其他土地的承包經(jīng)營權(quán)，維護農(nóng)民生產(chǎn)權(quán)益。打造互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺，推廣利用B2C與C2C等營銷模式，線上與線下相結(jié)合，完善農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外銷售鏈條，增強農(nóng)產(chǎn)品市場綜合競爭力，提升農(nóng)民收益。并且，多種多樣的農(nóng)業(yè)分工賦予了農(nóng)民多重身份，例如職業(yè)農(nóng)民、企業(yè)工人或個體商戶。農(nóng)民的廣義概念不再單指農(nóng)民，而含括了多種社會角色，這有利于提高農(nóng)民的社會地位，強化農(nóng)民的職業(yè)能力。

二、農(nóng)村土地管理問題

（一）農(nóng)用地面積小，耕作方式落后

我國政府在進行農(nóng)用地分配時大多把家庭當(dāng)作一個單位，以家庭人口數(shù)為土地劃分依據(jù)。如果當(dāng)?shù)赝恋孛娣e小，每戶家庭所分農(nóng)用地一般低于三畝，有時甚至更少。與之相反的是，如果當(dāng)?shù)赝恋孛娣e大，每戶家庭有可能獲得高至八畝的農(nóng)用地。有些農(nóng)村地處山區(qū)，所分得的農(nóng)用地大多呈塊狀分布，分散而不集中。有些農(nóng)村地處平原，因為歷史上曾有把良田劃分為多塊的先例，由幾家農(nóng)戶分別勞作，所以造成了較為分散的耕作形式。對比資本主義發(fā)達國家多達數(shù)百畝的大型私人農(nóng)場與莊園，我國人均農(nóng)用地面積無法與之匹敵。規(guī)模過小的農(nóng)用地與分散化經(jīng)營模式無法保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的多元化。對于我國面積匱乏的農(nóng)用地而言，僅僅投入少量勞動力便可實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。分散化耕作不僅不能提升工作效率，而且不利于集中管理，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)舉步維艱，農(nóng)民生活壓力大。農(nóng)用地耕作需要農(nóng)民投入自身體力，損害身體健康，雖然有些農(nóng)民曾嘗試使用先進的生產(chǎn)工具，但是無法負(fù)擔(dān)巨額的投入成本，最后不得已放棄這個想法，從而引發(fā)農(nóng)村耕作方式發(fā)展滯后的惡性怪圈。現(xiàn)今，農(nóng)村勞動力需求巨大，先進的耕作工具如耕耘機與旋耕機等得不到有效運用，無法帶動生產(chǎn)效率的提升，需要投入更多生產(chǎn)成本，市場競爭力也相對較低，這對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展十分不利。

由此可知，如今我國農(nóng)村生產(chǎn)規(guī)模較為分散，與“三產(chǎn)融合”所要求的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營還存在一些距離，無法形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，甚至?xí)璧K“三產(chǎn)融合”趨勢的形成。

（二） 產(chǎn)業(yè)過于分散，土地浪費嚴(yán)重

在我國農(nóng)村范圍以內(nèi)，農(nóng)民大多重視第一產(chǎn)業(yè)，其中最主要的為農(nóng)業(yè)。從第一產(chǎn)業(yè)中農(nóng)民所從事各行業(yè)的統(tǒng)計情況來看，極少數(shù)人參與林業(yè)與牧業(yè)生產(chǎn)，無法形成統(tǒng)一的組織框架，導(dǎo)致農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)過于分散。除少部分經(jīng)濟富裕農(nóng)村存在一些工業(yè)、服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的情況，其他農(nóng)村大體還是以第一產(chǎn)業(yè)為主，從中可以得知農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)也處于分散狀態(tài)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單調(diào)造成產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的分散化，生產(chǎn)分工不明確，生產(chǎn)要素未能實現(xiàn)有效流動，最為嚴(yán)峻的問題是農(nóng)村土地利用率過低，造成土地資源的閑置、浪費與破壞。農(nóng)民缺乏足夠的種植知識，為提升農(nóng)作物產(chǎn)量，經(jīng)常在同一塊土地上反復(fù)耕種同一種農(nóng)作物，利用化肥、農(nóng)藥等化工產(chǎn)品來促使農(nóng)作物增產(chǎn)，導(dǎo)致土壤板結(jié)，自然肥力衰退，耕地質(zhì)量進一步降低。不適宜農(nóng)作物生長的土地，如荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，未能得到有效使用，被農(nóng)民閑置在一邊。少數(shù)農(nóng)民為了提升經(jīng)濟收益，通過非法手段，侵占農(nóng)村集體土地，用以建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，這對農(nóng)村土地而言是一種浪費。

（三） 產(chǎn)權(quán)主體模糊，補償標(biāo)準(zhǔn)缺失

現(xiàn)階段，我國法律還缺少對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的概念界定?！锻恋毓芾矸ā冯m然明確指出農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟組織，但土地所有權(quán)主體是一個相當(dāng)模棱兩可的概念，尚未得到有效摸索，只是一種抽象的法律人格。具體到社會生產(chǎn)過程，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實際上歸屬于村委會。所以，村干部實際上享有處分土地的權(quán)利，極易出現(xiàn)以權(quán)謀私、貪污腐敗等問題。最近幾年，外來企業(yè)在農(nóng)村進行房地產(chǎn)開發(fā)投資項目時經(jīng)常出現(xiàn)一些狀況，即村干部為獲取經(jīng)濟利益直接與企業(yè)簽訂非法合同，賤賣集體土地。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體過于模糊導(dǎo)致了管理工作的不到位，有時還會引發(fā)不必要的糾紛。少數(shù)農(nóng)民霸占優(yōu)質(zhì)良田，輕易改變土地使用方向，妨礙農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。并且，《國有土地上房屋征收與補償條例》只規(guī)定了保障房屋所有權(quán)主體的合法權(quán)益，尚未對賠償條款進行完善，具有較大的實施難度，監(jiān)督作用不到位，極易出現(xiàn)強征賤賣的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地兼并問題，不利于農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。

隨著新時代的發(fā)展，我國開始大力推進“三產(chǎn)融合”，鼓勵農(nóng)民打造產(chǎn)業(yè)亮點，促進了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)進行的頻率也隨之增加，這將牽涉到許多農(nóng)民自身的利益。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的不確定性阻礙了“三產(chǎn)融合”與土地的有效管理，導(dǎo)致其實施過程中遇到層層險阻。如若實施不當(dāng)，容易引發(fā)農(nóng)民的抵觸心理，獲取土地開發(fā)權(quán)利的難度將進一步增大，“三產(chǎn)融合”的功效也顯得微乎其微。

三、農(nóng)村土地管理對策

（一）調(diào)整土地具體權(quán)屬

各類土地的具體權(quán)屬雖然在《土地管理法》中早已有明確界定，但需做進一步調(diào)整，其中主要包括了農(nóng)村“土地確權(quán)”，這是制定土地管理對策、完善土地管理框架最為重要的一部分。為切實推行各項政策，需要徹底查清農(nóng)村宅基地、公益性公共設(shè)施用地與經(jīng)營性用地的權(quán)屬、界址、面積與用途，才能真正實現(xiàn)對土地的合理利用。第一，對農(nóng)村宅基地四至范圍進行界定。這些年，盡管村集體有自發(fā)組織農(nóng)民對宅基地進行了些許測量，然而范圍有限，進展遲緩，有時數(shù)據(jù)甚至存在錯誤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)，派出專業(yè)人員指導(dǎo)農(nóng)民正確測量宅基地面積，及時上交數(shù)據(jù)；第二，把握農(nóng)民自有的具體種植面積?，F(xiàn)今，出于經(jīng)濟需求，大部分農(nóng)民熱衷于自行進行土地流轉(zhuǎn)交易。因此，農(nóng)民所掌握的種植面積較先前有了一些改變，造成種糧大戶與無地農(nóng)民并存的現(xiàn)象；第三，保障“土地確權(quán)”的順利實施。此項工作的實施難度較前兩項高，因為這牽涉到了農(nóng)民、村集體組織、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多方利益，可以想象在未來的工作流程會遭到許多人為因素的阻撓。為防范此類現(xiàn)象，有關(guān)部門要組成相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬主體重新進行整理歸檔，以確?！巴恋卮_權(quán)”工作平穩(wěn)進行。

（二） 深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革

黨的十九大報告明確指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，最為關(guān)鍵的一點就是要保證農(nóng)民對集體土地所享有的權(quán)益能夠得到有效保護。基于此，為順應(yīng)時代要求，應(yīng)建立農(nóng)村新型經(jīng)濟合作社，實行股份合作制，吸引農(nóng)民投資入股，盡可能強化農(nóng)民自身擁有經(jīng)營承包權(quán)的優(yōu)勢，促使其利益最大化。將集體土地按份向農(nóng)民進行分配，并通過民主選舉推出管理人員，對集體土地進行有效監(jiān)控，防止土地財產(chǎn)的意外流失。類似于股份有限公司管理制度，一旦發(fā)生重大事項，合作社必須及時召開股東大會，由新老股東共同決議并簽字。頒布相關(guān)規(guī)章制度，提升農(nóng)民法律意識，使合作社做到規(guī)范化運營，同時在社內(nèi)建立監(jiān)督管理機制。積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法制指導(dǎo)作用，督促社內(nèi)成員依法行事，維護村社和諧。并且，村務(wù)監(jiān)督委員會要依法履行自身職責(zé)，加強對農(nóng)村合作社的監(jiān)督，披露違規(guī)之處，情節(jié)嚴(yán)重者要受到法律制裁。推廣定期考核制度，提升工作效率。

（三）發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，能夠改進先前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入高昂、生產(chǎn)效率低下的情形，這與過于零散的土地經(jīng)營模式有關(guān)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時對此進行修正。第一，制定相關(guān)惠農(nóng)政策，例如貸款零利率、降稅減負(fù)等，給予種植專業(yè)戶一定扶持力度。第二，鼓勵外商投資，引導(dǎo)高新技術(shù)、無污染企業(yè)進入農(nóng)村，加大對工業(yè)產(chǎn)業(yè)的財政投入，提升工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，真正實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。第三，建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)，加強農(nóng)技服務(wù)，實時解答農(nóng)民問題，更好提升農(nóng)民的生產(chǎn)素質(zhì)。

在進行上述工作環(huán)節(jié)過程中，要加快構(gòu)建土地有形市場，促使土地實現(xiàn)規(guī)范化交易。在“同權(quán)同價”入市原則基礎(chǔ)上，提倡農(nóng)民積極進入法定土地交易平臺，減少時間成本，降低違法風(fēng)險。在進行土地交易的過程中，堅持公平合理、等價有償原則，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)有序進行。在保持原有經(jīng)營模式穩(wěn)定的前提下，優(yōu)先選擇土地托管、土地入股、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等新型模式，推進適度規(guī)模經(jīng)營。尤其是遠距離交易問題需要特別關(guān)注，此類問題極大減緩了農(nóng)村土地交易的時效性。政府可以做通思想工作，帶動鄰近村落進行土地流轉(zhuǎn)，不僅能促進不同農(nóng)村地域關(guān)系趨于融洽，也能使農(nóng)村有限的土地資源得到有效利用。

參考文獻：

[1]解安.三產(chǎn)融合：構(gòu)建中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系的有效路徑.河北學(xué)刊.2018，38（2）.

[2]孟勤國.論新時代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度.甘肅政法學(xué)院學(xué)報.2018（1）.

[3]趙敏、鄭興明.“三產(chǎn)融合”背景下農(nóng)村土地管理創(chuàng)新研究.長春理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2017，30（5）.

[4]趙穎文、呂火明、劉宗敏.關(guān)于推進我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的幾點思考.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究.2017，38（6）.

[5]卿勇、劉芝汐.當(dāng)前農(nóng)村土地管理中存在的主要問題及其對策.法制與經(jīng)濟.2018（1）.

[6]蘇毅清、游玉婷、王志剛.農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：理論探討、現(xiàn)狀分析與對策建議.中國軟科學(xué).2016（8）.

[7]鄧楚雄、黃曦紅.湖南農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理存在的問題及對策.湖南農(nóng)業(yè)科學(xué).2015（12）.

[8]產(chǎn)業(yè)融合 絕不能把農(nóng)民丟到一邊.中國農(nóng)業(yè)信息.2017（4）.

[9]王曉征.農(nóng)村土地管理中確權(quán)存在的問題及對策.管理觀察.2014（36）.

[10]王鐘的.專家解讀十九大報告十大關(guān)鍵詞.中國青年報.2017-10-19（007）.