羅劍

摘要：民族鄉(xiāng)政府是在少數(shù)民族相對(duì)聚居的地方建立的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域，是國(guó)家保證散居、雜居少數(shù)民族平等權(quán)力的一項(xiàng)重要政策措施，也是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的一種重要補(bǔ)充形式。本文主要采用政府過程的研究方法對(duì)民族鄉(xiāng)政府運(yùn)行過程中存在的問題及如何優(yōu)化這些問題進(jìn)行探討，為實(shí)踐中更好的治理民族鄉(xiāng)提供一些啟示。

關(guān)鍵詞：民族鄉(xiāng);政府過程;基層民主

中圖分類號(hào)：D633.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5312（2018）18-0241-02

一、前言

民族鄉(xiāng)政府，是我國(guó)在不具備實(shí)行民族區(qū)域自治條件的較小的少數(shù)民族聚居地方建立的由少數(shù)民族自主管理本地區(qū)、本民族事務(wù)的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)。是國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接“親民”的一層機(jī)關(guān)，它是國(guó)家行政系統(tǒng)的末梢和基礎(chǔ)。在對(duì)民族鄉(xiāng)進(jìn)行理論研究的著作和論文中，大都是對(duì)民族鄉(xiāng)的性質(zhì)、地位、作用等方面進(jìn)行論述，很少涉及到民族鄉(xiāng)的實(shí)際運(yùn)作層面。對(duì)于一種政權(quán)實(shí)體，既要進(jìn)行靜態(tài)的研究，又要進(jìn)行動(dòng)態(tài)的研究，只有很好地把體制研究和運(yùn)行研究結(jié)合起來，我們才能全面地了解這一政權(quán)實(shí)體。下文主要圍繞民族鄉(xiāng)政府過程（主要包括：本級(jí)政府的意見表達(dá)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程）中存在的問題及解決對(duì)策展開分析。

二、民族鄉(xiāng)政府在運(yùn)行過程中存在的問題

（一）民族鄉(xiāng)意見表達(dá)過分依賴政府系統(tǒng)的表達(dá)主體

民族鄉(xiāng)的個(gè)體公民在進(jìn)行意見表達(dá)的過程中，由于受當(dāng)?shù)芈浜蟮慕?jīng)濟(jì)文化和自身素質(zhì)的制約，他們進(jìn)行意見表達(dá)的愿望并不高，表達(dá)的范圍狹窄。而且充當(dāng)意見表達(dá)的主體主要局限于農(nóng)村中少數(shù)“草根精英”。這種表達(dá)往往只反映少數(shù)人和局部地區(qū)的利益，不能有效地代表民族鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)大部分群眾的利益，不能長(zhǎng)遠(yuǎn)地考慮民族鄉(xiāng)的整體利益。因此，這一類型的意見表達(dá)方式在民族鄉(xiāng)意見表達(dá)過程中所發(fā)揮的作用是有限的。

在民族鄉(xiāng)意見表達(dá)主體中，鄉(xiāng)黨代表、政府機(jī)關(guān)工作部門都是國(guó)家政治制度設(shè)計(jì)中隸屬于黨政系統(tǒng)的意見表達(dá)主體，由于這兩類意見表達(dá)主體在民族鄉(xiāng)占有大量的政治資源和他們角色的特殊性，民族鄉(xiāng)的大部分意見表達(dá)是由這兩類表達(dá)主體來進(jìn)行的。

（二）民族鄉(xiāng)決策過程中的不完善

民族鄉(xiāng)政府的工作服務(wù)對(duì)象主要是廣大人民群眾。它的工作主要是結(jié)合本地實(shí)際執(zhí)行上級(jí)決策，要求民族鄉(xiāng)決策的事項(xiàng)是不多的。然而這為數(shù)不多的決策中仍然有一些不盡如人意的地方。

1.民族鄉(xiāng)政府的決策很難形成一套穩(wěn)定的體制

在當(dāng)前的形勢(shì)下，民族鄉(xiāng)政府決策主要還取決于民族鄉(xiāng)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志，很難形成一套穩(wěn)定的體制。民族鄉(xiāng)政府的決策不斷改變是常見的，這就使民族鄉(xiāng)的決策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。在我國(guó)各級(jí)政府中，黨政領(lǐng)導(dǎo)人員流動(dòng)最快的要數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)這一層級(jí)的政府。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)政府每屆任期五年。民族鄉(xiāng)黨委的任期也是五年。但在現(xiàn)實(shí)中，民族鄉(xiāng)干部屆中調(diào)整頻繁，部分干部在原選舉單位不能任滿一屆，更有甚者只在這里擔(dān)任一兩年的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中這種“走馬觀花”式的任職，不但沒有使到基層來鍛煉的優(yōu)秀人才在任期有所作為，而且還使當(dāng)?shù)卣臎Q策因領(lǐng)導(dǎo)班子的不穩(wěn)定而“朝令夕改”。

2.部分民族鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)者決策素質(zhì)有待提高

在民族鄉(xiāng)決策過程中，由于決策權(quán)高度集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，這就導(dǎo)致了民族鄉(xiāng)決策的科學(xué)性、民主性在很大程度上取決于這些領(lǐng)導(dǎo)的決策素質(zhì)。在現(xiàn)實(shí)中少數(shù)民族鄉(xiāng)干部迷信經(jīng)驗(yàn)、不注重對(duì)科學(xué)管理知識(shí)的學(xué)習(xí);不注重聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際;急功近利，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目光。

（三）民族鄉(xiāng)政府執(zhí)行過程中的不規(guī)范

政府在執(zhí)行過程中的行為是否得當(dāng)，是否符合人民群眾的根本利益，直接關(guān)系到社會(huì)矛盾的解決和政府工作的成敗。而在現(xiàn)階段的民族鄉(xiāng)政府執(zhí)行過程中不規(guī)范現(xiàn)象主要體現(xiàn)在以下方面：

1.執(zhí)行中的強(qiáng)制命令，硬性攤派

在當(dāng)前民族鄉(xiāng)政府和群眾的關(guān)系中，民族鄉(xiāng)政府仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位。對(duì)群眾強(qiáng)迫命令和硬性攤派的事情偶有發(fā)生。比如：在筆者調(diào)查的民族鄉(xiāng)政府過去就曾出現(xiàn)過規(guī)定村民連片種植西番蓮，對(duì)不愿種植的村民民族鄉(xiāng)政府運(yùn)用行政手段進(jìn)行干預(yù)。

2.執(zhí)行過程中沒有考慮到民族鄉(xiāng)內(nèi)各民族的差異

在民族鄉(xiāng)的行政區(qū)域內(nèi)，除了建鄉(xiāng)民族以外，往往還居住著其它少數(shù)民族群眾，由于各民族都擁有不同的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，這就要求民族鄉(xiāng)政府在執(zhí)行各種政策是必須充分尊重各兄弟民族的風(fēng)俗和信仰。但現(xiàn)實(shí)中民族鄉(xiāng)政府往往借依法行政之名，不區(qū)分各民族的差異性，在執(zhí)行過程中對(duì)各民族“一刀切”。

（四）民族鄉(xiāng)政府監(jiān)督過程的缺陷

為了使民族鄉(xiāng)更好地履行職責(zé)和為散雜居各少數(shù)民族服務(wù)，對(duì)民族鄉(xiāng)政府進(jìn)行必要的監(jiān)督是很重要的。事實(shí)證明，這種監(jiān)督對(duì)民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展是十分有益的，但這種監(jiān)督也是存在缺陷的。

在民族鄉(xiāng)的社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)中存在著個(gè)體公民、各類團(tuán)體組織、新聞傳播媒介三類監(jiān)督主體。其中個(gè)體公民由于教育因素的制約和傳統(tǒng)封建思想的影響，即使賦予他們監(jiān)督的權(quán)利和渠道，他們?nèi)匀粫?huì)對(duì)監(jiān)督感到無所適從。民族鄉(xiāng)內(nèi)的各團(tuán)體組織一般規(guī)模都比較小，其組成人員中各類人才也比較缺乏，更重要的是這些團(tuán)體組織要么是在政府領(lǐng)導(dǎo)之下，要么其運(yùn)轉(zhuǎn)資金要依賴于政府的撥款，因此，他們?cè)诒O(jiān)督過程中發(fā)揮的作用也是很有限的。而新聞傳播媒介由于受到民族鄉(xiāng)落后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的制約，其發(fā)展也是相當(dāng)滯后的，無法承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。

三、優(yōu)化民族鄉(xiāng)政府運(yùn)行過程的措施

（一）優(yōu)化民族鄉(xiāng)意見表達(dá)過程的措施

要改變民族鄉(xiāng)意見表達(dá)過分依賴于政府系統(tǒng)的表達(dá)主體這一現(xiàn)狀，使民族鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)各種意見表達(dá)主體都能充分表達(dá)它們所代表的社會(huì)利益群體的利益，使各意見表達(dá)主體在民族鄉(xiāng)意見表達(dá)系統(tǒng)中均發(fā)揮重要作用，我們必須做好以下兩方面的工作。

1.努力提高各民族群眾的文化素質(zhì)

從民族鄉(xiāng)的現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)內(nèi)各族群眾的整體文化素質(zhì)是較低的，這嚴(yán)重影響到民族鄉(xiāng)內(nèi)個(gè)體公民進(jìn)行意見表達(dá)。在民族鄉(xiāng)意見表達(dá)主體中，雖然個(gè)體公民進(jìn)行意見表達(dá)的比例非常小，但在各類表達(dá)主體中，它所擁有的發(fā)展?jié)摿ψ畲螅熬白畋豢春?。民族鄉(xiāng)個(gè)體公民進(jìn)行意見表達(dá)的最大障礙就是他們受教育的程度較低。因此提高民族鄉(xiāng)內(nèi)各族人民的文化素質(zhì)水平就成了提升民族鄉(xiāng)個(gè)體公民意見表達(dá)能力的一個(gè)重要舉措。也只有各族群眾的自身素質(zhì)提高以后，他們才能夠當(dāng)家作主管理好本民族的內(nèi)部事務(wù)。

2.改善民族鄉(xiāng)政府系統(tǒng)外意見表達(dá)主體的表達(dá)環(huán)境

民族鄉(xiāng)政府系統(tǒng)外的表達(dá)主體由于自身和外界的原因，進(jìn)行意見表達(dá)的能力較弱。在提高這些意見表達(dá)主體自身素質(zhì)能力的同時(shí)，我們還要改善他們所處的表達(dá)環(huán)境。

首先，政府要改變“高高在上”的心態(tài)，廣開言路，虛心聽取各類意見表達(dá)主體的意見和建議。

其次，要讓各類意見表達(dá)主體好的意見和建議通過各種途徑到達(dá)政府的決策階段，并得到政府的回應(yīng)。如果意見表達(dá)主體的意見和建議總是得不到政府關(guān)注，長(zhǎng)此以往，意見表達(dá)主體進(jìn)行意見表達(dá)就積極性必然會(huì)減弱。

最后，政府要鼓勵(lì)意見表達(dá)主體進(jìn)行意見表達(dá)，對(duì)提出好的意見和建議的意見表達(dá)主體要給與嘉獎(jiǎng)。

（二）優(yōu)化民族鄉(xiāng)決策過程的措施

作為基層政府，民族鄉(xiāng)政府并不需要承擔(dān)太多的決策事務(wù)，但其所作決策的好壞卻直接影響到民族鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要建立科學(xué)化、民主化的民族鄉(xiāng)決策過程，就必須從以下措施入手：

1.堅(jiān)持民主決策，充分發(fā)揮集團(tuán)智慧

我們要在民族鄉(xiāng)引入民主決策機(jī)制，民族鄉(xiāng)黨委應(yīng)把主要精力放在制定大政方針上，而并非是把鄉(xiāng)內(nèi)的所有事務(wù)都納入自己的“領(lǐng)導(dǎo)”范圍。具體的決策應(yīng)當(dāng)放手讓政府部門去完成。對(duì)于重大問題的決策，一定要堅(jiān)持決策班子集團(tuán)決策，必須在充分討論的基礎(chǔ)上嚴(yán)格實(shí)行表決制度，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的原則。

2.建立穩(wěn)定、完善的民族鄉(xiāng)政府決策體制

決策體制是承載民族鄉(xiāng)政府決策工作的機(jī)構(gòu)，人員所組成的組織系統(tǒng)及制度。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)化和信息化的推動(dòng)下，即使邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的民族鄉(xiāng)政府的決策也開始復(fù)雜起來，在這種情況下，僅僅依靠個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和智慧是無法做出科學(xué)決策的，因此就必須建立一個(gè)包括信息、咨詢和決策在內(nèi)的決策系統(tǒng)，在決策過程中盡可能讓廣大群眾進(jìn)行參與和監(jiān)督。

3.努力提高民族鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)者的決策素質(zhì)

民族鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)者在決策過程中處于主導(dǎo)地位，決策最終是在他們手中完成的。他們具備的素質(zhì)直接關(guān)系到民族鄉(xiāng)決策的科學(xué)程度，因此，提高決策者素質(zhì)就成為提高決策水平的關(guān)鍵。

（三）優(yōu)化民族鄉(xiāng)執(zhí)行過程的措施

1.法律規(guī)范，大力推進(jìn)依法行政

要杜絕民族鄉(xiāng)政府在執(zhí)行過程中有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，為謀取自身利益而違法違規(guī)操作，就要求民族鄉(xiāng)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)利，履行職責(zé)，做到依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決杜絕人情行政。

2.同群眾建立完善的協(xié)商機(jī)制，減少行政強(qiáng)制

政府和群眾擁有不對(duì)稱的政治資源，是政府在兩者的關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位。從本質(zhì)上說，社會(huì)主義制度下的各級(jí)政府都是為人民服務(wù)的機(jī)構(gòu)。因此，民族鄉(xiāng)政府在執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)盡量減少行政強(qiáng)制的方式，而是在同廣大群眾充分協(xié)商的同時(shí)完成執(zhí)行過程。

3.尊重名風(fēng)名俗

民族鄉(xiāng)內(nèi)各少數(shù)民族的風(fēng)俗和信仰都存在著差異性，民族鄉(xiāng)政府在執(zhí)行各項(xiàng)決策過程中就一定要注意這種差異，不搞“一刀切”。在不違背國(guó)家法律法規(guī)的前提下，盡量考慮到各少數(shù)民族的實(shí)際情況，尊重他們的風(fēng)俗習(xí)慣。

（四）優(yōu)化民族鄉(xiāng)監(jiān)督過程的措施

1.提高民族鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)工作人員覺悟，建設(shè)道德防線

思想道德作為一種軟約束。其作用甚至超過法律和制度的約束，如果一個(gè)人能夠用道德的力量來約束自己，嚴(yán)格遵守公民道德、職業(yè)道德，那么他就能夠很好地從內(nèi)心約束自己，監(jiān)督自己。

民族鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)時(shí)刻謹(jǐn)記“為人民服務(wù)”的宗旨，在自己的心底建設(shè)一條道德防線，以保障自己在政治方向上的堅(jiān)定性和道德上的純潔性。并結(jié)合民族鄉(xiāng)的實(shí)際情況，樹立科學(xué)的人生觀、價(jià)值觀、世界觀，解決好立黨為公、執(zhí)政為民的問題。

2.充分發(fā)揮社會(huì)精英的監(jiān)督作用

目前，民族鄉(xiāng)已有一部分鄉(xiāng)村精英已經(jīng)改變了公民個(gè)體不敢監(jiān)督政府，不善于監(jiān)督政府的狀況，開始在民族鄉(xiāng)政府過程中表現(xiàn)得特別活躍，并發(fā)揮越來越重要的作用。這些民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村精英主要包括：正直的知識(shí)分子、富裕起來的村民個(gè)體戶家族、宗教團(tuán)體的領(lǐng)袖人物及部分“告狀專業(yè)戶”。

面對(duì)這些鄉(xiāng)村精英的監(jiān)督，民族鄉(xiāng)政府要改變“注重上級(jí)監(jiān)督，忽視下級(jí)監(jiān)督”的固有觀念，不要對(duì)鄉(xiāng)村精英的監(jiān)督產(chǎn)生恐懼，更不能對(duì)這些監(jiān)督進(jìn)行打擊，而是要準(zhǔn)確引導(dǎo)他們通過合法程序來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。

3.完善民族鄉(xiāng)監(jiān)督體制，加大政府內(nèi)部監(jiān)督的力度

完善民族鄉(xiāng)監(jiān)督體制，首要的問題是要加強(qiáng)民族鄉(xiāng)政府的法律監(jiān)督，對(duì)那些不貫徹上級(jí)指示，違反法律法規(guī)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員要依法堅(jiān)決給與懲處，徹底打破“山高皇帝遠(yuǎn)，法律法規(guī)管不了”的局面;

其次，要加強(qiáng)政府內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督部門、人大以及相關(guān)人民團(tuán)體的監(jiān)督職責(zé);

最后，要完善發(fā)揮民族鄉(xiāng)政府工作人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。