劉俊波 陳 東 洛絨卓瑪

（1.四川省民族研究所，四川·成都 610036；2.四川省民族宗教事務(wù)委員會(huì)，四川·成都 610017）

民族鄉(xiāng)是我國(guó)民族工作的重要組成部分，在新型城鎮(zhèn)化過程中，民族鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化在體制和機(jī)制上面臨什么問題，怎樣破解？本文將以四川省攀枝花等地的民族鄉(xiāng)為對(duì)象，討論這一問題。

一、民族鄉(xiāng)行政體制的歷史演進(jìn)

（一）民族鄉(xiāng)的性質(zhì)及發(fā)展歷程

民族鄉(xiāng)是“在少數(shù)民族聚居的地方建立的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域”，是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充形式，是我國(guó)特有的、少數(shù)民族自己管理內(nèi)部事務(wù)、依法行使當(dāng)家作主權(quán)利的一種基層政權(quán)形式，是我國(guó)處理散居少數(shù)民族事宜的一種特殊政治形式。“民族鄉(xiāng)制度是一種區(qū)別于民族區(qū)域自治的解決中國(guó)民族問題的政治形式，在某種意義上它與中國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治制度是相提并論的，它是為了實(shí)行民族平等而在中國(guó)采取的不同形式?！盵1]

新中國(guó)成立初期，根據(jù)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議《共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，我國(guó)曾建立一批區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)民族鄉(xiāng)。繼而又根據(jù)1954年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定和1955年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)若干問題的指示》精神，在相當(dāng)于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居區(qū)和過去相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的基礎(chǔ)上建立和改建了一批民族鄉(xiāng)。1958年，按照“政社合一”要求，民族鄉(xiāng)建制被撤銷。直至1982年，新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》頒布，民族鄉(xiāng)建制才得以逐步恢復(fù)。1984年頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第12條規(guī)定：“民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，建立相應(yīng)的民族自治地方或者民族鄉(xiāng)”。[2]2004年新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)民族鄉(xiāng)的行政職能專門規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。

歷經(jīng)60載風(fēng)雨，我國(guó)的民族鄉(xiāng)數(shù)量有了迅速增長(zhǎng)。至2010年底，共建有1137個(gè)民族鄉(xiāng)，總面積27.8萬平方公里，占國(guó)土總面積的2.9%；總?cè)丝?863.43萬人，其中少數(shù)民族人口962.3萬人，占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?.46%。從民族看，55個(gè)少數(shù)民族中的49個(gè)建立了民族鄉(xiāng)。[3]從區(qū)域看，除山西、寧夏、上海、海南外，其余27個(gè)省級(jí)行政區(qū)都建有民族鄉(xiāng)。[1]

（二）民族鄉(xiāng)的行政體制改革。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)城鎮(zhèn)人口顯著增加，城鎮(zhèn)化率從1978年的7.92%提高到2012年的52.27%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化[4]。在這樣的背景下，為進(jìn)一步加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、縮小城鄉(xiāng)差別、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)、拓展流通渠道、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，根據(jù)《中共中央加強(qiáng)農(nóng)村工作的通知》、 《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》、《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》等文件精神，全國(guó)各地相繼開展了以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)模為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)化工作。這使我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到加快的同時(shí)，也給民族鄉(xiāng)帶來了不小的影響和沖擊，民族鄉(xiāng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的愿望日益強(qiáng)烈，并掀起了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高潮，或擴(kuò)大民族鄉(xiāng)的規(guī)模。從全國(guó)來看，1992年有民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)1270個(gè)[2]，經(jīng)過撤并到2010年降至1137個(gè)。

二、新型城鎮(zhèn)化對(duì)民族鄉(xiāng)行政體制的現(xiàn)實(shí)影響

（一）民族鄉(xiāng)與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體制上的異同

在我國(guó)行政建制中，民族鄉(xiāng)與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是縣以下的基層政權(quán)，為同級(jí)行政區(qū)域，即鄉(xiāng)級(jí)建制。民族鄉(xiāng)人民政府同一般鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府一樣，都是縣（市）、自治縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，是同級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第52條規(guī)定的職權(quán)。

（二）民族鄉(xiāng)撤并后采取的主要體制模式及影響

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件與周邊普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無明顯差異，其中，部分民族鄉(xiāng)因民族政策支撐取得了更好的發(fā)展。然而，改革開放后，隨著黨中央、國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)支持小城鎮(zhèn)加快發(fā)展的相關(guān)意見，特別是中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，明確發(fā)展小城鎮(zhèn)“是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”之后，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加速。相比之下，多數(shù)民族鄉(xiāng)受行政體制影響，與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了明顯差距。主要體現(xiàn)在兩方面，一是“戰(zhàn)略上重視大，戰(zhàn)術(shù)上支持小”。從中央的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》到地方的實(shí)施細(xì)則中的規(guī)定，均將建設(shè)和發(fā)展好民族鄉(xiāng)提到了重要的高度，但在具體執(zhí)行中，很多方面對(duì)民族鄉(xiāng)的特殊政策支持并不到位，導(dǎo)致民族鄉(xiāng)“存在特殊情況，無特殊照顧”。二是民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的迫切要求與民族鄉(xiāng)不能撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)構(gòu)成矛盾。近年來，民族鄉(xiāng)的集鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，但由于鄉(xiāng)的行政建制，不能獲得城鎮(zhèn)化配套資金，導(dǎo)致建設(shè)速度緩慢。[5]

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)下以及新一輪撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)浪潮的影響下，各地根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)民族鄉(xiāng)這一行政體制作出了調(diào)整，綜合分析，大概采取了七種模式。

1.享受民族鄉(xiāng)待遇的鎮(zhèn)。四川省攀枝花仁和區(qū)的平地、福田兩個(gè)彝族鄉(xiāng)區(qū)位好、交通便利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，1996年由民族鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)，同時(shí)享受民族鄉(xiāng)原有的待遇，且被列入全省農(nóng)村重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。民族鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后，既享受民族鄉(xiāng)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，又能在土地、財(cái)稅、金融、城建、環(huán)衛(wèi)等方面享受建制鎮(zhèn)政策，其現(xiàn)實(shí)的綜合發(fā)展?fàn)顩r遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于繼續(xù)保留民族鄉(xiāng)可能達(dá)到的水平。

2.民族鄉(xiāng)改制為普通鎮(zhèn)。四川省涼山彝族自治州1992年將沿海蒙古族鄉(xiāng)改建為瀘沽湖鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)隸屬民族自治地方，既能享受自治地方的政策，又能享受建制鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境綠化、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面的政策，其發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)于保留民族鄉(xiāng)建制。但在一些散雜居地方，民族鄉(xiāng)改制為普通鎮(zhèn)后，往往享受不到民族鄉(xiāng)的相關(guān)政策，給原民族鄉(xiāng)所轄區(qū)域的發(fā)展造成了負(fù)面影響。

3.民族鄉(xiāng)改建或合并為民族鎮(zhèn)。1996年，陜西省安康市寧陜縣將江口回族鄉(xiāng)改建為回族鎮(zhèn)，并將其納入全省扶貧開發(fā)重點(diǎn)規(guī)劃。1997年，鎮(zhèn)安縣程家回族鄉(xiāng)與西口鄉(xiāng)合并為西口回族鎮(zhèn)。改民族鄉(xiāng)為民族鎮(zhèn)或并鄉(xiāng)為民族鎮(zhèn)之后，利益于上級(jí)財(cái)政不斷加大投入，三鎮(zhèn)變化巨大，群眾交口稱贊。

4.民族鄉(xiāng)改為街道辦事處。2005年，云南省昆明市西山區(qū)撤銷團(tuán)結(jié)彝族白族鄉(xiāng)、谷律彝族白族鄉(xiāng)成立團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)。建鎮(zhèn)后繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)相關(guān)政策，農(nóng)民純收入年均增長(zhǎng)速度超過20%。2009年，撤銷團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)設(shè)立西山區(qū)團(tuán)結(jié)街道辦事處后，繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)相關(guān)政策，農(nóng)民人均純收入仍然保持高位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

5.民族鄉(xiāng)與街道辦事處合并建成新鎮(zhèn)。四川省攀枝花市仁和區(qū)為解決城鄉(xiāng)分割造成城鎮(zhèn)建設(shè)、稅收管理、社會(huì)治安、城市衛(wèi)生、生態(tài)綠化等方面的諸多矛盾，將原魚塘彝族鄉(xiāng)和金江街道辦事處合并建立金江鎮(zhèn)。金江鎮(zhèn)建立后，繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)相關(guān)政策，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)得到快速發(fā)展。

6.民族鄉(xiāng)改制為“社會(huì)服務(wù)管理中心”。遼寧省沈陽市原有的3個(gè)錫伯族民族鄉(xiāng)，前后不到一年歷經(jīng)兩次體制蛻變。2011年，全部改制成為街道辦事處；2012年，又納入沈北新區(qū)綜合體制改革范圍，由街道辦事處改制為“社會(huì)服務(wù)管理中心”。改制后，由于沒有繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)的相關(guān)政策，部分民族優(yōu)惠政策難以實(shí)施，特別是錫伯族考生不能再享受升學(xué)考試加分政策，曾引發(fā)了群體性上訪事件。

7.民族鄉(xiāng)并入普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四川省攀枝花市在2005年的區(qū)劃調(diào)整中，將高坪彝族鄉(xiāng)的紅星、紅旗2組并入惠民鄉(xiāng)，其余行政村全部并入漁門鎮(zhèn)，這使散居少數(shù)民族不能享受相關(guān)民族政策，給兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展都帶來了一定負(fù)面影響。

三、民族鄉(xiāng)行政體制改革的對(duì)策

（一）堅(jiān)持民族鄉(xiāng)行政體制改革的多元模式，并繼續(xù)享受原民族鄉(xiāng)的自主權(quán)和相關(guān)民族政策

隨著社會(huì)發(fā)展特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地審視民族鄉(xiāng)行政體制的改革，承認(rèn)和尊重民族鄉(xiāng)多元化的改革模式。

從全國(guó)民族鄉(xiāng)行政體制的改革看，已經(jīng)改鄉(xiāng)建鎮(zhèn)或合并到城市街道辦事處的原民族鄉(xiāng)，雖然去掉了民族鄉(xiāng)稱謂，但實(shí)際上區(qū)劃內(nèi)的民族結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化。因此，在民族鄉(xiāng)改制后，應(yīng)繼續(xù)享受原民族鄉(xiāng)的自主權(quán)和相關(guān)民族政策。如黑龍江省撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的幾個(gè)民族鄉(xiāng)，其行政區(qū)劃并未因?yàn)榻ㄦ?zhèn)而發(fā)生變化，轄區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族人口和少數(shù)民族村仍保持著原來的狀況，但部分民族政策在設(shè)鎮(zhèn)后卻“斷檔”了，如民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)由建鄉(xiāng)少數(shù)民族公民擔(dān)任，民族鄉(xiāng)工作人員中少數(shù)民族應(yīng)占30%以上，民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)中少數(shù)民族代表名額比例應(yīng)相當(dāng)于少數(shù)民族占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤纫?guī)定未繼續(xù)執(zhí)行。為此，黑龍江改鄉(xiāng)建鎮(zhèn)地區(qū)的少數(shù)民族干部群眾反響十分強(qiáng)烈。而云南、貴州、遼寧等省卻采取相反的做法。《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》第34條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)根據(jù)法定程序撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的，按照本條例繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)的待遇”。2001年，遼寧省委、省政府《關(guān)于印發(fā)<遼寧省合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作實(shí)施意見>的通知》 規(guī)定：“民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)合并后，少數(shù)民族人口比例基本達(dá)到建立民族鄉(xiāng)要求的，仍冠以民族鄉(xiāng)名稱；少數(shù)民族人口比例達(dá)不到建立民族鄉(xiāng)要求的，一般不保留民族鄉(xiāng)名稱，但可以繼續(xù)享受有關(guān)優(yōu)惠政策，配備相應(yīng)的少數(shù)民族干部”。[3]貴州省委、省政府也同意在原建制設(shè)鎮(zhèn)（區(qū)域不變、人口不變）的民族鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的批復(fù)中，增加“繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)待遇”的內(nèi)容。這些規(guī)定，為民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)提供了有力的政策保障。[5]

（二）規(guī)范民族鄉(xiāng)行政體制改革的政策實(shí)踐

按照尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、與時(shí)俱進(jìn)的原則，在綜合分析民族鄉(xiāng)城市化發(fā)展的客觀需要和時(shí)代趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，明確民族鄉(xiāng)改制為民族鎮(zhèn)、街道辦事處、合并為普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)后享受民族政策的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)民族政策的連續(xù)性和實(shí)用性。

1.明確民族鄉(xiāng)的自治權(quán)性質(zhì)?！敖ㄗh在《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他有關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定民族鄉(xiāng)是具有民族區(qū)域自治性質(zhì)的基層政權(quán)，是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充，從而明確民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位，以利于落實(shí)黨的民族政策，做好民族鄉(xiāng)工作，保障雜居地區(qū)少數(shù)民族的平等權(quán)利。”[6]

2.修訂《民族鄉(xiāng)行政工作條例》、《城市民族工作條例》。兩個(gè)條例自1993年頒布實(shí)施已20多年，運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了變化，有的條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，不適應(yīng)新環(huán)境的要求，不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。如規(guī)范民族鄉(xiāng)行政體制變更的程序，完善設(shè)立、變更、撤銷民族鄉(xiāng)的法律程序和職責(zé)分工，強(qiáng)化民族事務(wù)部門對(duì)民族鄉(xiāng)設(shè)立、變更、撤銷的監(jiān)督職權(quán)。因此，可在《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中明確規(guī)定：“民族鄉(xiāng)一經(jīng)建立，不得撤銷或合并，確需撤銷或合并的，應(yīng)經(jīng)所轄村組各族群眾同意、鄉(xiāng)人民代表大會(huì)通過，并逐級(jí)報(bào)上級(jí)人民政府征求民族、民政等部門的意見，由省級(jí)人民政府審批后，才能變更”（此規(guī)定也適用于已經(jīng)撤銷或合并后又需要恢復(fù)建制的民族鄉(xiāng)）。同時(shí)，應(yīng)對(duì)《城市民族工作條例》進(jìn)行修訂，明確由民族鄉(xiāng)改建為街道辦事處、社會(huì)服務(wù)管理中心等后與繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)優(yōu)惠政策。

3.可依據(jù)少數(shù)民族待遇縣的標(biāo)準(zhǔn)，明確享受少數(shù)民族鄉(xiāng)待遇的相關(guān)政策。如可規(guī)定民族鄉(xiāng)根據(jù)法定程序撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、合并為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處或同級(jí)其他行政建制后，少數(shù)民族比例仍高于30%或接近30%的，延用民族鄉(xiāng)政策，同時(shí)享受建制鎮(zhèn)、街道辦事處或其他同級(jí)行政建制的相關(guān)政策。

4.將不宜改制的民族鄉(xiāng)納入小城鎮(zhèn)建設(shè)范疇。國(guó)家應(yīng)為推進(jìn)民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供強(qiáng)有力的政策保障，按國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，將民族鄉(xiāng)列入小城鎮(zhèn)建設(shè)范疇，在城鎮(zhèn)道路、供水、污水和生活垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上優(yōu)先安排實(shí)施，避免其在歷史潮流中被邊緣化。[5]

四、結(jié)論

城鎮(zhèn)化無疑是民族鄉(xiāng)加快發(fā)展的必然選擇，民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化既有內(nèi)在需求，也有國(guó)家改革發(fā)展的政策環(huán)境，但由于制度設(shè)計(jì)和法理依據(jù)缺失，民族鄉(xiāng)的行政體制事實(shí)上成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的瓶頸。因而，民族鄉(xiāng)的行政體制改革勢(shì)在必行。

民族鄉(xiāng)行政體制無論怎么改，都應(yīng)建立在民族結(jié)構(gòu)、民族特點(diǎn)等基礎(chǔ)之上，尊重民族鄉(xiāng)的實(shí)際情況及少數(shù)民族群眾的意見，該鄉(xiāng)就鄉(xiāng)，該鎮(zhèn)就鎮(zhèn)，而不是盲目行之。然而，改革后的行政建制依然離不開民族政策的支撐，給予必要的幫助和扶持，且原有的自主權(quán)應(yīng)保持不變，要充分保障民族鄉(xiāng)少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利。[2]不改革民族鄉(xiāng)現(xiàn)有行政體制，但享受建制鎮(zhèn)相關(guān)政策，固然不失為推進(jìn)民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化的有效舉措；既改革民族鄉(xiāng)現(xiàn)有行政體制，又繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)相關(guān)政策，更是民族鄉(xiāng)最理想的城鎮(zhèn)化之路。

“依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，民族鄉(xiāng)的發(fā)展必須走法制化的道路”。因此，應(yīng)不斷完善民族鄉(xiāng)法制化建設(shè)，“健全民族鄉(xiāng)法律體系，使民族鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)有法可依”。[1]同時(shí)，民族鄉(xiāng)的執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等方面也要不斷加強(qiáng)，這樣才能提高民族鄉(xiāng)工作的權(quán)威性，為民族鄉(xiāng)的行政體制改革提供有力保障，維護(hù)少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益，加快民族鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗與共同繁榮發(fā)展。

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