王躍先　董章龍

摘 要 我國(guó)濕地類型多樣，濱海濕地作為眾多濕地類型的一種，現(xiàn)今其管理現(xiàn)狀不容樂觀，實(shí)際管理的過(guò)程中存在一定問(wèn)題，問(wèn)題主要集中于法律機(jī)制構(gòu)建以及調(diào)整兩方面，基于此，務(wù)必構(gòu)建綜合性法律調(diào)整機(jī)制，這不僅能為濱海濕地提供全面的法律保護(hù)，而且還能促進(jìn)山東經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，法律機(jī)制不斷完善。本文首先進(jìn)行必要性分析，然后大體介紹濱海濕地現(xiàn)狀以及法律機(jī)制構(gòu)建常見問(wèn)題、問(wèn)題發(fā)生原因，最后重點(diǎn)提出濱海濕地保護(hù)的綜合性法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建措施。

關(guān)鍵詞 濱海濕地 法律調(diào)整機(jī)制 構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：王躍先，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，教授，研究方向：自然資源法學(xué)；董章龍，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.081

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境資源破壞現(xiàn)象較普遍，這在一定程度上加大了濱海濕地保護(hù)難度，并且綜合性法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建具有必要性和迫切性，這對(duì)環(huán)境資源保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有重要作用。由此可見，本文探究該論題具有一定現(xiàn)實(shí)意義，希望本文能為相關(guān)法律人員以及濕地保護(hù)人員提供借鑒，具體探究如下。

一、濱海濕地綜合性法律調(diào)整機(jī)制必要性

（一）原因

我國(guó)濕地面積范圍近年來(lái)逐漸縮小，濱海濕地污染問(wèn)題十分嚴(yán)重，生物種類數(shù)量不斷減少，如果濱海濕地保護(hù)工作不到位，那么生態(tài)環(huán)境整體性均會(huì)受到影響，不利于促進(jìn)提高山東沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。再加上，濱海濕地保護(hù)作為人與自然和諧共處的基本表現(xiàn)，通過(guò)制定綜合性法律調(diào)整機(jī)制來(lái)豐富生態(tài)環(huán)境功能，減少濱海濕地破壞范圍。從中能夠看出，濱海濕地保護(hù)工作有序推進(jìn)現(xiàn)已成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）意義

濱海濕地保護(hù)工作逐步推進(jìn)，這不僅能夠處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)間的矛盾，而且還能為法律調(diào)整積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分彰顯法律公開性、公平性特點(diǎn)。在了解濱海濕地現(xiàn)狀、掌握社會(huì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，針對(duì)社會(huì)方面、行政方面、市場(chǎng)方面的綜合法律調(diào)整機(jī)制有序構(gòu)建，這對(duì)濱海濕地資源合理利用有促進(jìn)作用。下文具體介紹了濱海濕地現(xiàn)狀以及常見問(wèn)題，以便為法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建提供思路。

二、基本現(xiàn)狀

我國(guó)濕地面積在亞洲區(qū)域內(nèi)來(lái)講相對(duì)較大，并且濕地資源較豐富，但隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，濱海濕地保護(hù)工作未能具體落實(shí)，沿海相關(guān)產(chǎn)業(yè)為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，往往以獲取濕地資源為代價(jià)，導(dǎo)致濱海濕地保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀。

（一） 面積大幅度縮小

據(jù)相關(guān)資料調(diào)查可知，山東地區(qū)濱海濕地面積逐年縮小，具體表現(xiàn)為：珊瑚礁面積大幅度縮小、海岸侵蝕嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境遭受破壞等。海洋局監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)顯示，2016年山東省濱海濕地生態(tài)環(huán)境非健康狀態(tài)大75%。

（二） 物種多樣性減少

濱海濕地作為生物繁衍、生長(zhǎng)的主要場(chǎng)所，一旦濱海濕地完整性受到破壞，或者保護(hù)工作不當(dāng)，那么生物多樣性會(huì)相應(yīng)減少，生物繁衍、生長(zhǎng)等能力逐漸下降。此外，特殊物種頻臨滅絕，這對(duì)生物鏈破壞會(huì)產(chǎn)生不利影響。

（三）保護(hù)管理工作不到位

現(xiàn)如今，我國(guó)尚未將山東濱海濕地列入重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，僅通過(guò)制度執(zhí)行、政策實(shí)施予以保護(hù)，這在一定程度上會(huì)弱化保護(hù)效果，不利于高效制止濱海濕地破壞行為。此外，保護(hù)管理制度執(zhí)行力度較弱，導(dǎo)致個(gè)人利益維護(hù)者以獲取生態(tài)資源為主要目標(biāo)，最終導(dǎo)致濱海濕地保護(hù)效果不如人意 。

三、常見問(wèn)題及原因

（一）法律制度有待完善

目前，山東省濱海濕地保護(hù)工作主要在行政管理制度的引導(dǎo)下開展，這一制度制定期間尚未考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況，導(dǎo)致制度適用范圍較小，不利于大范圍推廣適度保護(hù)制度。導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因即經(jīng)濟(jì)管理制度較片面，進(jìn)而濱海濕地資源會(huì)被大量破壞。

（二）適度保護(hù)與開發(fā)失衡

山東省部分濱海濕地管理者尚未真正意識(shí)到濕地保護(hù)的重要性，并在資源保護(hù)、資源開發(fā)兩方面工作中有失平衡，最終出現(xiàn)過(guò)度開發(fā)、片面保護(hù)現(xiàn)象。主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)開發(fā)工作提供優(yōu)惠政策支持，然而保護(hù)政策頒布、實(shí)施速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于開發(fā)政策，這在一定程度上會(huì)激發(fā)生態(tài)環(huán)境開發(fā)者的積極性，最后濱海濕地成為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)追求的犧牲品。

（三）管理機(jī)制過(guò)于單一

現(xiàn)如今，濱海濕地管理工作主要實(shí)施結(jié)合式管理機(jī)制，即上級(jí)命令結(jié)合控制這一管理機(jī)制，并且保護(hù)管理方式未能根據(jù)制度或者程序應(yīng)用，這在一定程度上會(huì)加大利益保障和資源保護(hù)間的沖突，再加上，當(dāng)?shù)貪竦乇Ｗo(hù)工作未能及時(shí)同政府部門溝通，導(dǎo)致濕地保護(hù)與管理工作缺少行政力量保障，不利于調(diào)動(dòng)保護(hù)人員和管理人員的能動(dòng)性，最終弱化濕地保護(hù)合力。總結(jié)可知，傳統(tǒng)的濕地管理機(jī)制是這一問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因，傳統(tǒng)管理機(jī)制不能及時(shí)滿足濕地保護(hù)需要。

（四）管理行為不夠規(guī)范

濱海濕地具有綜合性特點(diǎn)，它涉及較多行業(yè)，并且內(nèi)含豐富資源。我國(guó)濱海濕地管理主要以中央統(tǒng)管、地方分管為主，其中，統(tǒng)管主要負(fù)責(zé)工作內(nèi)容分配、監(jiān)督指導(dǎo)等，分管主要結(jié)合實(shí)際情況具體管理。然而實(shí)際管理的過(guò)程中，因區(qū)域差異顯著，管理目標(biāo)不相一致，極易出現(xiàn)權(quán)力缺失、權(quán)力重疊等現(xiàn)象，這會(huì)為濕地保護(hù)工作增加阻力。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是因?yàn)槲覈?guó)在這一方面的立法不及時(shí)，并且法律內(nèi)容不夠全面，導(dǎo)致濱海濕地管理工作執(zhí)行期間缺乏統(tǒng)一性，最終濕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相應(yīng)降低 。

四、綜合性法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建措施

從上述介紹中可以看出，綜合性法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建工作存在一定阻力，進(jìn)而會(huì)間接弱化濱海濕地保護(hù)效果，不利于發(fā)揮綜合性法律調(diào)整機(jī)制應(yīng)用優(yōu)勢(shì)。從構(gòu)建綜合性法律調(diào)整機(jī)制入手，針對(duì)單一保護(hù)工作加強(qiáng)立法保障，引導(dǎo)濕地保護(hù)工作貼近實(shí)際需要，有利于完成濕地保護(hù)目標(biāo)，促進(jìn)濕地保護(hù)管理工作順利推進(jìn)。

（一） 創(chuàng)新立法思想

濱海濕地保護(hù)人員強(qiáng)化立法思想、不斷改變立法觀念，將自身從事的工作納入國(guó)家資源整體保護(hù)工作中來(lái)，為了避免濕地生態(tài)效益遭受破壞，務(wù)必加強(qiáng)各管理部門的立法工作，并對(duì)部門管理者定期進(jìn)行立法考核。立法思想以及理念對(duì)立法行為有直接影響，在此期間，應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)變化規(guī)律，在保證生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，完善濕地生態(tài)保護(hù)方面的法律體系，確保濱海濕地保護(hù)工作能夠有法律可依。

（二） 改善管理機(jī)制

在正確立法思想的引導(dǎo)下，實(shí)施改善法律管理機(jī)制，即針對(duì)管理機(jī)構(gòu)、管理職權(quán)合理優(yōu)化。一方面，創(chuàng)新管理模式，重組濕地管理職權(quán)，以免出現(xiàn)權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)權(quán)力執(zhí)行工作出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，最終影響濕地統(tǒng)一性管理，根據(jù)濱海濕地各類資源劃分標(biāo)準(zhǔn)明確各部門管理人員職責(zé)，實(shí)現(xiàn)專人專職管理目標(biāo)。另一方面，落實(shí)分級(jí)管理工作。在了解、評(píng)估濱海濕地生態(tài)性能、等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施主導(dǎo)型濕地管理機(jī)制，充分發(fā)揮山東省政府的保護(hù)力量。此外，利用行政委托機(jī)制完成濕地保護(hù)任務(wù)，即從保護(hù)者這一角度出發(fā)，一旦發(fā)現(xiàn)濱海濕地資源被破壞現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)其嚴(yán)厲處理。

（三） 確定法律適用范圍

我國(guó)有關(guān)濕地立法較多，但各項(xiàng)法律間的范圍劃分不夠明確，這在一定程度上會(huì)弱化法律效力，并出現(xiàn)重復(fù)立法、立法缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致個(gè)別濱海濕地失去法律保障。因此，綜合性法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中，應(yīng)具體掌握待管理濕地的基本需要，根據(jù)濕地類型以及保護(hù)需要對(duì)其專門立法，并對(duì)法律內(nèi)容全面完善，將多類型濱海濕地保護(hù)工作深入推進(jìn)、具體落實(shí)。

（四） 加強(qiáng)濱海濕地技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

針對(duì)濕地對(duì)象進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，引用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)了解濱海濕地變化情況，同時(shí)，完善生態(tài)評(píng)估制度，具體分析其變化趨勢(shì)以及發(fā)展情況，這能為濱海濕地保護(hù)提供依據(jù)，為管理決策提供方向引導(dǎo)。這不僅能夠減輕工作人員的工作壓力，從繁重的工作中解脫出來(lái)，而且還能提高濕地保護(hù)效率，在預(yù)測(cè)濕地保護(hù)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的保護(hù)措施。對(duì)此，濱海濕地保護(hù)單位應(yīng)組織員工學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，提高先進(jìn)技術(shù)在濱海濕地中的應(yīng)用熟練度，這對(duì)濱海濕地資源全面保護(hù)，濕地資源高效利用有重要意義。

（五） 大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)

濱海濕地在環(huán)境政策以及市場(chǎng)需要的引導(dǎo)下發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，這不僅是形成多元力量的基本途徑，而且能為濕地資源保護(hù)提供力量支持。在適當(dāng)位置建立污水集中處理區(qū)，以免污水肆意排放，導(dǎo)致濕地生態(tài)環(huán)境受到污染，同時(shí)，應(yīng)用人工濕地技術(shù)，引導(dǎo)濕地服務(wù)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，在此期間，頒布相關(guān)法律法規(guī)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)有序管理提供法律支持。除此之外，擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)業(yè)推廣范圍，做好其宣傳工作，以此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)選擇質(zhì)量，提供相應(yīng)的人才支持和資金支持，進(jìn)而環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展能間接帶動(dòng)濱海濕地保護(hù)工作順利推進(jìn) 。

（六） 建立法律調(diào)整機(jī)制

山東省濱海濕地主要應(yīng)用傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行保護(hù)，隨著時(shí)代的不斷改變，以及人類活動(dòng)的日漸頻繁，這種管理模式的適用性較差，不能充分濕地保護(hù)、有序管理等積極作用，并且管理模式實(shí)際應(yīng)用期間存在些許不足，基于此，建立綜合性法律調(diào)整機(jī)制符合時(shí)代發(fā)展需要，能為濱海濕地保護(hù)工作提供可靠的法律保障。

首先，合理應(yīng)用行政指導(dǎo)法律手段。它主要指的是在法律允許范圍內(nèi)，利用非強(qiáng)制行政手段完成濕地保護(hù)任務(wù)，這對(duì)濕地保護(hù)期間產(chǎn)生的矛盾順利解決有重要意義，同時(shí)，還能合理分配各利益主體的合法利益，在尊重管理意見以及管理需求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)整行政指導(dǎo)法律手段，借此協(xié)調(diào)利益關(guān)系，減少利益糾紛，為濱海濕地保護(hù)工作營(yíng)造良好環(huán)境。

其次，優(yōu)化公眾參與制度。濱海濕地治理工作與山東省人們息息相關(guān)，適當(dāng)為人們提供濕地保護(hù)機(jī)會(huì)，拓寬濕地保護(hù)路徑，這能為濕地保護(hù)工作提供可靠支持，同時(shí)，人們能夠認(rèn)識(shí)到濕地保護(hù)的重要性，為濕地保護(hù)工作制定合理決策，提供合理化建議。除此之外，濱海濕地綜合性法律調(diào)整機(jī)制構(gòu)建期間應(yīng)提供公眾參與機(jī)會(huì)，這不僅能夠提高這一機(jī)制的公正性、透明度，而且還能為機(jī)制應(yīng)用提供支持和保障。

最后，制定生態(tài)補(bǔ)償法律制度。我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平較高的城市現(xiàn)已踐行這一制度，并取得良好效果，山東省在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況實(shí)施這一制度，具體表現(xiàn)為：明確補(bǔ)償主（客）體，并且收益者應(yīng)為損害者提供相應(yīng)補(bǔ)償，同時(shí)，濱海濕地資源保護(hù)者能夠得到相應(yīng)利益，在此期間，國(guó)家應(yīng)為濕地保護(hù)工作提供政策知識(shí)和資金支持。從中總結(jié)可知，生態(tài)補(bǔ)償主體非指單一個(gè)體，它具有多元化特點(diǎn)；補(bǔ)償方式有多種，可根據(jù)實(shí)際情況選擇生態(tài)補(bǔ)償、資金補(bǔ)償，或者可持續(xù)發(fā)展能力補(bǔ)償，其中，前者補(bǔ)償方式指的是，針對(duì)被破壞生態(tài)及時(shí)修復(fù)，并為其提供發(fā)展機(jī)遇 。

五、結(jié)論

綜上所述，濱海濕地保護(hù)工作推進(jìn)的過(guò)程中，通過(guò)創(chuàng)新立法思想、改善管理機(jī)制、確定法律適用范圍、加強(qiáng)濱海濕地技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、建立法律調(diào)整機(jī)制等措施來(lái)構(gòu)建綜合性法律調(diào)整機(jī)制，這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)濱海濕地保護(hù)這一目標(biāo)，而且還能提高山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，其他省份濱海濕地保護(hù)工作推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)以此為借鑒，結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況探索濕地保護(hù)的有效措施，這對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有重要作用，有利于深化濕地管理改革，完善、健全我國(guó)法律法規(guī)。

注釋：

傅馨.我國(guó)濕地保護(hù)法制主要問(wèn)題研究.中國(guó)海洋大學(xué).2014.

高曉露.中國(guó)濱海濕地管理創(chuàng)新的法律保障.公民與法（法學(xué)版）.2013（8）.7-9.

王剛.沿海灘涂保護(hù)法律問(wèn)題研究.中國(guó)海洋大學(xué).2013.

王婉軼.論濱海濕地管理的法律對(duì)策.法制與經(jīng)濟(jì).2017（6）.152-155.