趙玉娟　彭劍波

摘 要：美國總統(tǒng)特朗普于2017年1月執(zhí)政后，中美關(guān)系已經(jīng)形成一個拐點：美國以中國為對手已經(jīng)基本形成共識，中美兩大世界經(jīng)濟體的競爭已經(jīng)形成主題。面對特朗普政府多次主動挑起的違背WTO規(guī)則的貿(mào)易摩擦，中國要有合作不成，漸行漸遠的心理準備。文章根據(jù)新形勢下中美貿(mào)易摩擦升級的態(tài)勢，就“美國優(yōu)先”政策、破壞多邊貿(mào)易體制、貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)不均衡等方面分析中美貿(mào)易摩擦升級的原因，并從利用中美雙邊對話機制、適時采取貿(mào)易反制措施、優(yōu)化出口商品結(jié)構(gòu)等多層面提出減緩中美貿(mào)易摩擦升級的策略，以促進中美兩國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康持續(xù)發(fā)展，這是新形勢下中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系非常重要的戰(zhàn)略支點。

關(guān)鍵詞：美國優(yōu)先；中美貿(mào)易；貿(mào)易摩擦；多邊貿(mào)易體制

據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2017年中國與美國雙邊貨物貿(mào)易總額已經(jīng)突破5800億美元，同比增長15.2%，占中國外貿(mào)總值的14.2%，美國繼續(xù)保持中國第二大貿(mào)易伙伴、第一大出口市場地位。2017 年1月，崇尚“美國優(yōu)先”的特朗普執(zhí)政后，中美之間貿(mào)易摩擦逐漸升級；從2018年1月開始，特朗普主導的美國政府愈加頻繁挑起對華貿(mào)易摩擦，導致中美貿(mào)易摩擦大幅升級。在此背景下，分析和探討當前中美貿(mào)易摩擦升級的成因及對策，對有效防范貿(mào)易摩擦，促進中美貿(mào)易健康、可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的意義。

一、中美貿(mào)易摩擦升級的態(tài)勢

（一）貿(mào)易摩擦案件頻發(fā)且涉案金額較高

特朗普執(zhí)政后，大力推行貿(mào)易保護主義，中美貿(mào)易摩擦案件頻發(fā)，且涉案金額較高，導致中美貿(mào)易緊張態(tài)勢逐漸升溫。據(jù)中國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2017年美國對中國發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查立案數(shù)量22起，同比增加10.0%，其中反傾銷10起，反補貼10起，保障措施2起，涉案金額45億美元，同比增長21.6%。此外，據(jù)中國商務(wù)部網(wǎng)站2018年1月19日公布數(shù)據(jù)顯示，2017年美國對華啟動“337調(diào)查”總共24起，涉案金額超過25億美元，案件數(shù)量和金額同比分別上升9.1%和19.0%?？梢?，中美之間貿(mào)易摩擦已經(jīng)逐漸升級。進入2018年，中美貿(mào)易摩擦愈發(fā)變得頻繁而激烈：1月23日，美國貿(mào)易代表辦公室宣布從2月7日開始，將對包括中國在內(nèi)的所有進口光伏電池和組件征收為期4年的保障關(guān)稅，首年稅率高達30%，涉及中國光伏出口貿(mào)易額超過20億美元；2月13日、2月22日，美國分別對中國產(chǎn)大口徑焊管、橡皮筋進行“雙反”調(diào)查；3月初，美國政府根據(jù)“232條款”，宣布對中國的鋼鐵及鋁制品，分別課征25%、10%的懲罰性關(guān)稅；3月22日，特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄，依據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果將對約600億美元從中國進口的商品大規(guī)模加征高額關(guān)稅；4月3日，美國貿(mào)易代表辦公室公布對華“301調(diào)查”征稅產(chǎn)品建議清單，將對約500億美元中國輸美商品加征額外25%關(guān)稅；4月5日，特朗普指示美國貿(mào)易代表辦公室探討對1000億美元中國輸美商品加征關(guān)稅是否恰當。從前述可知，特朗普政府主動挑起的中美貿(mào)易摩擦已經(jīng)明顯升級。

（二）貿(mào)易摩擦涉及的產(chǎn)品范圍持續(xù)擴大

近年來，中國輸美產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，由勞動密集型產(chǎn)品逐漸向高科技產(chǎn)品延伸。隨之中美兩國貿(mào)易摩擦所涉及的產(chǎn)品范圍也從家具、服裝等低附加值產(chǎn)品擴展至機器人、家用電器、光伏等高附加值產(chǎn)品，涉案產(chǎn)品范圍持續(xù)擴大。例如，2017年5月17日，美國國際貿(mào)易委員會正式立案，對涉華掃地機器人及其組件啟動“337調(diào)查”，我國三家公司被列為指定應訴方，這是美國國際貿(mào)易委員會史上首次對機器人產(chǎn)品發(fā)起“337調(diào)查”。特朗普于2018年1月22日批準對進口太陽能電池板和大型洗衣機采取征收高額保護性關(guān)稅的建議，決定對進口太陽能板征收關(guān)稅最高達30%，對大型家用洗衣機實行進口配額限制并征收關(guān)稅最高達50%。同時，美國貿(mào)易代表辦公室當日宣布，美國將啟動塵封已久的單邊主義貿(mào)易救濟工具“201調(diào)查”，對中國輸美洗衣機和光伏產(chǎn)品加征保障性關(guān)稅。

（三）貿(mào)易摩擦破壞WTO爭端解決機制

WTO爭端解決機制是多邊貿(mào)易體制的主要支柱，是WTO對全球經(jīng)濟穩(wěn)定做出的最獨特貢獻。作為WTO最重要的成員國，美國本應遵守WTO規(guī)則及其爭端解決機制，但特朗普執(zhí)政后，美國公然違反WTO規(guī)則，依據(jù)其美國國內(nèi)法規(guī)定大規(guī)模采取一系列單邊措施制裁中國，肆意挑釁和破壞WTO爭端解決機制。例如，時隔16年后，美國商務(wù)部于2017年4月對進口鋼鋁產(chǎn)品啟動“232調(diào)查”；美國貿(mào)易代表萊特希澤于2017年8月18日正式宣布對中國啟動“301調(diào)查”，而美國上一次對中國啟動“301調(diào)查”是在2010年；美國商務(wù)部于2017年11月28日對中國輸美通用鋁合金板自行啟動“雙反”調(diào)查，這也是美國商務(wù)部時隔25年后首次自主發(fā)起類似調(diào)查；美國商務(wù)部于2018年4月17日宣布，對中國輸美鋼制輪轂產(chǎn)品啟動“雙反”調(diào)查。特朗普政府依據(jù)其國內(nèi)法規(guī)定對中國進行單邊貿(mào)易制裁，本質(zhì)是將其國內(nèi)法凌駕于國際法之上，大肆挑釁和公然違背多邊WTO爭端解決機制以及國際法治精神，對WTO爭端解決機制造成嚴重損害。

二、中美貿(mào)易摩擦升級的主要成因

（一）特朗普強力推進“美國優(yōu)先”政策

特朗普執(zhí)政后強力推進一系列“美國優(yōu)先”政策，奉行“以實力保和平”、“經(jīng)濟民族主義”等理念，總體戰(zhàn)略呈現(xiàn)收縮態(tài)勢，政策手段以從其他國家獲取更多實在利益為導向，美國國內(nèi)對華貿(mào)易保護主義持續(xù)升溫，中美之間貿(mào)易摩擦總體形勢愈加嚴峻。2017年11月30日，美國首次公開拒絕承認中國市場經(jīng)濟地位。特朗普于2017年12月19日公布了任內(nèi)首份《國家安全戰(zhàn)略報告》，重申“美國優(yōu)先”，將中國定義為“修正主義”國家，視中國為美國“戰(zhàn)略上的競爭對手”。進入2018年，特朗普再次對中國啟動多項“美國優(yōu)先”政策：1月12日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布《2017年惡名市場非定期回顧報告》，將中國納入其“惡名市場”名單中；1月19日，特朗普政府再次指責中國，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布關(guān)于中國和俄羅斯加入WTO的年度報告，稱中俄未能接受以市場為導向的經(jīng)濟政策，沒有履行承諾；1月22日，美國宣布對進口大型家用洗衣機與光伏產(chǎn)品采取貿(mào)易保護舉措，主要針對中國等亞洲國家，中美貿(mào)易摩擦進一步加劇。為了贏得今年11月的美國中期選舉乃至謀取連任等目的，在對內(nèi)完成稅改承諾后，2018年特朗普可能在貿(mào)易政策方面奉行“美國優(yōu)先”的動作更多、力度更大，中美貿(mào)易摩擦極可能日趨激烈。

（二）特朗普肆意破壞多邊貿(mào)易體制

特朗普執(zhí)政后大力推行單邊主義和貿(mào)易保護主義，宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）”、退出巴黎氣候協(xié)定和聯(lián)合國教科文組織等，公然違背WTO的宗旨和原則，對以WTO為核心的現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制造成嚴重損害，中美貿(mào)易摩擦總體形勢愈發(fā)嚴峻。當前美國在世界貿(mào)易中的地位相對下降，作為現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制的主要創(chuàng)建者和領(lǐng)導者的美國開始對多邊貿(mào)易體制對其是否有利產(chǎn)生質(zhì)疑。特朗普政府認為當前的WTO出現(xiàn)了兩大缺陷：其一，WTO體系已無法維護美國的貿(mào)易權(quán)益；其二，WTO體系不受美國控制，且透明度存疑。2017年WTO第11屆部長會議開幕前夕，美國在準備草案期間拒絕在最終公報中使用“多邊貿(mào)易體制的中心地位”和“支持發(fā)展必要性”等字眼，且仍在抵制WTO上訴機制啟動法官候選人遴選程序。并在此次會議上，美國將矛頭直指中國，認為WTO多邊貿(mào)易體制無法約束中國特色的經(jīng)濟體制，揚言應當以雙邊、諸邊談判取代多邊貿(mào)易談判。特朗普政府對多邊貿(mào)易體制的無視和破壞，不僅導致中美貿(mào)易摩擦加劇，甚至會破壞經(jīng)濟全球化進程，最終危害各國利益。

（三）中美雙邊貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)不均衡

中美雙邊貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)的不均衡，也是引發(fā)中美兩國貿(mào)易摩擦的深層次原因。近年來，中美雙方互為最重要的貿(mào)易伙伴，但雙邊貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)卻不均衡。據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計，2017年美國對中國出口額前4位的商品分別為運輸設(shè)備、機電產(chǎn)品、植物產(chǎn)品和化工產(chǎn)品，出口額分別為295.1億美元、250.0億美元、149.3億美元和111.9億美元，占美國對中國出口總額的比例分別為22.6%、19.2%、11.5%和8.6%；2017年中國對美國出口額前4位的商品分別為機電產(chǎn)品、家具玩具及雜項制品、紡織品及原料和賤金屬及制品，出口額分別為2566.3億美元、605.8億美元、389.9億美元和253.8億美元，占中國對美國出口總額的比例分別為50.8%、12.0%、7.7%和5.0%。很很顯，美國出口至全球市場的主打產(chǎn)品是高科技產(chǎn)品，但美國對中國一直實行歧視性出口管制政策，嚴格限制高科技產(chǎn)品對中國的出口，客觀上造成了中國對美國的長期順差，加劇中美貿(mào)易摩擦；而中國對美國出口的主要優(yōu)勢是勞動密集型產(chǎn)品，由于美國勞動力價格較高，較中國幾乎毫無競爭力，因而中國的勞動密集型產(chǎn)品大量進入美國市場后，勢必會導致中美貿(mào)易失衡，產(chǎn)生貿(mào)易摩擦。

（四）特朗普竭力阻止《中國制造2025》目標的實現(xiàn)

進入2018年，特朗普愈發(fā)頻繁挑起對華貿(mào)易摩擦，其目的不僅是為了限制中國相關(guān)商品對美出口以緩解中美貿(mào)易失衡，實質(zhì)是竭力阻止《中國制造2025》目標的實現(xiàn)。參與或支持“301調(diào)查”的對華鷹派在2017年美國國際與戰(zhàn)略問題研究所（CSIS）的中美經(jīng)貿(mào)論壇上表示，美國下一輪對華經(jīng)貿(mào)制裁目標是要拖慢甚至拖垮中國高精尖科技全面趕超美國的進程，保證美國高新技術(shù)全球領(lǐng)先及戰(zhàn)略領(lǐng)跑地位。當前，由于中國的高科技已經(jīng)形成集中發(fā)展態(tài)勢，特別是在人工智能、量子衛(wèi)星、無人機等領(lǐng)域正在趕超美國，美國政府的鷹派經(jīng)貿(mào)管理團隊認為：美國對華貿(mào)易逐漸成為幫助中國崛起的工具，對美國的全球領(lǐng)導核心、經(jīng)濟競爭力產(chǎn)生挑戰(zhàn)。因此，美國貿(mào)易代表辦公室于2018年4月3日公布的對華“301調(diào)查”征稅產(chǎn)品建議清單中，中國計劃重點發(fā)展的高端制造和高科技領(lǐng)域成為主要對象。這份涉及約500億美元中國輸美商品的清單涵蓋了醫(yī)療器械、高鐵設(shè)備、生物醫(yī)藥、新材料、農(nóng)機裝備、工業(yè)機器人、信息技術(shù)、新能源汽車以及航空設(shè)備等多個行業(yè)，基本都屬于《中國制造2025》的產(chǎn)業(yè)范圍。2018年4月16日，美國商務(wù)部宣布將禁止美國公司向中興通訊銷售零部件、商品、軟件和技術(shù)7年，直至2025年3月13日，這也正如《紐約時報》的報道，美國的真正考量是要遏制中國制造業(yè)升級，拖慢《中國制造2025》這一強國戰(zhàn)略。以實現(xiàn)遏制中國制造的崛起。

三、減緩中美貿(mào)易摩擦升級的應對之策

（一）利用中美雙邊對話機制，增進兩國戰(zhàn)略互信

自1979年中美正式建交以來，兩國各領(lǐng)域交流與合作不斷深入，分歧和矛盾也逐漸顯現(xiàn)。為了實現(xiàn)有效的溝通和協(xié)商、應對中美貿(mào)易摩擦，中美兩國建立起各種形式的對話機制，例如：中美聯(lián)合經(jīng)濟委員會和中美商貿(mào)聯(lián)合委員會。其中，中美商貿(mào)聯(lián)合委員會更是被稱為中美貿(mào)易摩擦的“滅火器”，為緩解中美貿(mào)易摩擦和推進中美經(jīng)貿(mào)互利共贏發(fā)揮至關(guān)重要的作用。2017年4月6日至7日，首次“習特會”在美國弗羅里達州的海湖莊園舉行，習近平主席與美國總統(tǒng)特朗普宣布兩國建立4個高級別雙邊對話機制，分別為外交安全對話、全面經(jīng)濟對話、執(zhí)法及網(wǎng)絡(luò)安全對話、社會和人文對話，進一步加強中美高層戰(zhàn)略溝通。2018年5月3日至4日，美國財長姆努欽率美國代表團訪華，中美雙方在北京就中美貿(mào)易摩擦舉行對話磋商，雙方圍繞共同關(guān)心的問題進行坦誠、高效、富有建設(shè)性的討論，雖然沒有達成任何協(xié)議，但同意建立相應工作機制推動后續(xù)對話磋商；而不倒一個星期，美方就向中國發(fā)出了邀請，希望就中美貿(mào)易摩擦繼續(xù)磋商。因此，我們應充分挖掘和利用目前已初步建立的雙邊對話機制，并積極推動建立新的雙邊對話機制，促進中美兩國高層溝通常規(guī)化，增進兩國戰(zhàn)略互信，有效解決中美貿(mào)易摩擦問題。

（二）積極利用WTO爭端解決機制，妥善處理貿(mào)易摩擦

WTO是當代最重要的國際貿(mào)易組織之一，目前擁有164個成員，成員貿(mào)易總額達到全球的98%，有“經(jīng)濟聯(lián)合國”之稱。盡管WTO爭端解決機制尚存在某些不足，但它仍不失為妥善處理國際貿(mào)易摩擦的一個重要途徑和手段。隨著中美兩國經(jīng)貿(mào)往來的日益頻繁和相互外貿(mào)依存度的提升，激烈的貿(mào)易摩擦只會導致兩敗俱傷。因此，中美兩國應積極尋求WTO框架下的貿(mào)易摩擦解決機制，通過談判磋商理性解決貿(mào)易爭端。具體而言，我國作為WTO的核心成員，應熟練掌握并積極運用WTO相關(guān)規(guī)則和多邊貿(mào)易爭端解決機制，通過友好磋商和談判，就我國輸美商品所面臨的不公正待遇進行合法合理的斗爭，和平解決中美貿(mào)易爭端，合法合理地捍衛(wèi)我國企業(yè)正當利益。例如，中國分別于2018年4月4日和5日在WTO爭端解決機制下，將美國301征稅建議措施和232征稅措施訴諸WTO。我國應積極運用WTO爭端解決機制對發(fā)展中國家的特殊及差別待遇條款，為我國在談判中爭得有利地位。同時，我國應積極主動參與WTO爭端解決規(guī)則修改的談判工作，大力推動建立一套更加公正合理的多邊貿(mào)易規(guī)則，為妥善處理中美貿(mào)易摩擦創(chuàng)建更好的國際法律環(huán)境。

（三）適時采取貿(mào)易反制措施，堅決捍衛(wèi)自身利益

面對美國主動挑起的貿(mào)易摩擦，中國除了采取對話磋商、訴諸WTO爭端解決機制等舉措外，還應依法適時采取一系列貿(mào)易反制措施，才能夠遏制美國公然違反WTO相關(guān)規(guī)則的一系列行為。針對美國擬對約600億美元中國出口商品征收關(guān)稅事宜，中國商務(wù)部于2018年3月23日公布針對美國進口鋼鋁產(chǎn)品“232調(diào)查”的中止減讓產(chǎn)品清單，明確擬對約30億美元自美進口產(chǎn)品加征關(guān)稅。針對美國擬對約500億美元中國輸美商品加征關(guān)稅事宜，中國商務(wù)部于2018年4月4日宣布，將對約500億美元美國對華出口的大豆等農(nóng)產(chǎn)品、飛機、化工品、汽車等商品對等加征25%關(guān)稅。4月5日，特朗普指示美國貿(mào)易代表辦公室探討對1000億美元中國輸美商品加征關(guān)稅是否恰當，中國商務(wù)部發(fā)言人稱將適時采取新的反制措施。正是由于中國政府采取有理有利有節(jié)的反制措施，不但有力地維護了國家和人民的利益，也贏得國際社會的尊重。美國政府正是由于顧慮中國的反制措施，才派出美國財政部長等人主動來華磋商，這是中國堅決反擊的階段性成果。此外，中國應盡快研究一套“非常規(guī)性反制措施”以捍衛(wèi)自身利益，包括鼓勵政府和央企在政府采購中堅定不移地采購國貨，這既有助于突破美國貿(mào)易保護主義圍攻，又可以有效拉動內(nèi)需；通過對美國在華跨國公司施壓，扼制美國跨國公司在中國的發(fā)展，間接影響美國改變貿(mào)易保護政策等。

（四）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化出口商品結(jié)構(gòu)

中美雙邊貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)的不均衡是引發(fā)中美兩國貿(mào)易摩擦的重要原因。因此，我國需加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化對美出口商品結(jié)構(gòu)，增強中美貿(mào)易互補性。一方面，我國需加快升級傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我們需堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，借鑒發(fā)達國家的先進技術(shù)成果與現(xiàn)代企業(yè)管理理念，加快傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高產(chǎn)品附加值，提升產(chǎn)品質(zhì)量與出口競爭力，促進我國傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向全球價值鏈中高端攀升。另一方面，我國應加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。我們應積極引導更多優(yōu)質(zhì)資源進入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵自主創(chuàng)新和打造國際自有品牌，提升我國企業(yè)在美國市場的地位，進而擴大我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對美出口。例如，中國在芯片、元器件領(lǐng)域仍較為弱勢。在服務(wù)器芯片層面，美國供應商一家獨大；在通信網(wǎng)絡(luò)的核心光芯片層面，主要以美國供應商為主。為此，我國應大力提高自主創(chuàng)新能力，加快核心技術(shù)突破，逐步彌補產(chǎn)業(yè)差距，從而緩解中美貿(mào)易摩擦。

（五）推進“一帶一路”倡議，實現(xiàn)出口市場多元化

中國出口貿(mào)易對美國市場過于依賴，不僅增加中國出口企業(yè)的貿(mào)易風險，而且不利于中國充分利用全球資源，更易加劇中美貿(mào)易摩擦。所以，確保實現(xiàn)出口市場多元化對于中國外貿(mào)發(fā)展意義重大?！耙粠б宦贰背h提出的設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通等合作重點，將極大推動中國與“一帶一路”沿線國家建立經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為中國推行出口市場多元化戰(zhàn)略創(chuàng)造歷史性的新發(fā)展機遇。因此，我國政府應大力推進“一帶一路”倡議，加強中央政府、省區(qū)市政府的聯(lián)動，鼓勵各省區(qū)市企業(yè)積極與“一帶一路”沿線國家展開貿(mào)易，加快培育新的出口增長點，逐步減少對美國市場的外貿(mào)依存度，緩解中美貿(mào)易摩擦。同時，我國應有效發(fā)揮金融在“一帶一路”建設(shè)中的重要支撐作用，加快打造“一帶一路”的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極穩(wěn)妥推進銀行業(yè)進一步對外開放，為中資銀行和“一帶一路”沿線國家銀行的合作創(chuàng)造更好的條件。此外，我國政府應大力培訓小語種等參與“一帶一路”建設(shè)的人才，加強投資貿(mào)易風險等方面的公共服務(wù)，為我國實施出口市場多元化戰(zhàn)略提供便利。