王金蘭　梅媛

摘 要：國(guó)外高等教育有分權(quán)制、集權(quán)式以及分權(quán)與集權(quán)混合模式等管理體制，給大學(xué)以自主權(quán)是其共性。我國(guó)高等教育體制經(jīng)歷了探索期、確立期、行政體制改革深化期以及高校內(nèi)部體制管理體制改革深化期，其中，有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)與不足。因此，在高等教育管理體制法治化之路上，要建立高等教育立法體系化，應(yīng)在具體制度設(shè)計(jì)上解決教育分權(quán)、內(nèi)部管理體制、投資渠道多元化以及高效監(jiān)督制約機(jī)制等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：高等教育；管理體制；法治化

中圖分類號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-9132（2018）21-0188-03

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.21.121

一、國(guó)外高等教育管理體制的現(xiàn)狀

梳理國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育管理體制，我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是當(dāng)前世界高等教育宏觀管理體制三種類型代表的美國(guó)、法國(guó)與德國(guó)，抑或是英國(guó)、意大利，均呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，也有其共性。

（一）美國(guó)的分權(quán)制

美國(guó)作為典型的地方分權(quán)制國(guó)家，高等教育管理體制呈現(xiàn)出地方統(tǒng)管、大學(xué)自主、社會(huì)監(jiān)督的格局，由地方政府或利益集團(tuán)行使決策、立法、財(cái)政撥款、評(píng)估、監(jiān)督等職能，聘任教授、招生、專業(yè)及課程設(shè)置與調(diào)整、財(cái)政支出、經(jīng)費(fèi)籌措等由學(xué)校自主決定。

1.政府的管理職能。美國(guó)聯(lián)邦政府沒(méi)有直接管理高校的權(quán)利，而是通過(guò)立法、撥款對(duì)高等教育管理宏觀調(diào)控；州政府通過(guò)確定高等教育的發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和財(cái)政資助補(bǔ)貼和預(yù)算、對(duì)高校創(chuàng)辦和學(xué)位的批準(zhǔn)授予等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方高校的管理和控制。

2.高校內(nèi)部的管理體制。美國(guó)高校內(nèi)部管理體制呈現(xiàn)三個(gè)顯著特點(diǎn)：一是相對(duì)獨(dú)立的校董事會(huì)，二是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，三是教師參加管理（評(píng)議會(huì)）。其中，美國(guó)董事會(huì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立，權(quán)限比較大，體制成熟，具有裁決學(xué)校一切事務(wù)的權(quán)力；校長(zhǎng)多由董事會(huì)任命，作為董事會(huì)的首席執(zhí)行官，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)，并向董事會(huì)報(bào)告，如加強(qiáng)學(xué)校與各界的聯(lián)系，為學(xué)?；I資，招聘優(yōu)秀的教職工等；學(xué)校規(guī)章制度與學(xué)術(shù)政策的制定、學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力屬于評(píng)議會(huì)，如課程計(jì)劃，確定本科生和研究生的錄取標(biāo)準(zhǔn)，確定與教師和科研人員的聘任或晉升有關(guān)的人事政策。

（二）法國(guó)的集權(quán)式

法國(guó)高等教育管理體制一直是中央集權(quán)式，自拿破侖時(shí)代，法國(guó)大學(xué)被置于國(guó)家嚴(yán)格控制之下?，F(xiàn)在管理體制上作了一些改革，主要是加強(qiáng)立法監(jiān)督、資金支持上擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)。1968年《高等教育改革指導(dǎo)法》突出了大學(xué)在管理、教學(xué)、財(cái)務(wù)等方面上的自主權(quán)。

1.外部管理集權(quán)。法國(guó)高校的許多事務(wù)都由政府管理，甚至如課程教學(xué)計(jì)劃等都由全國(guó)統(tǒng)一控制，體現(xiàn)其中央集權(quán)管理高校的特點(diǎn)。

2.內(nèi)部事務(wù)的管理。法國(guó)大學(xué)委員會(huì)是內(nèi)部管理的最高決策機(jī)構(gòu)，成員由學(xué)院院長(zhǎng)教授代表、研究所所長(zhǎng)和其他外部人員組成， 并由教育部任命的校長(zhǎng)主持工作，校長(zhǎng)是政府的代表。大學(xué)委員會(huì)下還有若干專門化的委員會(huì)，對(duì)專業(yè)事提出處理意見(jiàn)。

（三）德國(guó)的集權(quán)與分權(quán)混合模式

聯(lián)邦政府有高校入學(xué)、結(jié)業(yè)、大學(xué)生學(xué)習(xí)資助等專項(xiàng)權(quán)力，同時(shí)強(qiáng)化校長(zhǎng)管理權(quán)、引入高校董事會(huì)制度。

德國(guó)的馮洪堡在1810年創(chuàng)立了柏林大學(xué)，并為大學(xué)制定了“學(xué)習(xí)自由、研究自由、教學(xué)自由”的原則。學(xué)習(xí)自由、研究自由、教學(xué)自由的原則奠定了德國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部管理系統(tǒng)的基本特點(diǎn)和格局。德國(guó)高校實(shí)行校長(zhǎng)責(zé)任制，校長(zhǎng)為最高領(lǐng)導(dǎo)人；高校內(nèi)部分別建立有校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等專門的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)高校內(nèi)部事務(wù)決策，如課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃安排等，大學(xué)的管理權(quán)向?qū)W術(shù)型傾斜，顯示“教授治校”的特點(diǎn)。

受聯(lián)邦國(guó)家制度和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)影響，德國(guó)高等教育曾以“國(guó)家官僚—教授”管理模式成為世界高等教育的樣板。進(jìn)入20世紀(jì)60年代以后，該模式受到詬病，德國(guó)對(duì)政府與高校的權(quán)力關(guān)系、財(cái)政制度、人事制度等方面進(jìn)行了大刀闊斧的改革。

（四）英國(guó)模式

英國(guó)采取政府宏觀引導(dǎo)、高校自治的高等教育管理體制。政府通過(guò)教學(xué)質(zhì)量評(píng)估、資金支持等手段提高教育質(zhì)量，高校內(nèi)部實(shí)行委員會(huì)決策下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，學(xué)校的管理由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的行政體系來(lái)執(zhí)行。英國(guó)主張政府在高校的發(fā)展過(guò)程中避免做得過(guò)多以至于妨礙高校的自主經(jīng)營(yíng)，教育部負(fù)責(zé)制定宏觀政策，具體細(xì)則由教育部組建的各個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)制定、落實(shí)。高校內(nèi)部推行委員會(huì)決策、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的內(nèi)部管理體制。

（五）意大利模式

作為現(xiàn)代大學(xué)發(fā)源地的意大利，將“藝術(shù)和科學(xué)是自由的，與此相對(duì)應(yīng)的教育也是自由的”寫入其憲法，意大利的高等教育管理體制以給大學(xué)充分的自主權(quán)為其顯著特點(diǎn)。意大利的高等教育管理體制中以大學(xué)在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有自主權(quán)為顯著特點(diǎn)，實(shí)施教學(xué)自治、國(guó)際學(xué)生流動(dòng)、教育體制以學(xué)生為中心，以提高教育體制的靈活性。意大利以教育、大學(xué)和研究部、全國(guó)大學(xué)委員會(huì)、意大利大學(xué)校長(zhǎng)委員會(huì)、全國(guó)大學(xué)生委員會(huì)、全國(guó)大學(xué)評(píng)價(jià)委員會(huì)作為高等教育管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其大學(xué)自主權(quán)的特征極為突出。

綜上，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)是當(dāng)前世界的高等教育宏觀管理體制三種類型的代表，英國(guó)、意大利的高等教育體制也具有明顯的特征與優(yōu)勢(shì)，可供借鑒。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)高等教育體制的研究與實(shí)踐圍繞著政府與大學(xué)的關(guān)系、給大學(xué)自主權(quán)等方面開(kāi)展研究與改革，這些研究與實(shí)踐給我國(guó)高等教育的改革提供了借鑒和參考。

二、我國(guó)高等教育管理體制的歷史與現(xiàn)狀

（一）我國(guó)高等教育管理體制的歷史回顧

1.探索期（建國(guó)初期—1977年）。從高等教育管理中央集權(quán)管理、高校內(nèi)部校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制到中央與地方兩級(jí)管理，高校內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制，我國(guó)高等教育行政體制建構(gòu)完成。（1）宏觀層面。建國(guó)初期，我國(guó)仿照蘇聯(lián)模式調(diào)整全國(guó)高校的院系，高校由國(guó)家舉辦、分屬中央各部委和地方管理的“條塊體系”基本形成。（2）微觀層面。從建國(guó)初期校長(zhǎng)負(fù)責(zé)高校全部工作的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，經(jīng)歷1956年的由校長(zhǎng)主持、集體領(lǐng)導(dǎo)的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、1961年強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)行黨對(duì)高校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及“文革”期間的高校實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，到1978年以后開(kāi)始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制， 并逐漸在部分高校試行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在校院系管理層級(jí)上，從建國(guó)初期的院系兩級(jí)管理體制到20世紀(jì)中期以后規(guī)模較大的高校開(kāi)始建立校、院、系三級(jí)管理體制，逐漸下放人、財(cái)、物、事等權(quán)力給學(xué)院， 學(xué)院成為介于校、系之間的辦學(xué)實(shí)體，系成為高校的基層職能機(jī)構(gòu)。高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人事制度上，行政系統(tǒng)設(shè)有教務(wù)、科研、人事、財(cái)務(wù)等職能機(jī)構(gòu)，黨委系統(tǒng)設(shè)置了組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等部門，各類群團(tuán)組織也相應(yīng)成立。

2.確立期（1978年—1998年）。《高等教育法》以法律的形式確定了中央與地方兩級(jí)管理，高校具有法人資格，享有一定的辦學(xué)自主權(quán)。（1）宏觀層面：“條塊分割”體制。在“文革”之后，我國(guó)對(duì)高等教育管理體制進(jìn)行了調(diào)整。1978年2月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《教育部關(guān)于恢復(fù)和辦好全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》，開(kāi)始著手調(diào)整高校領(lǐng)導(dǎo)體制，除了全國(guó)重點(diǎn)高校和少數(shù)院校由國(guó)務(wù)院有關(guān)部委直接領(lǐng)導(dǎo)外，其余大多院校則由有關(guān)部委和省、市、自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以部委為主；面向各省、市、自治區(qū)的重點(diǎn)高校，原則上由各省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部委給予支持。1979年9月，中央頒發(fā)《加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定》，逐步恢復(fù)了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理”的高校領(lǐng)導(dǎo)管理體制。1985年5月，中央頒發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。1986年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定的通知》，對(duì)國(guó)家教委等部委、省級(jí)政府管理高等教育的主要職責(zé)及高校自身的管理權(quán)限做了具體規(guī)定。（2）微觀層面：校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。自1989年以后，我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，直到1998年《高等教育法》以法律的形式將其固定下來(lái)。

3.行政體制改革深化期（1998年—2009年）。1993年2月，國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見(jiàn)》，成為高校內(nèi)部管理體制改革的助推器。此后，我國(guó)逐步步入以建立現(xiàn)代化大學(xué)制度為目標(biāo)的行政體制改革深化期，為此，我國(guó)出臺(tái)了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》等法規(guī)，修訂了《高等教育法》，明確了高校學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)。

4.高校內(nèi)部管理體制改革深化區(qū)（2010年至今）。在1999年6月，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，我國(guó)高等教育體制改革步入了深化區(qū)，進(jìn)入了全面推進(jìn)階段，進(jìn)入了高校內(nèi)部管理體制改革深化區(qū)。高校內(nèi)部體制改革著手理順校院系關(guān)系、精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和管理人員、試點(diǎn)教育職員制度、推行崗位津貼和績(jī)效工資制度、后勤社會(huì)化制度等。

（二）我國(guó)高等教育管理體制的現(xiàn)狀梳理

1.我國(guó)高等教育管理體制之經(jīng)驗(yàn)梳理。如前所述，我國(guó)高等教育逐漸國(guó)際化、現(xiàn)代化、大眾化與多樣化，逐漸縮短了與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)提供了強(qiáng)大的人力資源支撐。但我國(guó)高等教育還存在著不足，在高校管理體制方面還存在影響高校教育教學(xué)質(zhì)量的桎梏。

2.厘清我國(guó)高等教育管理體制之不足。我國(guó)高等教育管理體制的主要不足表現(xiàn)為：在依法治校上存在不足，法律體系不完備、立法相對(duì)滯后；政府對(duì)高校放權(quán)與分權(quán)存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象，或監(jiān)督不到位，或?qū)Ω咝Ｗ灾鳈?quán)過(guò)多束縛；高校評(píng)估機(jī)制不健全，采用千篇一律的評(píng)估條款，忽略了高校的不同類型，忽略了高校之間的不同特點(diǎn)；高校內(nèi)部管理體系中存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力錯(cuò)位的現(xiàn)象，高校的機(jī)構(gòu)設(shè)置在一定程度上更像國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，而不是教學(xué)科研單位；教育資源投資渠道單一，缺乏社會(huì)與個(gè)人的參與。

三、我國(guó)高校管理體制立法體系化及制度設(shè)計(jì)的建議

（一）高等教育立法體系化

高等教育的發(fā)展離不開(kāi)法治之路，高等教育的立法要體系化、健全化?！陡叩冉逃ā肥且徊靠偡?、上位法，高等教育立法應(yīng)當(dāng)在《高等教育法》的統(tǒng)領(lǐng)下，在高等教育的投入、評(píng)審、質(zhì)量等與高等教育發(fā)展關(guān)系重大的幾個(gè)方面做好立法，要制定大學(xué)治理規(guī)則、大學(xué)教育監(jiān)管規(guī)則、社會(huì)參與規(guī)則、高校內(nèi)部治理制度等一系列規(guī)范，形成高等教育管理體制法律體系化，用立法引導(dǎo)、推進(jìn)、保障我國(guó)高等教育的改革與發(fā)展。

（二）高等教育的制度設(shè)計(jì)

在高等教育的具體制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)考慮以下政府與高校之間教育權(quán)力的分配、高校內(nèi)部管理權(quán)的配置等制度內(nèi)容，保障高校的健康運(yùn)行與發(fā)展。

1.教育分權(quán)制度。高等教育制度中處理好中央與地方在管理高等教育的職能，處理好黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與高校行政權(quán)的關(guān)系。要改變政府對(duì)高校包管過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)嚴(yán)的現(xiàn)狀，將高等教育管理權(quán)歸屬高校，讓作為法人的高校成為高等教育的實(shí)際管理者。

2.高校內(nèi)部管理體制。高等教育的管理要立足高等教育的本質(zhì)屬性與外延，高校內(nèi)部管理應(yīng)當(dāng)“去行政化”，以彰顯高校自身的內(nèi)涵。在我國(guó)高等教育中，要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政管理、教授咨詢”的管理體制，由黨委把握辦學(xué)方向、發(fā)展戰(zhàn)略、辦學(xué)模式、改革思路等關(guān)系全面的大局，以校長(zhǎng)為首的行政管理隊(duì)伍對(duì)人、財(cái)、物、事進(jìn)行計(jì)劃、組織、管理、指揮與協(xié)調(diào)，學(xué)術(shù)委員會(huì)行使高校的學(xué)術(shù)權(quán)力；應(yīng)當(dāng)制定激勵(lì)措施，激發(fā)教師樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，提高創(chuàng)新能力，充分體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)的創(chuàng)造性、包容性、開(kāi)放性、批判性和獨(dú)立性；在高校切實(shí)實(shí)行人員聘任制度，實(shí)行按需設(shè)崗，以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)化高校師資隊(duì)伍。

3.高校投資渠道多元化制。高等教育是面向世界、面向未來(lái)的教育，它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，鑒于此，應(yīng)該改變由政府投資的單一化投資渠道，探索高等院校投資渠道多元化的路徑。除了民辦高校外，在國(guó)辦高校中也可以嘗試社會(huì)投資渠道，讓我國(guó)高校在科技創(chuàng)新、提升教育教學(xué)質(zhì)量上注入更多的資源保障。

4.健全高校監(jiān)督制約機(jī)制。監(jiān)督是任何法人健康發(fā)展的必要保障，高等教育具有公益屬性，具有公共物品性，基于此，對(duì)高校的管理必須給以監(jiān)督。監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督，如校務(wù)公開(kāi)、教代會(huì)制度，也包括外部監(jiān)督，如教育、財(cái)政等行政部門的監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，讓高校的建設(shè)與發(fā)展在陽(yáng)光下健康運(yùn)行。

綜上所述，縱觀世界各國(guó)，高等教育管理體制有不同，也有共性。無(wú)論是分權(quán)型，還是集權(quán)型，抑或是分權(quán)與集權(quán)結(jié)合型，乃至其他管理模式，給高校以更多的自主權(quán)是世界發(fā)達(dá)國(guó)家高校管理體制的共同特點(diǎn)與發(fā)展趨向。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，高校管理體制也要步入法制化之路。

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