摘 要：政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務所需要的行政投入或耗費的資源，是政府行使其職能必須付出的代價，是政府行使職能的必要支出。行政成本合理與否將直接關系到政府的公信力以及政權的合法性。文章將從我國現(xiàn)行公務人員公務旅游體制著手，對旅行社參與政府采購的有效性進行分析。從公務旅游這一方面探尋降低行政成本，提高行政效率的制度上的方法。

關鍵詞：行政成本；政府采購；公務旅游

近年來，我國經(jīng)濟高速增長，高昂的行政成本所帶來的諸多現(xiàn)實問題不斷浮出水面，成為學術界乃至整個社會關注的焦點。2011年3月，國務院明令要求98個中央部門公開“三公消費”①支出，公務旅行的經(jīng)費必然出現(xiàn)緊張趨勢。參與政府采購可以更專業(yè)化地為政府提供安排交通、住宿、會務等服務。由于旅游公司在市場通道和人員方面有集約化管理，政府采購旅游服務有助于降低成本，避免“暗箱”操作。把旅游服務納入政府采購，可以進一步精簡政府機構(gòu)。而旅行社可以借此機會擴大銷售渠道，保證銷售對象，是一件互惠互利的事情。但在政府采購的實際操作過程中還是有不少的缺陷和問題。

1 行政成本與政府采購

1.1 行政成本與不良行政成本

1.1.1 行政成本。行政成本問題實質(zhì)上就是如何處理好政府與公民之間“委托—代理”關系的問題，能否將行政成本控制在一個合適有效的范圍之內(nèi)，這不僅關系到一國行政管理效能的好壞高低，更關系到該國政府的合法性、權威性基礎能否持續(xù)?！拔小怼钡年P系亦默認了委托人的利益并非總是代理人的直接理性考量范疇的現(xiàn)實。由此，行政成本的消耗自然就不可避免地會產(chǎn)生對社會和公民而言，或正向、或負向的影響與后果?；谶@種觀點，可以將行政成本分為兩類： 必須行政成本與不良行政成本。

1.1.2 不良行政成本。 不良行政成本則指，行政成本中除去政府及其官員為履行職能推進社會發(fā)展所必需的維持經(jīng)費以外的部分，服務對象為政府及其官員，對公民或社會的影響為負。不良行政成本不僅帶來財政負擔嚴重，侵害必須行政成本的直接后果，更損害了法律的權威，加重了人民的負擔?！靶姓杀緫敱３衷谝粋€合理的范圍之內(nèi)： 成本過低，投入太少，無法滿足政府履行社會賦予的職能及日常工作的需要，效率和效能的目標得不到實現(xiàn)；而成本過高，占用過多的社會經(jīng)濟資源，則會造成社會資源的浪費，產(chǎn)生內(nèi)耗、腐敗，影響發(fā)展進程中其他方面的需求。”②因此，確定政府行政成本的基本原則是保證“必須行政成本”正常開銷的同時盡量控制“不良行政成本”的規(guī)模，而非一味地貪少求多。

1.2 政府采購

20世紀70年代末以來，政府逐漸減少壟斷性的公共服務直接生產(chǎn)模式，開始從單一中心治理走向多中心治理，政府日益重視將公共服務以合同的形式外包給私營部門，以期減少開支，控制政府規(guī)模，提高公共服務的質(zhì)量，增加公眾的滿意度。

2 公務旅游的現(xiàn)狀與問題

2.1 政府對公務旅游的操作規(guī)定不規(guī)范

在政府對公務旅游進行政府采購之前，很多單位為公務旅游設立了專門的接待部門，負責迎來送往。單位部門組織職工赴外地考察，一般是與當?shù)氐娜舜蠼哟块T接洽安排食宿，而他們也接待了一些同行來本地的考察，長此以往給雙方都增加了不少負擔，而且某種程度上也會積累下一些矛盾。顯然，這種與權力相結(jié)合的部門、單位操作外出，尤其是出境考察模式已經(jīng)形成了一種豐盛、無風險的利益，不利于政府的管理和形象。

2.2 缺乏制度約束的關系過于脆弱

政府和公民間的“委托—代理”關系本質(zhì)上是一種契約關系：通過契約，政府接受公民的委托，代表公民的利益從事公共事務的組織管理以及公共服務的供給等活動。從這個意義上講，公民的授權是政府合法性的唯一來源，政府必須代表也只能代表公共利益。然而，這只是一個理想狀態(tài)。政府利益并不完全等同于公共利益，政府各部門單位，乃至具體到各組織成員都有著各自不同的特殊利益，只不過與其他利益主體相比，政府與公共利益的關系更加密切和規(guī)范而已。政府與公民之間的責任關系實則相當脆弱，稍有制度縫隙，則政府的自利性便超出公共利益考慮，實現(xiàn)自我膨脹以及私利。

2.3 信息公開度不夠致使公民監(jiān)督缺位

政府與公眾之間的信息存在明顯的不對稱，公眾一般情況下難以獲得有效的信息處于信息弱勢地位。信息公開度不夠，政務活動透明度低，社會成員參政議政的渠道不暢通，進而導致公民政治參與低，政務活動缺乏有效的社會監(jiān)督，看似公民主動退出，但最終受損的還是公民的權益。信息不對稱，職務消費和私人消費難以區(qū)分，到底是“公用”還是“私用”難以監(jiān)督；在績效考核時，同樣由于考核部門對成本信息掌握不充足，公共部門產(chǎn)出難以衡量，以至績效難以評估。正是由于公共消費部門的信息優(yōu)勢地位，使得各項消費的支出難以控制，而外部監(jiān)管也難以實現(xiàn)。

3 規(guī)范政府采購的制度對策

3.1 明確公務旅游的標準

要使得公務人員公費旅游問題得到解決，關鍵在于如何通過制度的約束，將其規(guī)范在必須行政成本的范圍之內(nèi)，避免其背離“代表公民利益，為公共管理職能服務”的初衷，淪為不良行政成本。要完善立法，明細政府開支范圍，并將公務旅游與“公費旅游”明確地區(qū)別開來，制定出具有可操作性的指標。一方面，與政府官員職務掛鉤，為官員的職務消費額制定明確的標準，設定最高限額，實施總量控制；對于公費外出費用審批等已有相對具體的規(guī)定的問題，應加大監(jiān)督與規(guī)定實施的力度。同時，要對干部職務消費的規(guī)定進行立法，明確開支的范圍、數(shù)額、審批程序、審計監(jiān)督、處罰措施等每一個具體項目和環(huán)節(jié)，并使之具有法律效應，作為考核政府官員的重要內(nèi)容。

3.2 強化預算約束機制

預算從根本上說即是納稅人及其代議機構(gòu)控制政府財政活動的機制之一。相比來說，國外一些政府的預算通常被嚴格規(guī)定和約束。而我國的預算一般比較粗略、籠統(tǒng)，約束性不大，且很多都沒有被納入到預算體制內(nèi)。從這個方面講，預算編制的細化分類工作，對于公用經(jīng)費支出的標準化，最終達到強化預算約束機制、控制不合理行政支出的目的，是極其重要的。具體針對公務人員公費旅游問題，應將公務人員外出考察學習所產(chǎn)生的消費列入到政府財政預算體系中，并接受各方面的監(jiān)督，分別從事前、事中到事后三個階段進行管理，在全年的預算安排中細化到每月的計劃和年終的決算。

3.3 建立行政成本信息公開機制

政府信息公開是建設廉價效能政府的必要前提，要求政府在管理過程中盡量做到?jīng)Q策公開、過程公開、結(jié)果公開，保持信息獲取渠道的暢通。建立行政成本信息公開機制，要在已有《政府信息公開條例》等法規(guī)條文的基礎上，一方面繼續(xù)建立健全相應的政務公開制度，如行政成本預決算及其信息公開制等，強調(diào)行政成本的的信息公開透明。政府部門在官方網(wǎng)站或者其他信息渠道上應及時詳細的公布有關信息，減少信息不對稱，激活社會輿論，提高政府的效能。

注釋

①三公消費：指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行費、公務招待費產(chǎn)生的消費。

②譚桔華：《政府行政成本簡論》，湖南： 湖南大學出版社，2005年，第4頁。

參考文獻

[1]譚桔華著.政府行政成本簡論[M].湖南大學出版社， 2005

[2]舒奮，袁平.我國政府公共服務外包績效影響因素的實證研究[J].浙江社會科學.2012（08）

[3]楊樺，劉權.政府公共服務外包：價值、風險及其法律規(guī)制[J].學術研究.2011（04）

[4]王明杰.中國政府不良行政成本偏高的制度思考——對我國公務人員公費旅游的反思[J]. 蘭州學刊.2016（02）

[5]周政.促進旅行社參加政府公務活動采購（上）[N].中國旅游報.2005-10-10（008）

作者簡介

滕曄瑭（1994—），女，漢族，浙江金華市人，管理學碩士，浙江師范大學法政學院行政管理專業(yè)。