張夢雯+李繼峰

【摘要】隨著我國政府采購機制的不斷完善、運作模式的逐漸成熟，對于市場開放度的調(diào)整也成為現(xiàn)階段的重要課題。由于當前我國政府采購制度尚處在轉(zhuǎn)型期，一味擴大或過于收緊市場開放度，都會產(chǎn)生利弊互存的雙重結(jié)果，應(yīng)當科學(xué)權(quán)衡擴大或收緊市場開放度的利弊，采用循序漸進的優(yōu)化手段，努力實現(xiàn)財政資源的合理分配利用與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的順暢運營之間的互利共贏。

【關(guān)鍵詞】政府采購 市場開放度 權(quán)衡

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

在我國政府采購制度不斷完善、采購結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化的同時，國內(nèi)政府采購市場的發(fā)展態(tài)勢則顯得更為復(fù)雜、多變。目前，政府采購中的一些潛在問題逐漸顯露，如采購供應(yīng)方事先確定、可選擇性較??；采購流程相對繁雜、各類手續(xù)較多；采購品的質(zhì)量低下、成本投入較高等現(xiàn)象，在很大程度上影響了政府采購機制的順暢運轉(zhuǎn)。因此，這也促使相關(guān)管理部門增加了對于市場開放度的關(guān)注，并著手進行有針對性的調(diào)整，以期解決以上問題。

當前國內(nèi)政府采購招標流程相對繁雜，各類手續(xù)較多

采購供應(yīng)方往往事先確定，分布比較集中。以國家機關(guān)、事業(yè)單位以及團體組織作為采購主體，依托財政性資金劃撥支持，且實行集中采購目錄制、限額標準制相結(jié)合的運作模式，是我國政府采購制度的主要特點。這種模式在保障采購秩序穩(wěn)定性的同時，也使得當前我國政府采購的對象缺乏可篩選性，且過于集中。以2015年財政部發(fā)布的采購數(shù)據(jù)為例，貨物類、工程類和服務(wù)類等傳統(tǒng)大項的采購依舊占據(jù)主體地位，其金額分別達到了6571.4億元、11155.2億元和3343.9億元，占全國政府采購規(guī)模的比重分別為31.2%、52.9%和15.9%。而對應(yīng)的采購供應(yīng)方則變化不大，且都集中在國有企業(yè)或國資參股的大型企業(yè)之中，中型民營企業(yè)的數(shù)量較少，大多以外包、代理身份參與其中。此外，當前政府采購的方式、組織形式，也普遍以傳統(tǒng)的公開招標為主，基于電子商務(wù)的分散采購雖然有所上升，不過整體占比明顯還不高。

采購招標流程相對繁雜，各類手續(xù)較多。作為我國政府采購的基本模式，公開招標則是能夠集中配置各類資源、確保政府采購行為規(guī)范性的較為有效的一種手段。而公開招標的具體流程又相對繁雜、細碎，機動性較差，加之后續(xù)的手續(xù)一直沒有得到簡化，所以也導(dǎo)致這一采購方式難以兼顧剛性與柔性之間的均衡度，繼而導(dǎo)致了諸如過于偏重程序管理、抬升管理成本等問題。譬如當前我國政府采購的招標流程就多達20余項，除了前期的信息收集、詢價、比價、議價之外，還有耗時更長、審批更為繁雜的評估、索樣、請購、訂購等步驟。而后期則要跟進協(xié)調(diào)、催交、進貨驗收、整理付款、申報復(fù)查等多個程序，需要投入較大的人力與時間成本。在上述的2015年的采購報告數(shù)據(jù)之中，招標流程的平均耗時均在53天以上，高于42天的國際平均值。這就無法體現(xiàn)公開招標在提高采購效率，加快與特定需求對接上的優(yōu)勢，反而拉大了自身與新興的電子商務(wù)分散采購模式，在時效性、批量定制以及成本投入等方面的差距。

采購品的質(zhì)量、成本等問題開始顯現(xiàn)。效率偏低、質(zhì)量較差、成本過高，是長期以來社會各界對于國內(nèi)政府采購缺陷的主要指責(zé)。其中質(zhì)量不盡人意、成本投入居高不下，則一直是亟待解決的兩大問題。在國家財政部于2015年發(fā)布的調(diào)查報告之中，盡管政府采購產(chǎn)品的整體合格率達到了93.6%，較去年微增了2.7%，而在總占比達到85%以上的貨物類、工程類兩大項上，其合格率則分別為91.2%、91.4%，遠低于服務(wù)類項目的98.3%。其質(zhì)量問題則主要反映在規(guī)格不符合要求、耐用度較低、故障率較高等方面。而在成本投入上，貨物類、工程類的整體投入都明顯高于服務(wù)類項目，這不僅體現(xiàn)在前期的招標環(huán)節(jié)上的大量的公關(guān)資金流轉(zhuǎn)，包括競價、比價、議價、評估、索樣等，而且后期的用于產(chǎn)品故障解除與維護的各類費用，也相當巨大。這都擴大了社會各界對于當前政府采購制度的負面的、消極的認知印象。

政府采購市場開放度的擴大或收緊，各有利弊

對于市場開放度的擴大或收緊，實際上存在二難困境。因為，市場開放度的擴大或收緊，其效應(yīng)均具有兩面性，利弊兼有，達到利弊平衡點，難度較高。

加快開放度、允許本土中小型企業(yè)以及國外企業(yè)參與競爭，鼓勵本土企業(yè)走出去，都有助于形成更為開放、成熟、多元化的市場新格局。引入新的財政資金分配模式，鼓勵采用集中采購與分散采購相結(jié)合的形式，則能夠在競價上獲得可觀的優(yōu)惠幅度，這就能夠有效減少財政采購的支出成本，提高資金的利用率。但是，擴大開放后對采購行為監(jiān)管難度較大，還可能留下套利的漏洞，干擾當前我國采購市場的運作秩序，使政府采購失序。由于當前我國相關(guān)管理部門對于市場開放度的認知尚不到位，加之在對于諸如PPP等新模式的實際應(yīng)用之中，也缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)與交流。所以，也出現(xiàn)了盲目加快市場開放、推廣新模式，而引發(fā)磨合困難，造成財力、人力等資源的嚴重浪費問題，這導(dǎo)致與預(yù)期目標背道而馳。

暫時收緊市場開放度、推行適度保護原則，優(yōu)先鼓勵大型國有企業(yè)進行改革，扶持中小企業(yè)進行本地需求消化，提高對于國外企業(yè)參與國內(nèi)市場競爭的門檻要求，則能夠有效改善當前市場不景氣的現(xiàn)狀，為本土企業(yè)的做大做強營造有利條件。而且從近年來持續(xù)見漲的市場效益來看，現(xiàn)行的政府采購制度有其突出的規(guī)范性、適應(yīng)性。保持現(xiàn)有的運作模式，收緊市場開放度，無疑有助于我國本土企業(yè)的順暢運營。但是，隨著我國國際化發(fā)展程度的擴大、與海外市場關(guān)聯(lián)度的提高，收緊市場開放度，又會導(dǎo)致新技術(shù)、新管理制度、人力資源等引入項目的受阻，使國內(nèi)企業(yè)好像溫室里的花朵，無法得到市場競爭的錘煉，從而削弱本土企業(yè)的競爭力，難以縮小與國際競爭同行之間的差距。由于集中采購模式依舊占主導(dǎo)地位，收緊開放度，又會相應(yīng)提高這一采購模式的占比，導(dǎo)致財政資金過于集中，強化壟斷，遏制競爭，以至于對于各類資源的配置也難以發(fā)揮機動性，從而也容易滋生瀆職、濫權(quán)等腐敗問題。

政府權(quán)衡市場開放度的引導(dǎo)策略

一要完善調(diào)研與數(shù)據(jù)分析機制，逐步放寬市場開放度。應(yīng)建立基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的市場調(diào)研與數(shù)據(jù)分析機制，及時獲取當前國內(nèi)外政府采購市場的最新信息，包括采購理念、管理制度、運營模式、人才培養(yǎng)等方面的變革動態(tài)，重新考量開放市場的必要性。根據(jù)我國政府采購制度的特點、市場發(fā)展的趨勢，有針對性地采用適度保護與適度開放相結(jié)合的策略?？梢韵冗M行試點地區(qū)的試驗、反饋，依據(jù)市場開放之后的經(jīng)濟、政治、社會等方面的變化與影響，再循序漸進地進行市場開放度的逐步放寬。

二要推廣多模式并用的采購制度，鼓勵其他企業(yè)參與競爭?？梢栽诒３旨胁少彏橹黧w不變的基礎(chǔ)上，引入基于電子商務(wù)的分散式采購。同時根據(jù)政府部門的定位與職能，靈活調(diào)整集中采購、分散采購的各自占比，以浮動升降為原則，逐步合并不必要的采購步驟、提高采購工作的效率，并減少整體成本支出。同時，依據(jù)動態(tài)數(shù)據(jù)的分析，也應(yīng)當鼓勵本土民營中小企業(yè)參與到競標競爭之中，通過一系列優(yōu)惠扶持政策，降低其他企業(yè)的準入門檻，推行公開、透明、公正的競標模式，促成市場的良性競爭態(tài)勢。

三要采用采管分離方式，優(yōu)化各類采購資本綜合利用率。首先，應(yīng)當加強財政支出管理的統(tǒng)籌與監(jiān)督的力度，明確各部門在采購規(guī)章、采購預(yù)算、集中采購目錄制定等流程上的各自權(quán)限，嚴防越權(quán)行為的發(fā)生；其次，要在招標過程之中跟進監(jiān)督與考核，嚴格執(zhí)行公開、公正、公平、透明的操作原則，強化各部門之間的分工、協(xié)作，提高招標效率；再次，要完善采購成本評估與審核機制，嚴格查處重復(fù)采購、加強貸款管理、盤活閑置資金、清查國有資產(chǎn)，以優(yōu)化各類采購資本綜合利用率。

（作者單位：北京理工大學(xué)國有資產(chǎn)管理處）

【參考文獻】

①宋河發(fā)、穆榮平、任中保：《促進自主創(chuàng)新的政府采購政策與實施細則關(guān)聯(lián)性研究》，《科學(xué)學(xué)研究》，2011年第2期。

②劉曉鳳、莫連光：《我國政府采購制度研究》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2006年第10期。

③許光：《我國政府綠色采購的效應(yīng)分析及其完善策略》，《當代經(jīng)濟管理》，2011年第5期。

責(zé)編/高驪 溫祖俊