滕傳浩，王賽男

（1.山東大學(xué)管理學(xué)院，濟(jì)南 250100；2.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100）

一、問題的提出

由國(guó)家計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》指出，2016年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模為2.45億，由21世紀(jì)教育研究院和新公民計(jì)劃編著的《中國(guó)流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告（2016）》指出，流動(dòng)兒童和留守兒童這兩個(gè)群體總數(shù)約為1億，在現(xiàn)居地出生的流動(dòng)兒童比例從2010年的35%上升到2013年的58%。通過梳理20多年來(lái)國(guó)家制定相關(guān)流動(dòng)人口子女教育政策演變歷程（見表1），發(fā)現(xiàn)國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口子女教育政策的理念經(jīng)歷了“限制與差別對(duì)待”“逐步減少差距”“以人為本”的轉(zhuǎn)變，凸顯國(guó)家與政府解決這一難題的決心和魄力。

綜合國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口子女教育政策的變遷，學(xué)界從不同層面、不同視角對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行研究。綜合分析有以下熱點(diǎn)：教育學(xué)視角的關(guān)于教育公平制度與融合教育研究，［1］社會(huì)學(xué)視角的關(guān)于社會(huì)融入和社區(qū)適應(yīng)研究，［2］公共政策學(xué)視角的關(guān)于政策制定、實(shí)施過程的問題解決研究，［3］等等。梳理發(fā)現(xiàn)政策的執(zhí)行偏差是目前要解決的關(guān)鍵問題之一，已有研究在流動(dòng)人口子女教育政策利益博弈、執(zhí)行復(fù)雜性［4］以及比較相同的流動(dòng)人口子女教育政策在不同城市的執(zhí)行效果［5］等方面已經(jīng)取得一定成果，但仍存在諸多問題。

（一）政策執(zhí)行多重主體的利益機(jī)制不均衡

2003年國(guó)家政策雖然規(guī)定流動(dòng)人口子女義務(wù)教育“以流入地為主”，但沒有給予流入地政府財(cái)政撥款，引起了中央與地方政府責(zé)任與利益分配的失衡，中央政府作為政策實(shí)施的第一層級(jí)僅僅對(duì)第二層級(jí)的執(zhí)行主體——流入地政府以強(qiáng)制命令方式去執(zhí)行該政策，沒有相應(yīng)的激勵(lì)措施，導(dǎo)致流入地政府教育投入的財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加大，甚至出現(xiàn)解決得越好，財(cái)政負(fù)擔(dān)就越重的現(xiàn)象；而作為第三層級(jí)執(zhí)行主體的區(qū)縣教育部門、公安部門、建設(shè)規(guī)劃部門以及財(cái)政部門等，由于地方總的財(cái)政投入有限，部門之間面臨著利益博弈；到了最后落實(shí)的第四層級(jí)的執(zhí)行主體學(xué)校（包括公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、自辦學(xué)校等），考慮到生源、教學(xué)質(zhì)量與教育經(jīng)費(fèi)的獲取等諸多利益，在市場(chǎng)選擇的同時(shí)也面臨利益權(quán)衡與選擇。這樣每一層級(jí)都有利益考量，層級(jí)互動(dòng)規(guī)則亦有差異，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

續(xù)表表1 流動(dòng)人口子女教育政策演變

（二）目標(biāo)群體與受政策影響部門群體之間沖突加劇

流入地政府一旦接收大量流動(dòng)兒童就學(xué)，落實(shí)相關(guān)“兩免一補(bǔ)”政策，不僅直接給該地教育系統(tǒng)帶來(lái)巨大壓力，還影響到當(dāng)?shù)刂伟补芾怼⒂?jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等其他民生領(lǐng)域，涉及到流動(dòng)人口及其子女與當(dāng)?shù)厝说淖匀慌c社會(huì)資源的共享問題。不少區(qū)縣相關(guān)部門認(rèn)為流動(dòng)兒童教育問題解決得越好，就會(huì)引來(lái)更多的流動(dòng)人口，使得本地區(qū)涉及流動(dòng)人口管理的相關(guān)部門工作壓力不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)執(zhí)行目標(biāo)達(dá)成所可能造成利益沖突的認(rèn)知理解差異，而在執(zhí)行力度和執(zhí)行效果上大打折扣，從而阻礙了流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的順利執(zhí)行。

（三）流動(dòng)人口與戶籍人口子女入學(xué)的“學(xué)區(qū)與學(xué)位之爭(zhēng)”

由于當(dāng)前義務(wù)教育供給不均衡，不同區(qū)縣學(xué)校所占有的優(yōu)勢(shì)師資力量、教育基礎(chǔ)設(shè)施等條件差異較大，當(dāng)?shù)貞艏丝谧优雽W(xué)本身就面臨“學(xué)區(qū)與學(xué)位之爭(zhēng)”，一些教學(xué)質(zhì)量好的公辦學(xué)校入學(xué)壓力巨大，如果當(dāng)?shù)卦俅罅拷邮樟鲃?dòng)人口子女入學(xué)，就會(huì)使本地區(qū)生源占比下降，再加上流動(dòng)兒童本身可能會(huì)拉低當(dāng)?shù)貙W(xué)校教育總體質(zhì)量水平，因而除了那些處于學(xué)位不佳、生源不足的學(xué)校以及民辦學(xué)校愿意接收流動(dòng)兒童外，其他公辦學(xué)校本身就學(xué)位不足，有可能激化義務(wù)教育政策與公辦中小學(xué)的生存和發(fā)展利益之間的矛盾，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

綜上所述，已有研究者從諸多角度探討流動(dòng)人口子女教育問題，對(duì)于教育政策執(zhí)行遇到的困境亦提出一些解決之道，但是從政策網(wǎng)絡(luò)視角來(lái)研究的甚少，并且沒有研究全面探討政策執(zhí)行過程以及流動(dòng)人口教育政策相關(guān)的執(zhí)行者之間的互動(dòng)機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行主體的層次復(fù)雜多樣、利益分化及目標(biāo)期望值差異分布的不同行動(dòng)群體的關(guān)系梳理也不夠明晰，本文從政策網(wǎng)絡(luò)視角切入，深入探討流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策的相關(guān)執(zhí)行主體及主要參與者之間的關(guān)系定位原則、執(zhí)行路徑認(rèn)知差異和互動(dòng)模式的作用，探索基于政策網(wǎng)絡(luò)的流動(dòng)人口教育政策執(zhí)行的理論邏輯框架，并提出相應(yīng)的促進(jìn)政策執(zhí)行的參考對(duì)策。

二、政策網(wǎng)絡(luò)在流動(dòng)人口子女教育政策執(zhí)行中的作用

（一）政策網(wǎng)絡(luò)概念及在流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策執(zhí)行中應(yīng)用的契合點(diǎn)

政策網(wǎng)絡(luò)理論在20世紀(jì)70年代興起，是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策而形成的一種分析路徑與研究方法，可描述動(dòng)態(tài)復(fù)雜政策過程，被認(rèn)為是西方學(xué)界對(duì)決策現(xiàn)象重新概念化的重要成果。學(xué)者從不同視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)有不同界定，當(dāng)前沒有明確的概念與框架，涉及多元參與模式。羅茨（R.A.W.Rhodes）從政治學(xué)與社會(huì)學(xué)中汲取了養(yǎng)分，認(rèn)為政策過程中的國(guó)家與社會(huì)各種行動(dòng)主體因依賴資源而形成的集群組織就是政策網(wǎng)絡(luò)。梳理已有關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)研究，主要集中于以下三個(gè)方面：（1）在分析層次上，可區(qū)分為微觀、中觀和宏觀，其中微觀層面以美國(guó)學(xué)者觀點(diǎn)為代表，強(qiáng)調(diào)政治主體間相互影響與互動(dòng)關(guān)系而不僅僅是政治機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)；中觀層面以英國(guó)多元主義與合作主義批判基礎(chǔ)上的分析利益集團(tuán)與政府之間關(guān)系為代表；宏觀層面則以德國(guó)與荷蘭學(xué)者對(duì)國(guó)家與市民之間深入分析為特點(diǎn)。［6］135－142（2）在分析政策網(wǎng)絡(luò)過程及影響因素方面，則強(qiáng)調(diào)政策制定者、執(zhí)行者、參與者的互動(dòng)影響因素（例如網(wǎng)絡(luò)特征等）及博弈過程對(duì)政策實(shí)施的作用機(jī)制。［7］（3）從政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體方面，研究者則著重研究政策網(wǎng)絡(luò)中因利益聯(lián)結(jié)而形成的聯(lián)盟共同體，這些共同體基于各種資源（例如資金、信息、服務(wù)、技術(shù)等）互換在政策過程中進(jìn)行有機(jī)互動(dòng)，以達(dá)成組織目標(biāo)的合法有效路徑。［8］雖然當(dāng)前對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)這種分析方法存在諸多質(zhì)疑，但是中國(guó)近年來(lái)使用該分析工具的研究越來(lái)越多，內(nèi)容涉及政策的議程、制定、執(zhí)行、變遷等各個(gè)領(lǐng)域。本文以政策網(wǎng)絡(luò)為理論與分析工具，從中微觀層面切入，剖析政策網(wǎng)絡(luò)各行動(dòng)主體關(guān)系的路徑，對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策執(zhí)行偏差關(guān)鍵影響因素進(jìn)行分析，以探索解決政策執(zhí)行偏差的針對(duì)性對(duì)策。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口子女教育政策執(zhí)行偏差影響分析

圖1 流動(dòng)人口子女教育政策執(zhí)行主體網(wǎng)絡(luò)圖

我國(guó)流動(dòng)人口子女教育政策由中央政府制定并下發(fā)執(zhí)行，第二層級(jí)政策執(zhí)行者為流入地政府，第三層級(jí)執(zhí)行者為市、區(qū)、縣的教育、財(cái)政、公安、規(guī)劃等部門，第四層級(jí)為各類學(xué)校（包括公辦、民辦、自辦學(xué)校），這四個(gè)層級(jí)聯(lián)結(jié)了政策目標(biāo)各個(gè)行動(dòng)群體，構(gòu)建成相互影響的政策網(wǎng)絡(luò)（見圖1）。其中的中央政府（政策制定者）為第一層級(jí)，與第二層級(jí)的流入地政府（政策制定與執(zhí)行者）互動(dòng)規(guī)則為行政命令—服從，這種高位推動(dòng)對(duì)于明確落實(shí)責(zé)任、促進(jìn)政策執(zhí)行起了重要作用；第二層級(jí)的流入地政府與第三層級(jí)（市、區(qū)、縣的教育、財(cái)政、公安、規(guī)劃等部門）既有行政命令—服從的上下級(jí)關(guān)系，也有委托代理執(zhí)行關(guān)系；第三層級(jí)（市、區(qū)、縣的教育、財(cái)政、公安、規(guī)劃等部門）與第四層級(jí)學(xué)校（包括公辦、民辦、自辦學(xué)校等）關(guān)系就相對(duì)復(fù)雜，既有上下級(jí)關(guān)系、委托代理執(zhí)行關(guān)系，還涉及公共服務(wù)供給的市場(chǎng)規(guī)則，而該層級(jí)內(nèi)部的教育、財(cái)政、公安、規(guī)劃等部門之間亦存在利益沖突與博弈；第四層級(jí)的各類學(xué)校之間也存在有關(guān)利益沖突與博弈。這樣就會(huì)導(dǎo)致中央政府最初政策在經(jīng)過四級(jí)執(zhí)行之后，最后落實(shí)到目標(biāo)群體流動(dòng)人口及其子女時(shí)就出現(xiàn)了較大偏差。不同層級(jí)的政策行動(dòng)者，因相互依賴程度、資源互換可能性、與目標(biāo)期望度等方面的差異，導(dǎo)致在該網(wǎng)絡(luò)中不同群體關(guān)系親疏有別，各共同體影響力也隨著在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置差異而變化。相對(duì)而言，處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)核心位置的行動(dòng)者（教育主管部門）是政策執(zhí)行的最直接與關(guān)鍵因素，但是分布在其周圍的部門（圖1中的教育、建設(shè)、規(guī)劃和財(cái)政部門）也對(duì)其直接或者間接產(chǎn)生影響；流入地政府與其他各層級(jí)都有聯(lián)系但所起的作用更多的是協(xié)調(diào)政策執(zhí)行；而分布在最邊緣的中央政府對(duì)于政策執(zhí)行的參與影響力則鞭長(zhǎng)莫及。政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者因?yàn)閾碛匈Y源程度與利益表達(dá)途徑多寡的差異，而導(dǎo)致其處于政策網(wǎng)絡(luò)中的核心位置還是邊陲位置，其政策執(zhí)行影響力也隨之由強(qiáng)至弱而進(jìn)行排列。［9］因而只有厘清四個(gè)層級(jí)之間的關(guān)系，才有可能明確該政策執(zhí)行中偏差出現(xiàn)的原因，從而進(jìn)行深入分析并提出針對(duì)性解決之道。

三、減少流動(dòng)人口子女教育政策執(zhí)行偏差的途徑

（一）國(guó)家加大對(duì)流入地政府的財(cái)政投入與各級(jí)執(zhí)行主體配套政策支持

當(dāng)前我國(guó)正推動(dòng)“兩免一補(bǔ)”，資金和生均公用經(jīng)費(fèi)隨學(xué)生流動(dòng)攜帶政策的落實(shí)，但是由于流動(dòng)人口子女的學(xué)籍信息尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，在過渡階段也可嘗試通用教育券到流入地政府使用的教育經(jīng)費(fèi)解決辦法，流入地學(xué)校憑券到當(dāng)?shù)卣畠稉Q相應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)。同時(shí)國(guó)家應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)政策，加大對(duì)流入地政府的財(cái)政投入，流入地政府也應(yīng)該依據(jù)國(guó)家財(cái)政投入與政策要求，切實(shí)積極進(jìn)行相關(guān)的各部門執(zhí)行主體的配套建設(shè)，力求打破部門間的利益與溝通阻礙，提高該政策執(zhí)行的效率，從而有效減少政策執(zhí)行偏差。例如，為更好地滿足流動(dòng)人口子女教育需求，長(zhǎng)江沿岸的29個(gè)城市組成的所謂“長(zhǎng)江聯(lián)盟”，建立流動(dòng)人口流出地和流入地政府間區(qū)域合作，提高流動(dòng)人口子女教育政策的聯(lián)合執(zhí)行保障，促進(jìn)該群體受教育權(quán)益的真正實(shí)現(xiàn)。［10］

（二）提升地方政府與各級(jí)執(zhí)行主體的認(rèn)知、整合與決策能力

作為流動(dòng)人口子女教育政策制定者的地方政府只有不斷提高認(rèn)知、整合與決策能力，才能真正解決好該問題。在圖1中，流入地政府在政策執(zhí)行中所起的上下、橫縱向的綜合協(xié)調(diào)作用很大，因而流入地政府如何提升自身以及其協(xié)調(diào)下的各級(jí)執(zhí)行主體的認(rèn)知、整合與決策能力就至關(guān)重要。改革地方政府及相關(guān)部門對(duì)流動(dòng)人口子女的衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的政策倡議與執(zhí)行機(jī)制可在一定程度上解決問題。［11］可通過進(jìn)一步以戶籍制度改革為突破口，明確地方政府相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，改革相關(guān)公共投入財(cái)政體系，適當(dāng)更大地對(duì)社會(huì)組織和非政府組織放權(quán)，從而發(fā)揮政府與流動(dòng)人口子女義務(wù)教育相關(guān)的社會(huì)組織及各類學(xué)校的積極能動(dòng)作用，打破過分單純依賴地方政府作用的思維定勢(shì)，根據(jù)區(qū)域流動(dòng)人口子女的具體情況，改革各相關(guān)部門配套政策與執(zhí)行模式，使流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的相關(guān)部門主體在認(rèn)知觀念上先達(dá)成一致，為后面具體政策順利的聯(lián)動(dòng)執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。例如當(dāng)前廣東省最先探索實(shí)行房屋的租售同權(quán)政策，其中租賃16條中涉及租房人子女可就近入學(xué)的規(guī)定，提出“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。［12］其他部分省市也隨之因地制宜地進(jìn)行適合本區(qū)域的戶籍政策改革，以此入手帶動(dòng)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的其他相關(guān)部門跟進(jìn)改革，并根據(jù)戶籍政策帶來(lái)的各種反饋信息，及時(shí)修正與完善相關(guān)的配套政策的執(zhí)行方略，在探索中形成新思路格局，從而保障政策的順利執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)各級(jí)政策制定與執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)主體之間的信息互動(dòng)暢通

如圖1所示，流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策的順利執(zhí)行，需要四層行動(dòng)群體信息互動(dòng)暢通。因而需要改革傳統(tǒng)已有的單向、被動(dòng)、閉鎖的刻板溝通方式，代之以網(wǎng)絡(luò)多向循環(huán)交流模式，促使各層級(jí)行動(dòng)主體在溝通過程中減少因信息不對(duì)稱、溝通方式不合理而導(dǎo)致的認(rèn)知偏差，最終達(dá)成行動(dòng)群體間利益、信息、服務(wù)等諸多方面的整合。地方政府應(yīng)該在重視流動(dòng)人口的健康與教育的基礎(chǔ)上，通過各方面有效積極的溝通，使得政策干預(yù)能夠覆蓋流動(dòng)性人口子女遷移的重要階段，以達(dá)成對(duì)該群體高流動(dòng)性的控制。因?yàn)榱鲃?dòng)人口子女義務(wù)教育政策執(zhí)行涉及諸多的政府部門、社會(huì)組織和各類學(xué)校，需要各個(gè)部門聯(lián)合協(xié)同行動(dòng)，因而政府可嘗試進(jìn)行相關(guān)的大部門職能整合，將涉及流動(dòng)人口子女教育的相關(guān)部門的有關(guān)職能合并到一起，可加強(qiáng)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)主體之間的信息互動(dòng)溝通與交流，以提高對(duì)該群體義務(wù)教育等方面的公共服務(wù)的效率。

（四）構(gòu)建政策執(zhí)行過程與效果的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

（1）可嘗試創(chuàng)建流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策執(zhí)行過程與效果的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。從政策開始執(zhí)行到政策執(zhí)行中的各個(gè)階段都有連續(xù)的政策監(jiān)管與評(píng)估制度，增加政策執(zhí)行的開放程度，讓政策在陽(yáng)光下執(zhí)行，使得監(jiān)管有制度依據(jù)，監(jiān)管避免碎片化，保障監(jiān)管的連續(xù)性與協(xié)同性，對(duì)政策的執(zhí)行效果的評(píng)估有科學(xué)依據(jù)，從而促使政策有效執(zhí)行。（2）強(qiáng)化發(fā)展義務(wù)教育政策執(zhí)行多元主體聯(lián)動(dòng)的彈性監(jiān)督模式。除了政府相關(guān)部門自查監(jiān)督執(zhí)行效果，還要充分發(fā)動(dòng)非政府部門的社會(huì)組織群體對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行不同層面、渠道的監(jiān)督，督促政策執(zhí)行的相關(guān)主體落實(shí)執(zhí)行的責(zé)任。（3）建立科學(xué)有效的信訪渠道。保證群眾輿論監(jiān)管暢通，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，完善信訪制度，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾勇于舉報(bào)執(zhí)行主體的違法亂紀(jì)行為，充分發(fā)揮新聞媒體的傳播輿論對(duì)于政策執(zhí)行的監(jiān)督作用。

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