孫昕明

摘要：新加坡自獨(dú)立以來的騰飛舉世矚目，而法定機(jī)構(gòu)在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理中所起到的作用則不容小覷。近年來，越來越多的地區(qū)和國家在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響下開始像“小政府”“大部制”的方向發(fā)展，而法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)用也為越來越多的國家所運(yùn)用。2000年開始，中國也逐漸開始重視對(duì)國外法定機(jī)構(gòu)事例的研究，且自2007年至今，上海的浦東新區(qū)、廣州、深圳、青島、天津等地區(qū)的高新區(qū)或中外合作產(chǎn)業(yè)園也紛紛引進(jìn)法定機(jī)構(gòu)的模式。由此可見，加深對(duì)新加坡等國家和地區(qū)成功法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式的了解十分有必要。

關(guān)鍵詞：新加坡;法定機(jī)構(gòu);歷程;特征;作用

新加坡作為東盟國家之一，其公共服務(wù)的完善與經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展一度贏得世界的矚目，而新加坡法定機(jī)構(gòu)作為一種半政府機(jī)構(gòu)的存在，在其中起到了至關(guān)重要的作用。與此同時(shí)，由于日、英、法與其他一些東南亞國家以及香港等地區(qū)對(duì)法定機(jī)構(gòu)的合理運(yùn)用而取得的發(fā)展，也使得學(xué)界對(duì)法定機(jī)構(gòu)展開了廣泛地探討與研究。隨著研究的深入，學(xué)者們也給出了對(duì)于法定機(jī)構(gòu)的理解與詮釋，例如，國外有學(xué)者認(rèn)為，法定機(jī)構(gòu)是一個(gè)由專門的立法機(jī)關(guān)設(shè)立的執(zhí)行專門職能的官方自主機(jī)構(gòu)。而由于近些年來國內(nèi)對(duì)法定機(jī)構(gòu)研究與應(yīng)用的日益重視，黎少華等人也曾在其2014年發(fā)表的文章中較為系統(tǒng)地總結(jié)了法定機(jī)構(gòu)的概念，即“法定機(jī)構(gòu)是指依據(jù)特定的法律、法規(guī)或規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)關(guān)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)?！?/p>

然而，對(duì)于新加坡法定機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)不能簡(jiǎn)單的拘泥于概念和定義，必須從起發(fā)展歷程、特征與作用來進(jìn)行更加全面的把握。

一、新加坡法定機(jī)構(gòu)的歷史淵源

關(guān)于“法定機(jī)構(gòu)”（Statutory Board）這一表達(dá)的提出，可追溯至1916年《Science》上發(fā)表的“A British of Scienceand Industry"一文，但法定機(jī)構(gòu)的具體實(shí)施卻比其更早。新加坡法定機(jī)構(gòu)的雛形最早可追溯到英國殖民時(shí)期，那時(shí)的新加坡便存在五個(gè)法定機(jī)構(gòu)，分別是貨幣專員局（Board ofCommissioners of the Currency），新加坡港口局（SingaporeHabour Board），新加坡改良信托局（Singapore ImprovementTrust），新加坡電話局（Singapore Telephone Board），中央公積金局（Central Provident Fund Board）。

1899年，英國殖民政府為保障英屬海峽殖民地的通貨以及解決該地區(qū)的資金流通問題，在新加坡成立了第一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，即貨幣專員局（Board of Commissioners of theCurrency，簡(jiǎn)稱BBC）。而英國為不斷擴(kuò)大和穩(wěn)固在馬來亞半島的殖民勢(shì)力，1938年，貨幣專員局（BBC）的管轄權(quán)限也從新加坡向外擴(kuò)展至馬來亞半島的大部和文萊。1952年，英國的殖民勢(shì)力進(jìn)一步將馬來西亞的沙巴州（Sabah）和沙撈越（Sarawak）劃歸為英屬婆羅洲的管轄范圍，因此貨幣專員局的職權(quán)也隨之?dāng)U展到了幾乎整個(gè)馬來亞，從而更名為馬來亞貨幣專員局（Board of Commissioners of the Currency，Malaya）。1967年，新加坡的貨幣體系正式脫離馬來西亞聯(lián)邦的管制，而原來的馬來亞貨幣專員局卻在獨(dú)立后的新加坡得以保留，并最終改名為新加坡貨幣專員局（Board of Commissioners ofthe Currency，Singapore，簡(jiǎn)稱BBCS）。

1905年，為了促進(jìn)新加坡港口設(shè)施與管理的現(xiàn)代化，第二個(gè)新加坡法定機(jī)構(gòu)的雛形丹戎巴葛碼頭局（The TanjongPagar Dock Board，簡(jiǎn)稱TPDB）成立。1913年，這一機(jī)構(gòu)被管轄范圍更加全面系統(tǒng)的新加坡港口局（Singapore HabourBoard，簡(jiǎn)稱SHB）所取代，但由于其機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理能效逐年降低，于1964年，其職能又被新組建的新加坡港務(wù)局（the Portof Singapore Authority，簡(jiǎn)稱PSA）所取代。

于1927年7月1日成立的新加坡改良信托局（SingaporeImprovement Trust，簡(jiǎn)稱SIT）是英國殖民當(dāng)局為了準(zhǔn)備實(shí)行其基礎(chǔ)改良計(jì)劃而建立的一個(gè)類似于城鎮(zhèn)規(guī)劃局的機(jī)構(gòu)。但由于1932年房屋短缺問題的急速加劇，英國殖民政府便賦予這一法定機(jī)構(gòu)建造公共房屋的權(quán)力，以改善新加坡低收入人群無房可住的情況。然而，當(dāng)1960年這一基礎(chǔ)改良計(jì)劃進(jìn)行到第五階段時(shí)，由于新加坡改良局的效能極低，這一機(jī)構(gòu)便被迫解散，其職能也被建屋發(fā)展局（The Housing and Develop-ment Board，簡(jiǎn)稱HDB）所代替。

1955年1月1日創(chuàng)辦的新加坡電話局（Singapore Tele-phone Board，簡(jiǎn)稱STB）實(shí)際上是接管了英國東方電話電氣有限公司中電話系統(tǒng)的運(yùn)營職能。之后，為了最大限度的利用資源并減少不必要的服務(wù)，新加坡電話局與電信部門合并組成了新加坡電信局（The Telecommunication Authority of Sin-gapore，簡(jiǎn)稱TAS）。

同樣成立于1955年的中央公積金（Central ProvidentFund，簡(jiǎn)稱CPF）是英國殖民政府為新加坡勞動(dòng)人口提供安全保障的一種舉措，即雇員和雇主按照相應(yīng)的比例將每個(gè)月的部分工資上交到這一機(jī)構(gòu)作為中央公積金，在必要時(shí)可以供其申請(qǐng)取用。由于中央公積金的制度得到了民眾的認(rèn)可得以保留，因此，為規(guī)范中央公積金的征收與管理而正式組建了中央公積金局（Central Provident Fund Board，簡(jiǎn)稱CPFB）。

二、人民行動(dòng)黨執(zhí)政后新加坡法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展

人民行動(dòng)黨于1954年成立，并自1959年6月新加坡實(shí)行內(nèi)部自治開始，便作為新加坡自治邦的執(zhí)政黨。雖然新加坡在1963年曾短暫并人馬來西亞，后于1965年8月9日宣布獨(dú)立，同年10月加入英聯(lián)邦，但是人民行動(dòng)黨的主導(dǎo)執(zhí)政地位不曾改變。因此，對(duì)當(dāng)代新加坡法定機(jī)構(gòu)的研究，可以將人民行動(dòng)黨的執(zhí)政理念和相關(guān)政策為切入點(diǎn)。

（一）人民行動(dòng)黨構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)的原因

人民行動(dòng)黨執(zhí)政后，堅(jiān)決摒棄了殖民時(shí)代的自由放任政策，如何發(fā)揮好執(zhí)政黨的作用，建設(shè)和發(fā)展好新加坡成為其執(zhí)政的重點(diǎn)，而在這一過程中法定機(jī)構(gòu)的構(gòu)建便是重要一環(huán)，人民行動(dòng)黨構(gòu)建新加坡法定機(jī)構(gòu)的原因主要有以下三點(diǎn)：

第一，構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)是出于滿足貫徹實(shí)施各項(xiàng)發(fā)展項(xiàng)目的需要。由于新加坡原有公務(wù)系統(tǒng)的規(guī)章制度較為死板，缺乏靈活性，并且，在許多政策的執(zhí)行中常常需要考慮到方針路線、意識(shí)形態(tài)等問題，而且一項(xiàng)政策的落實(shí)往往還需按照規(guī)定經(jīng)歷各項(xiàng)復(fù)雜程序。因此，在新加坡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)行過程中常常會(huì)受到公務(wù)系統(tǒng)類似上述各種情況的限制?？紤]到這一情況將會(huì)嚴(yán)重阻礙新加坡的發(fā)展進(jìn)程，人民選擇黨的領(lǐng)導(dǎo)人決定依靠法定機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)新加坡社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施，即，新加坡公務(wù)系統(tǒng)在執(zhí)行管理和常規(guī)的公務(wù)功能的同時(shí)，法定機(jī)構(gòu)可以避免公務(wù)系統(tǒng)有關(guān)規(guī)章制度以及各項(xiàng)繁雜程序的影響，快速而有效的推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施。

第二，人民行動(dòng)黨設(shè)立法定機(jī)構(gòu)以有效分擔(dān)公務(wù)系統(tǒng)的工作量，提升政府的組織績效。美國著名行政學(xué)家弗雷德·里格斯（Fred W.Riggs）曾經(jīng)說過，提升組織績效有兩種方法：一方面是減少政府需要解決的問題數(shù)，另一方面是增強(qiáng)政府解決問題的能力。即，可以通過增強(qiáng)能力和減少工作效率兩種途徑提升組織效率。新加坡則是世界上少有的幾個(gè)可以成功將這兩點(diǎn)結(jié)合起來提升行政績效的國家之一。人民行動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)的新加坡政府一方面通過對(duì)公務(wù)員進(jìn)行提高其業(yè)務(wù)能力的技能培訓(xùn)以及合理分配所需資源等方式強(qiáng)化整個(gè)新加坡公務(wù)系統(tǒng)的工作能力;另一方面則通過扶植非政府機(jī)構(gòu)和創(chuàng)立新的政府或半政府機(jī)構(gòu)來分擔(dān)部分政府工作，并令其承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，從而減少公務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)荷。因此，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立便屬于后者，即法定機(jī)構(gòu)通過承擔(dān)實(shí)施各類發(fā)展項(xiàng)目的任務(wù)來減少公務(wù)系統(tǒng)的工作量，從而提升國家的行政績效。

第三，新加坡法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以減少人才流失。由于新加坡的公務(wù)員待遇并不是特別優(yōu)握，因此，公務(wù)員系統(tǒng)中常出現(xiàn)許多優(yōu)秀的人才經(jīng)過一段時(shí)間的工作后，由于種種原因辭工進(jìn)入那些薪資待遇和工作環(huán)境都更好一些的私人企業(yè)，造成大量的人才流失。而法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立則可以使這一情況得到緩解。而法定機(jī)構(gòu)相較于公務(wù)體系而言，其各方面的待遇都相對(duì)較好，同時(shí)，法定機(jī)構(gòu)的涉及領(lǐng)域更為廣泛。因此，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立不僅可以防止公務(wù)員體系中的人才外流，還可以吸引社會(huì)各界的優(yōu)秀骨干加入到法定機(jī)構(gòu)中，使更多的才能之士可以各盡其才，為國家發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（二）新加坡法定機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)方式

新加坡法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)政府社會(huì)管理或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要.通過議會(huì)頒布法令產(chǎn)生的.但其具體的設(shè)立方式可以總結(jié)為以下四種類型：

1.原創(chuàng)型

原創(chuàng)型的法定機(jī)構(gòu)是指為滿足政府社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從無到有設(shè)立的全新的法定機(jī)構(gòu)。例如，1972年5月設(shè)立的圣淘沙發(fā)展局（Sentosa Development Corporation，簡(jiǎn)稱SDC）就是為了發(fā)展新加坡的旅游業(yè)而專門設(shè)立的新興機(jī)構(gòu);再如1973年4月為規(guī)范管理而設(shè)立的工業(yè)訓(xùn)練署（the Indus-trial Training Board，簡(jiǎn)稱ITB）也屬于此種類型的法定機(jī)構(gòu)。

2.擴(kuò)展型

這類型的法定機(jī)構(gòu)一般是從原有的法定機(jī)構(gòu)中擴(kuò)展而來，即，將原有法定機(jī)構(gòu)中的一個(gè)部門或特定職能拆分出來，單獨(dú)設(shè)立為一個(gè)新的法定機(jī)構(gòu)。最具有代表性的是1968年將經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（Economic Development Board，簡(jiǎn)稱EDB）的工業(yè)區(qū)開發(fā)管理職能拆分出來所設(shè)立的裕郎集團(tuán)（JTC Corpora-tion，簡(jiǎn)稱JTC），以及1974年將建屋發(fā)展局（HDB）的城市重建處擴(kuò)展設(shè)立為專門負(fù)責(zé)整頓貧民窟和整理市中心的法定機(jī)構(gòu)——市區(qū)重建局（the Urban Redevelopment Authority，簡(jiǎn)稱URA）。

3.合并型

合并型的法定機(jī)構(gòu)設(shè)立主要有兩種形式，即，由不同的既有法定機(jī)構(gòu)重組合并而成，或者由原有法定機(jī)構(gòu)與政府部門或政府機(jī)構(gòu)整合組成一個(gè)新的法定機(jī)構(gòu)。1974年4月，由新加坡電話局（STB）與新加坡電信部門（電訊廳）合并而成的新加坡電信局（TAS），以及1979年由工業(yè)訓(xùn)練署（ITB）與成人教育局（the Adult Education Board，簡(jiǎn)稱AEB）整合而成的職業(yè)與工業(yè)培訓(xùn)局（the Vocational and Industrial TrainingBoard，簡(jiǎn)稱VITB）都屬于此類型的法定機(jī)構(gòu)。

4.升級(jí)重塑型

升級(jí)重塑型法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式也有兩種：其一是將因效能過低面臨解散的原有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行重塑升級(jí)而形成新的法定機(jī)構(gòu)。例如建屋發(fā)展局（HDB），新加坡港務(wù)局（PSA）以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（EDB）便分別是由新加坡改良信托局（SIT），新加坡港口局（SHB）和工業(yè)促進(jìn)局（the Industrial PromotionBoard，簡(jiǎn)稱IPB ）重構(gòu)整合而來。其二則是將原來的政府部門升級(jí)重塑為法定機(jī)構(gòu)。如分別于1972年1月和1980年2月設(shè)立的新加坡郵政儲(chǔ)蓄銀行（Post Office Savings Bank，簡(jiǎn)稱POSB）及新加坡廣播公司（Singapore Broadcasting Corpora-tion，簡(jiǎn)稱SBC）都是由原有的政府部門整合重構(gòu)而來。但新加坡郵政儲(chǔ)蓄銀行（POSB）已于1998年11月16日被新加坡最大的商業(yè)銀行新加坡星展銀行收購，新加坡廣播公司（SBC）也于1994年10月1日被并人新加坡電視公司，該公司后于2001年也變更為名叫新傳媒（MediaCorp）的商業(yè)機(jī)構(gòu)。

（三）新加坡現(xiàn)有法定機(jī)構(gòu)概況

自人民行動(dòng)黨執(zhí)政以來，新加坡便隨著其社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及時(shí)代變化的走勢(shì)靈活的調(diào)整著其各類法定機(jī)構(gòu)。但總的來看，由于受西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響以及大部分法定機(jī)構(gòu)所帶來的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，新加坡在獨(dú)立后，其法定機(jī)構(gòu)數(shù)量一度從殖民時(shí)期的5個(gè)急劇增長到1986年的86個(gè)，在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)衰退后，政府開始有意識(shí)的減少法定機(jī)構(gòu)對(duì)私人企業(yè)的排擠，不斷進(jìn)行調(diào)整，其數(shù)量有所縮減，但目前仍有64個(gè)法定機(jī)構(gòu)。如今的64個(gè)法定機(jī)構(gòu)由出外交部以外的其余14個(gè)政府部門分別監(jiān)督，具體情況見下表：

由上表可以看出，分屬于教育部、貿(mào)易和工業(yè)部、國家發(fā)展部、衛(wèi)生部以及社會(huì)及家庭發(fā)展部的法定機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較多，而像總理公署、外交部這樣的部門則分管較少，甚至沒有分管的法定機(jī)構(gòu)。由此可知，新加坡政府在設(shè)置法定機(jī)構(gòu)時(shí)，其主要意圖是希望通過法定機(jī)構(gòu)有效進(jìn)行社會(huì)管理，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)也可以看出，法定機(jī)構(gòu)與公務(wù)系統(tǒng)的分工較為明確，各負(fù)其責(zé)，通力協(xié)作，推動(dòng)新加坡的全面發(fā)展。同時(shí)，新加坡的法定機(jī)構(gòu)的設(shè)置十分靈活，其增減并購也較為頻繁，上表中的GOVTECH、IMDA、SSG和WSG這四個(gè)機(jī)構(gòu)便是于2016年剛剛設(shè)立。且新加坡在設(shè)置法定機(jī)構(gòu)時(shí)，緊跟時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，非常重視創(chuàng)新。因此，新加坡的發(fā)展與法定機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)調(diào)整息息相關(guān)。

三、新加坡法定機(jī)構(gòu)的特征

新加坡法定機(jī)構(gòu)既不同于傳統(tǒng)的政府序列和公務(wù)員體系，又不同于私人或國有企業(yè)，具有相對(duì)獨(dú)立性。經(jīng)過比較分析，可以從以下四個(gè)方面對(duì)新加坡法定機(jī)構(gòu)的特征進(jìn)行詮釋：

（一）依法設(shè)立，法人治理

一般而言，新加坡議會(huì)會(huì)為每一個(gè)法定機(jī)構(gòu)頒布專門的法令來作為其設(shè)立的依據(jù)，該法令不僅賦予法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位，還對(duì)其成立的原因、職能、權(quán)利和義務(wù)都有明確的法律條文予以說明。其中，大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)是出于政府發(fā)展或管理的需要自主通過立法途徑設(shè)立，但也有少部分法定機(jī)構(gòu)是由政府授權(quán)企業(yè)、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮這類機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用而產(chǎn)生的。因法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立原由及職能等各不相同，因此，每個(gè)法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作所依據(jù)的法律也各不相同。正是由于這一原因，是的法定機(jī)構(gòu)擁有較大的自主性和靈活性。

法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府的架構(gòu)之外，享有運(yùn)作自主權(quán)的新型的法人組織形式，它不同于政府行政部門，無法在法律范圍內(nèi)享有的特權(quán)和豁免權(quán)，它既不組成政府又不與政府部門形成上下級(jí)關(guān)系，它只是政府參與管理的一種形式，依法受政府監(jiān)督。它獨(dú)立的法人資格不僅使其可以廣泛借助市場(chǎng)力量，最大限度地履行其職責(zé)，還可以自主參與民事訴訟及工商業(yè)活動(dòng)。

（二）層級(jí)組織，靈活發(fā)薪

新加坡法定機(jī)構(gòu)采取的是企業(yè)組織形式，實(shí)行企業(yè)式管理力.法，機(jī)構(gòu)內(nèi)部是理事會(huì)一總經(jīng)理一職能部門的層級(jí)式組織架構(gòu)：

第一層級(jí)：理事會(huì)。理事會(huì)作為法定機(jī)構(gòu)中的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，一般是由一位主席、一位副主席及六至十位理事組成。其中，主席一般是由監(jiān)督該法定機(jī)構(gòu)的政府部門部長任命，主席人選需德才兼?zhèn)?，其任期為兩至三年，且可連任。但人民協(xié)會(huì)（PA）除外，該機(jī)構(gòu)主席一般由國家總理擔(dān)任。副主席則可由政府部門部長或主席推薦。而理事一職多由各界官員、專家學(xué)者及商界精英兼職擔(dān)任。

第二層級(jí)：總經(jīng)理。這類管理人員大多是從國外或社會(huì)上外聘，大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)為保持自身的國際競(jìng)爭(zhēng)力，在該職位招聘時(shí)更青睞于國外人才或有國外工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人才，從而可以在雇傭人才的同時(shí)引進(jìn)國際上先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。

第三層級(jí)：職能部門。法定機(jī)構(gòu)通過各個(gè)職能部門來執(zhí)行各項(xiàng)政策以滿足其管理及發(fā)展的需要，而作為其補(bǔ)充，各職能部門下還設(shè)有多個(gè)輔助機(jī)構(gòu)以幫助其更好地實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，同時(shí)也促進(jìn)各部門之間的相互協(xié)作及信息共享。

除此之外，新加坡法定機(jī)構(gòu)的薪金發(fā)放也非常靈活。上述第一層級(jí)決策領(lǐng)導(dǎo)者與下屬管理及執(zhí)行人員隸屬于不同的薪金發(fā)放系統(tǒng)。第一層級(jí)中的決策領(lǐng)導(dǎo)者們通常只參與決策環(huán)節(jié)，并不插手法定機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營管理活動(dòng)，其薪金也由國家專門發(fā)放，并不在機(jī)構(gòu)內(nèi)領(lǐng)取。但下屬管理及執(zhí)行人員則不同，他們的薪金由機(jī)構(gòu)自主發(fā)放，其具體的薪水等級(jí)、工作年限、服務(wù)條款等規(guī)定也因所屬法定機(jī)構(gòu)的不同而有所差異。這樣，一方面國家發(fā)薪加固定任期，可以使決策領(lǐng)導(dǎo)層不為機(jī)構(gòu)所得利益驅(qū)使，使其在決策過程中保持公平、中立的態(tài)度，有利于法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作發(fā)展。另一方面，機(jī)構(gòu)自主發(fā)薪完全不同于公務(wù)員系統(tǒng)，使法定機(jī)構(gòu)擁有更大的靈活性，這不僅能防止公務(wù)員系統(tǒng)的人才流失，有效吸納社會(huì)人才，還有利于貫徹實(shí)施政府的各項(xiàng)計(jì)劃。

（三）企業(yè)模式，多重職能

新加坡法定機(jī)構(gòu)在遵循相關(guān)法律規(guī)定的前提下采用企業(yè)化管理的運(yùn)作模式，積極使用企業(yè)管理理念和方法以提高業(yè)績，這意味著法定機(jī)構(gòu)有著相對(duì)獨(dú)立財(cái)務(wù)及人事體系，其收入來源市場(chǎng)化，可以以機(jī)構(gòu)的名義獲得和處置財(cái)產(chǎn)，且需要依法納稅。但實(shí)際上，根據(jù)對(duì)如《經(jīng)濟(jì)發(fā)展局法》等多個(gè)法定機(jī)構(gòu)設(shè)立依據(jù)法案的研究發(fā)現(xiàn)：法案中一再重申其所分管監(jiān)督的政府部門部長意見在關(guān)于理事會(huì)成員的任命、部門職能、權(quán)利和義務(wù)以及財(cái)務(wù)審計(jì)方面的重要性。由此可見，分管監(jiān)督法定機(jī)構(gòu)的政府部門部長在其重要事項(xiàng)上有絕對(duì)權(quán)威。由此可以看出，法定機(jī)構(gòu)在運(yùn)作模式上的企業(yè)化，并不能掩蓋它仍作為組成新加坡政府架構(gòu)的一個(gè)重要部分，受各政府部門分管監(jiān)督。

實(shí)際上，法定機(jī)構(gòu)作為政府公務(wù)員體系之外執(zhí)行公共事務(wù)和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，一般被授予規(guī)范性、程序性的監(jiān)管和服務(wù)等行政職能，不進(jìn)行任何政治決策行為。因此，法定機(jī)構(gòu)多在經(jīng)濟(jì)及社會(huì)公共生活層面，尤其是需要政府直接管控的領(lǐng)域或部門中承擔(dān)執(zhí)行功能。此外，有些法定機(jī)構(gòu)也發(fā)揮著政府智庫的作用，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃提供政策建議和技術(shù)支持。

（四）財(cái)務(wù)公開，多方監(jiān)督

新加坡法定機(jī)構(gòu)的具體經(jīng)費(fèi)來源形式較為多樣，但總結(jié)起來主要通過以下兩個(gè)渠道：一是公眾和其他商業(yè)機(jī)構(gòu)，即通過履行機(jī)構(gòu)職能向其出售產(chǎn)品或提供服務(wù)來獲得資金;二是政府，即向其提供相關(guān)服務(wù)政府所支付的代理費(fèi)或?yàn)榇龠M(jìn)機(jī)構(gòu)發(fā)展政府所提供的援助金。同時(shí)，政府也會(huì)提供低息貸款以彌補(bǔ)部分法定機(jī)構(gòu)的虧損情況，以促其發(fā)展。但從2014年5月開始，政府以鼓勵(lì)法定機(jī)構(gòu)自主籌集資金（如出售股票）的方式代替了直接撥款援助。

像新加坡其他的公共部門一樣，法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作必須具有充分的公開性，其設(shè)立所以法案對(duì)其財(cái)務(wù)和審計(jì)的規(guī)定十分詳細(xì)，且懲戒有力。法定機(jī)構(gòu)需要做好每年的開支和補(bǔ)充開支的預(yù)算，政府不僅會(huì)派新加坡審計(jì)長或總理任命的審計(jì)員對(duì)其賬戶進(jìn)行審計(jì)，其年度預(yù)算也會(huì)交由總理親自審定，并將其財(cái)政決算結(jié)果及年度報(bào)告向議會(huì)匯報(bào)，最終由議會(huì)批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)決算。此外，圍繞立法機(jī)構(gòu)、決策部門、董事會(huì)、執(zhí)行層四個(gè)權(quán)力單元，新加坡法定機(jī)構(gòu)有著十分清晰的責(zé)任關(guān)系脈絡(luò)，在政府部門的分管監(jiān)督和向外問責(zé)的社會(huì)監(jiān)督雙重機(jī)制下，其依法開展業(yè)務(wù)的情況公開透明?？梢哉f，其責(zé)任機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制都較為健全。

四、新加坡法定機(jī)構(gòu)的作用

自新加坡獨(dú)立至今，法定機(jī)構(gòu)在新加坡政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及教育等方面都發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）政治方面

首先，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立明確了政府職能，降低了行政成本。由于在實(shí)際運(yùn)作過程中，法定機(jī)構(gòu)扮演了政府政策執(zhí)行者的角色，使得政府部門避免了繁雜冗長的決策執(zhí)行鏈條，可以將更多的精力聚焦于宏觀決策和監(jiān)督上。同時(shí)，由于法定機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)及人事體系更為靈活，其雇員在一定程度上能夠更好地勝任公務(wù)員的職能，這使得公務(wù)員數(shù)量得以削減。由此，政府部門在得以精簡(jiǎn)的同時(shí)，既可提高行政效率，還能減少行政開支，大大降低其行政成本。加之，從上表也可看出，多個(gè)法定機(jī)構(gòu)可以隸屬于同一個(gè)政府部門監(jiān)管。這都使“大部制”的政府管理成為可能。

其次，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立構(gòu)建了更為健全的行政監(jiān)管體系。新加坡的法定機(jī)構(gòu)構(gòu)成了與政府的決策系統(tǒng)相分離的執(zhí)行系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，法定機(jī)構(gòu)與政府部門之間便形成了兩種相互作用關(guān)系：一方面，兩者之間可以相互監(jiān)督、彼此制衡，不僅有利于政府的廉政建設(shè)，還能預(yù)防機(jī)構(gòu)內(nèi)貪污腐敗的滋生;另一方面，兩者又是協(xié)調(diào)一致、相互咨詢的關(guān)系，二者通力合作，確保了政策的合理性及執(zhí)行度。但這兩種關(guān)系都不妨礙二者相互獨(dú)立的本質(zhì)。

此外，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立有利于了解社會(huì)各界的利益訴求并吸納其政策建議。從法定機(jī)構(gòu)的構(gòu)成層級(jí)中可以看出，構(gòu)成法定機(jī)構(gòu)的理事會(huì)成員多是來自于各行各業(yè)的精英人士，他們?cè)诜ǘC(jī)構(gòu)的工作中往往會(huì)表達(dá)其所在行業(yè)的利益訴求，這有利于方便政府與各行業(yè)之間更好地理解與溝通，作出更加切實(shí)有效的決策。

（二）經(jīng)濟(jì)方面

法定機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)方面的作用可以分別從宏觀和微觀進(jìn)行詮釋：

宏觀上，即從法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立和分屬情況來看，很多新加坡法定機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目標(biāo)便是促進(jìn)新加坡經(jīng)濟(jì)與金融的發(fā)展。這從有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法定機(jī)構(gòu)數(shù)量便能看出，例如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（EDB）的主要職責(zé)就是促進(jìn)出口和吸引外資，并為國內(nèi)企業(yè)提供技術(shù)和咨詢服務(wù);新加坡國際企業(yè)發(fā)展局（Inter-national Enterprise Singapore，簡(jiǎn)稱IE）致力于幫助本國企業(yè)成長并向國際化方向發(fā)展;裕郎集團(tuán)（JTC）的主要功能就是促進(jìn)高質(zhì)量的工業(yè)設(shè)施的建成與發(fā)展;新加坡標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)力和創(chuàng)新局（SPRING）的目標(biāo)就是為提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使新加坡經(jīng)濟(jì)充滿活力。此外，新加坡金融管理局（Monetary Authorityof Singapore，簡(jiǎn)稱MAS）更是扮演了類似于中央銀行的角色，作為新加坡政府的金融中介機(jī)構(gòu)，旨在促進(jìn)新加坡金融業(yè)發(fā)展，并使其進(jìn)一步成為區(qū)域金融中心。此外，設(shè)立的新加坡旅游局（Singapore Tourism Board，簡(jiǎn)稱STB）和圣淘沙發(fā)展局（SDC）通過向游客提供新加坡的相關(guān)信息和加強(qiáng)開發(fā)和管理旅游區(qū)來促進(jìn)新加坡旅游業(yè)的發(fā)展，從而也為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

微觀上，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以直接有效的促進(jìn)具體行業(yè)及其他企業(yè)的發(fā)展。具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：（1）法定機(jī)構(gòu)可以綜合利用其所掌握的國內(nèi)外政策及行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)等信息，立足于更高更廣的層面，通過各類形式的活動(dòng)為企業(yè)提供全方位的發(fā)展與策略引導(dǎo)服務(wù);（2）法定機(jī)構(gòu)超脫于個(gè)別企業(yè)的盈利層面，在某種程度上具有行業(yè)代表性，這使其可以為整個(gè)行業(yè)進(jìn)行總體的包裝與宣傳;（3）法定機(jī)構(gòu)與政府部門不同，它可以直接進(jìn)行資本運(yùn)作，并且能夠縱觀全局，在關(guān)鍵時(shí)機(jī)介人行業(yè)發(fā)展過程，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。而且，在特殊情況下，可代替政府直接制定專門計(jì)劃資助開拓市場(chǎng)的企業(yè)，減少了許多不必要的麻煩。

（三）社會(huì)方面

法定機(jī)構(gòu)擴(kuò)大了公共服務(wù)的范圍，能更好地滿足民眾的公共服務(wù)需求。新加坡有很大一部分法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了履行發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本服務(wù)的職能，比如，公共事業(yè)局（Public Utilities Board，簡(jiǎn)稱PUB）的設(shè)立就是為了綜合管理電力、水和天然氣的供應(yīng)，并對(duì)其進(jìn)行有效的調(diào)控;海事及港務(wù)管理局（Maritime and Port Authority of Singapore，簡(jiǎn)稱MPA）的設(shè)立是為了維護(hù)港口設(shè)施并為其提供高效率的服務(wù)，以促進(jìn)新加坡港的發(fā)展;為解決民眾的住房短缺問題，新加坡設(shè)立專門的建屋發(fā)展局（HDB）為公眾開發(fā)低價(jià)的公共住房;為推進(jìn)城市的整體規(guī)劃和市區(qū)改造而設(shè)立市區(qū)重建局（U-RA）;此外，新加坡民航管理局（Civil Aviation Authority ofSingapore，簡(jiǎn)稱CAAS）、陸路交通管理局（Land Transport Au-thority，簡(jiǎn)稱LTA）等法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立都在各個(gè)方面促進(jìn)著新加坡基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的發(fā)展與完善。同時(shí)，新加坡還特別重視公共衛(wèi)生及醫(yī)療，僅衛(wèi)生部所監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)數(shù)量就有七個(gè)，這些法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立使整個(gè)新加坡醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)得到了規(guī)范和發(fā)展。除此之外，新加坡的法定機(jī)構(gòu)在環(huán)保方面也起到了重要的推動(dòng)促進(jìn)作用。2002年為執(zhí)行并落實(shí)國家環(huán)境政策設(shè)立的新加坡國家環(huán)境局（National Environment Authority，簡(jiǎn)稱NEA）旨在為新加坡人創(chuàng)造和維持一個(gè)好的生活環(huán)境。

（四）文化及教育方面

在文化方面，新加坡也設(shè)立了許多相關(guān)的法定機(jī)構(gòu)推進(jìn)規(guī)范與發(fā)展新加坡的文體活動(dòng)。例如，人民協(xié)會(huì)（the Peoples Association，簡(jiǎn)稱PA）作為管理民眾文體活動(dòng)的法定機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)發(fā)起、執(zhí)行和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，并且通過它下轄的遍布新加坡84個(gè)選區(qū)的2 000多個(gè)基層組織網(wǎng)絡(luò)來盡可能滿足市民對(duì)文體活動(dòng)的需要。此外，國家藝術(shù)理事會(huì)（NationalArts Council，簡(jiǎn)稱NAC ）、國家文物局（National HeritageBoard，簡(jiǎn)稱NHB）、體育理事會(huì)（Sport Singapore，簡(jiǎn)稱SPORTSG）等法定機(jī)構(gòu)對(duì)促進(jìn)新加坡的藝術(shù)繁榮、文物保護(hù)、體育發(fā)展等方面都起著十分關(guān)鍵的作用。

此外，新加坡政府非常重視教育和培訓(xùn)，這與新加坡的實(shí)際國情也有十分密切的關(guān)系：首先，由于新加坡無法像大多數(shù)東南亞國家一樣依靠椰子、咖啡或橡膠等自然資源來發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，這就意味著他必然通過教育來提升國民人力資源水平，從而使其中的大多數(shù)有能力從事非農(nóng)業(yè)工作;其次，新加坡設(shè)置了從專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)到高等教育等不同層次的教育機(jī)構(gòu)，為培訓(xùn)其年輕人口謀求工作機(jī)會(huì)提供了多種選擇;再次，低收入階層可以通過受教育來實(shí)現(xiàn)向社會(huì)高層流動(dòng)。因此，新加坡政府對(duì)教育的投資逐年增加，且為了促進(jìn)技術(shù)教育和職業(yè)教育，新加坡政府先后建立了很多法定機(jī)構(gòu)，從表中便可看出，由教育部分管的法定機(jī)構(gòu)足有十個(gè)，其中包含新加坡工藝教育學(xué)院（Institute of Technical Education，簡(jiǎn)稱ITE）、南洋理工學(xué)院（Nanyang Polytechnic，簡(jiǎn)稱NYP）、新加坡理工學(xué)院（Singapore Polytechnic，簡(jiǎn)稱SP）等技術(shù)教育和理工類學(xué)院。同時(shí)，新加坡還設(shè)有面向東南亞地區(qū)的區(qū)域性研究中心，即東南亞研究所（Iseas-Yusof Ishak Institute，簡(jiǎn)稱ISEAS）。這些法定機(jī)構(gòu)都從不同程度上對(duì)新加坡的教育和研究起到了重要的推動(dòng)作用。

五、總結(jié)

新加坡自獨(dú)立以來的騰飛舉世矚目，而法定機(jī)構(gòu)在新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理中所起到的作用則不容小覷。近年來，越來越多的地區(qū)和國家在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響下開始像“小政府”“大部制”的方向發(fā)展，而法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)用也為越來越多的國家所運(yùn)用。而且，自2000年開始，中國也逐漸開始重視對(duì)國外法定機(jī)構(gòu)事例的研究，向國內(nèi)介紹國外法定機(jī)構(gòu)成功的經(jīng)驗(yàn)。2007年的深圳法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)設(shè)立則為法定機(jī)構(gòu)的引進(jìn)國內(nèi)的研究創(chuàng)立了里程碑，大量立足地區(qū)發(fā)展而對(duì)法定機(jī)構(gòu)模式的思考與總結(jié)逐漸出現(xiàn)。如今，上海的浦東新區(qū)、廣州、深圳、青島、天津等地區(qū)的高新區(qū)或中外合作產(chǎn)業(yè)園也紛紛引進(jìn)法定機(jī)構(gòu)的模式?？梢姡瑢?duì)于法定機(jī)構(gòu)的研究對(duì)我國的發(fā)展有著十分重要的意義，而對(duì)國外法定機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)也不能因此而放松，而是要更加深入的了解國外成功法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式，對(duì)此，還值得學(xué)者和政府官員們進(jìn)一步的深入研究。

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