周普 陳靜

[摘 要] 研究以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，在闡述水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了當前水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)存在的問題，提出了加強水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)能力的若干措施，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何提升水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)效能拋磚引玉。

[關(guān)鍵詞] 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；水利科研經(jīng)費；管理與服務(wù)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 015

[中圖分類號] F810.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）07- 0036- 03

0 前 言

2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中共中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會議上首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，這標志著中國經(jīng)濟決策的出發(fā)點將從重視擴大需求、進行經(jīng)濟刺激轉(zhuǎn)向重視要素供給進行結(jié)構(gòu)性改革，這也為正在進行的水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)改革提供了新的視角。水利科研財務(wù)管理工作要努力服務(wù)于科技界的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極探索水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)變革新思路，讓水利科研經(jīng)費真正為創(chuàng)新創(chuàng)造服務(wù)。

1 水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)涵及意義

1.1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵

作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸期的重要戰(zhàn)略思想，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”理論研究具有科學(xué)的體系和豐富的內(nèi)涵。所謂“供給側(cè)改革”是指從供給側(cè)入手的改革，所謂“結(jié)構(gòu)性改革”是指針對結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革，所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是指從供給側(cè)入手，針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革。因此，本文認為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

1.2 水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵

本文研究認為水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為新理念，從提高水利科研經(jīng)費服務(wù)質(zhì)量與效率出發(fā)，用改革的辦法提升水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)效能，提高水利科研經(jīng)費供給結(jié)構(gòu)對科研需求的適應(yīng)性，更好滿足廣大科研活動和科研人員的需要，增強水利科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展的驅(qū)動力。其根本目的是解放水利科研生產(chǎn)力，尊重水利科研活動的運行規(guī)律，釋放科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造的巨大潛力，實實在在提升科研人員的成就感和獲得感。

1.3 水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義

1.3.1 深化水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要抓手

從現(xiàn)實狀況看，水利科研經(jīng)費管理長期存在行政化弊端，一些制度流程過于死板，科研經(jīng)費報銷手續(xù)繁瑣且耗費精力，不符合科研活動規(guī)律特點，成為困擾科研工作者的“血栓”。而水利科研項目是國家部署落實重大科研任務(wù)的主要渠道，水利科研經(jīng)費是科研項目實施效果的“物質(zhì)基礎(chǔ)”。推進水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的改革，提升水利科研項目的實施效果是深化科技體制改革，是落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。

1.3.2 深化水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是改進政府科技管理、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作

科技管理是國家治理體系的組成部分，需要按照國家的戰(zhàn)略部署和現(xiàn)代科技事業(yè)發(fā)展變化規(guī)律，深化科技體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，改革和創(chuàng)新管理方式，完善管理制度，實現(xiàn)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)是科技管理工作的重要內(nèi)容，對水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的全過程進行系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化改革，是改進政府科技管理，提高政府管理效率和水平，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

1.3.3 深化水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度、深化財稅體制改革的重要內(nèi)容

水利科研經(jīng)費是財政資金的重要組成部分，深化其管理改革的總體目標就是要建立適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、科學(xué)規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的管理機制，這也與建立現(xiàn)代財政制度的要求相適應(yīng)和銜接，優(yōu)化配置科技創(chuàng)新要素和資源，提高科研經(jīng)費使用效益，為現(xiàn)代水利科研創(chuàng)新創(chuàng)造活動保駕護航。

2 當前水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)過程中存在的問題

近年來，隨著我國科技體制、財稅體制改革不斷深化，現(xiàn)行水利科研經(jīng)費管理存在的弊端逐漸暴露出來，尤其是科研服務(wù)供給能力偏弱，有效供給不能滿足日益增長的水利科研經(jīng)費管理需求，在一定程度上無法充分釋放水利科研人員科研創(chuàng)新的活力和潛能。

2.1 尚未真正享有科研經(jīng)費使用自主權(quán)

水利科研活動是探索性的，其進程和結(jié)果并不能完全預(yù)知，這決定了科研經(jīng)費使用存在持續(xù)性和不確定性。這在一定程度上要求科研機構(gòu)必須具有根據(jù)科研活動的需要進行科研經(jīng)費開支和管理的自主權(quán)。但目前，科研機構(gòu)獲得的科研經(jīng)費需要執(zhí)行國庫集中支付制度、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法、預(yù)算科目調(diào)劑等有關(guān)規(guī)定，尚不能讓科研人員真正成為科研經(jīng)費“主人”。

2.2 水利科研經(jīng)費管理制度具有很強的剛性

現(xiàn)行水利科研經(jīng)費管理制度具有很強的制度剛性（如規(guī)章制度過于細化、操作程序過于復(fù)雜繁瑣、執(zhí)行過程帶有行政色彩等），以行政化方式堆砌各類清規(guī)戒律，面臨著一定的制度困境。各類水利科研經(jīng)費管理與使用時，不僅要執(zhí)行財政部門、科技部門制定的水利科研經(jīng)費管理制度，還考慮到工商、稅收、人事和資金主管部門等各項盤根錯節(jié)的規(guī)章制度，導(dǎo)致很多政策落地生根成“空中樓閣”。

2.3 水利科研經(jīng)費管理模式較為機械與僵化

最明顯的就是預(yù)算編制規(guī)定過于精細化，不夠靈活。水利科研項目存在研究領(lǐng)域多樣性、研究的特殊性、不可預(yù)見性及復(fù)雜性，因此，在項目申報和設(shè)計時要想精確編制預(yù)算是不現(xiàn)實的。而現(xiàn)行的管理辦法要求經(jīng)費必須嚴格按照預(yù)算使用，這就造成了“該花的錢花不了、不該花的錢必須花”的怪現(xiàn)象。此外，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，經(jīng)費怎么用、用多少，還須聽命于行政管理部門，科研人員不得不將大量的精力消耗在繁瑣的經(jīng)費報銷程序上。這種僵化的管理模式顯然有悖于科研活動的客觀規(guī)律，極大地降低了科研經(jīng)費的使用效率和效果。

2.4 科研人員價值無法得到有效激勵

目前科研經(jīng)費中關(guān)于人員經(jīng)費的改革存在著矛盾。由于水利科研活動中每個人的工作量和實際貢獻大小均存在明顯差異，從公平性和激發(fā)人員積極性的角度出發(fā)，需要對科研人員實行“按成果分配”和“按貢獻分配”，最近的科研經(jīng)費改革提出了“在人員費中可以在間接費用可用于獎勵具有突出貢獻的項目組人員”，但這項廣受科研人員歡迎的改革政策在現(xiàn)實中卻難以落地，其原因仍然是受制于事業(yè)單位績效工資制度，在一定程度上挫傷了年輕科研人員的積極性，妨礙了年輕科研骨干的培養(yǎng)，造成了科研活動效率的損失。

2.5 水利科研經(jīng)費管理部門缺乏有效的配合

水利科學(xué)研究是綜合性的工作，經(jīng)費管理也涉及到多個部門，在科研項目的立項、經(jīng)費申請、預(yù)算編制、經(jīng)費使用、財務(wù)核算等方面做到合法依規(guī)。目前，科研項目課題組與科研管理部門、財務(wù)部門等未密切配合與相互支持：科研項目課題組只重視爭取經(jīng)費而對合理使用經(jīng)費不予理睬；科研管理部門則忽視經(jīng)費的使用；財務(wù)部門缺乏對于績效的有效考核，往往與科研課題組、科研管理部門溝通不及時，導(dǎo)致未能對項目經(jīng)費的使用狀況進行綜合科學(xué)的管理與監(jiān)督。

3 水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策

水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的供給側(cè)改革，應(yīng)進一步完善制度機制，擴大科技資源、財務(wù)服務(wù)、信息系統(tǒng)等方面的有效供給，為科技創(chuàng)新提供更加便捷、高效、人本關(guān)懷的經(jīng)費管理與供給服務(wù)。針對水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)面臨的深層次問題，圍繞著科技界供給側(cè)改革的根本任務(wù)，本文提出了水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策。

3.1 落實簡政放權(quán)，完善科研經(jīng)費運行機制

近年來，政府相繼出臺新政，致力于完善水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)，這些政策是對我國水利科研經(jīng)費管理政策的積極調(diào)整，對于改善科研經(jīng)費績效具有顯著意義，但仍有值得改進的地方。一是需進一步優(yōu)化相關(guān)政策（比如自籌基建立項審批、項目預(yù)算評審、科研獎勵激勵等）的操作細則，出臺相應(yīng)的實施方案，確保有章可循；二是預(yù)算調(diào)整審批權(quán)應(yīng)下放至項目承擔(dān)單位，充分調(diào)動和發(fā)揮項目承擔(dān)單位的主導(dǎo)作用，給予科研人員更多的技術(shù)線路決策權(quán)和財務(wù)支配權(quán)；三是在行政干預(yù)上多做“減法”，把“放手”當作最大的“抓手”，放寬科研機構(gòu)政府采購管理規(guī)定，將管理接地氣融入科技創(chuàng)新服務(wù)。

3.2 注重目標管理，構(gòu)建科研經(jīng)費績效評估體系

改變當前“過程管理”的理念，構(gòu)建科研項目“目標管理”理念及科研經(jīng)費績效評估體系，對科研項目及承擔(dān)單位的考核、評價、管理應(yīng)該重點關(guān)注是否完成了科研項目任務(wù)指標，而非關(guān)注其實施過程中是否出現(xiàn)了瑕疵。監(jiān)管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，不能將水利科研經(jīng)費管理的合規(guī)性及關(guān)注點集中于報銷發(fā)票是否合規(guī)、審批流程是否齊全，應(yīng)從科研項目目標出發(fā)，綜合考量，據(jù)此判斷科研經(jīng)費使用是否存在違規(guī)違法行為，使管理模式更講求績效。

3.3 堅持以人為本，體現(xiàn)科研活動貢獻價值

科技人員是科技創(chuàng)新的核心要素，是創(chuàng)造社會財富不可替代的重要力量，應(yīng)當是社會的中高收入群體。在借鑒歐美發(fā)達國家經(jīng)費支出彈性較強以及科研人員工資費用管理的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建議相關(guān)部門減少無效和低端的經(jīng)費供給，擴大有效和中高端經(jīng)費供給，賦予經(jīng)費供給體系更大的調(diào)整空間，如可擴大人員費用的支出范圍，允許項目組成員從科研經(jīng)費中獲取更大比例或額度的勞動報酬，增強人力資本和科研勞動投入傾斜力度，鼓勵其潛心于科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作。

3.4 打造專業(yè)團隊，提升財務(wù)服務(wù)供給能力

為適應(yīng)中央財政科研項目和資金的改革與管理要求，解決好科研人員反映的經(jīng)費管理規(guī)定更新較快、手續(xù)繁雜、程序較多、周期過長、“把科研人員逼成會計”等問題，建議科研機構(gòu)在現(xiàn)有水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)隊伍的基礎(chǔ)上，進一步擴大科研財務(wù)人員的有效供給，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，通過定期的專業(yè)培訓(xùn)，打造成一支“明政策、懂財務(wù)、通流程”的財務(wù)助理團隊，即熟悉國家科研項目管理政策、懂得一定的財務(wù)專業(yè)知識、精通單位財務(wù)報銷流程，使之能充分減輕科研人員負擔(dān)，服務(wù)于國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的大局，切實滿足水利科研經(jīng)費管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細化要求。

3.5 理順管理鏈條，形成齊抓共管聯(lián)動機制

水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)要向前延伸，以職能業(yè)務(wù)為先導(dǎo)，以項目管理為主線，以信息系統(tǒng)為紐帶，理順科研業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間關(guān)系，有機銜接業(yè)務(wù)管理與水利科研經(jīng)費管理，實現(xiàn)各部門之間的通力合作，整合并優(yōu)化各種資源，實現(xiàn)有效配置，支撐起科研項目良好運行的重擔(dān)，用較低的科研投入獲取較高的收益。構(gòu)建齊抓共管的聯(lián)動機制的首要任務(wù)，就是要充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在科研項目和經(jīng)費管理中的技術(shù)支撐作用，優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，完善系統(tǒng)功能，推動科研經(jīng)費、科研項目、績效指標等信息管理系統(tǒng)之間縱橫聯(lián)通，實現(xiàn)科研項目和經(jīng)費管理信息的共建共管共享，進一步提高水利科研經(jīng)費管理安全性、規(guī)范性和有效性，為科研人員開展科研探索提供有力支撐，為水利科研經(jīng)費管理和服務(wù)效能的提升夯實共管平臺。

水利科研經(jīng)費管理與服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是破除阻礙科技生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制障礙，使水利科研經(jīng)費管理與創(chuàng)新活動的規(guī)律和特點相適應(yīng)，不斷增強水利科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供堅實的經(jīng)費保障。

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