江海斌

摘 要：基于當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的持續(xù)推進，關于土地資源的利用問題也得到了社會各界的廣泛關注，怎樣能夠?qū)崿F(xiàn)對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的妥善處理，現(xiàn)已成為有關政府管理部門所必須予以重點解決的一項要點內(nèi)容。本文就通過對土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關聯(lián)性分析，進一步探討土地規(guī)劃管理對于保障城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠得以有效實施的重要價值，希望能夠為推動我國的城鄉(xiāng)建設發(fā)展提供一些幫助。

關鍵詞：土地規(guī)劃；土地管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；實施

通過開展土地規(guī)劃管理工作，能夠有效確保土地資源得到充分應用，從而為促進社會經(jīng)濟的良性、可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。城鄉(xiāng)規(guī)劃有著較高的完整獨立性，相關的政府管理部門可按照本地的實際情況來展開具體分析，進一步明確出相應的合理化規(guī)劃方案來交由相關部門加以審核。捋順土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關系，對于推動我國社會經(jīng)濟的長久穩(wěn)定發(fā)展意義重大，可在確保城鄉(xiāng)建設保持較高增長速度的同時，提高對土地資源的利用率。

一、土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關聯(lián)性

（一）建設用地布局的集中與分散

不論是土地規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃，其都認為應當對土地資源進行集中化的應用，相繼出臺的有關土地管理文件也都是側(cè)重于將人口引導向城鎮(zhèn)，將工業(yè)引導向園區(qū)。集中式的布局結(jié)構(gòu)方式更多體現(xiàn)在對于一些中心化城鎮(zhèn)及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展當中。而分散式的布局規(guī)劃則是目前多層次多類型利益主體的真實體現(xiàn)。盡管土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都有著集中化的布局理念，然而土地規(guī)劃在建設用地方面的規(guī)劃安排卻更為細致。為促使上述兩種規(guī)劃方式能夠在禁止建設與限制性建設區(qū)域內(nèi)的控制要求保持相等，可供選用的措施途徑則主要是：⑴禁止或限制建設區(qū)域當中的建設項目用地審批應當基于規(guī)劃部門所提出的選址意見基礎之上；⑵慎重確定禁止建設區(qū)域的邊界分割線，針對城市當中的人文與自然保護核心區(qū)、易出現(xiàn)地質(zhì)災害地區(qū)以及水源保護地等區(qū)域應當嚴格保護；⑶促使禁止與限制建設區(qū)域的劃定及管理能夠升級為政府或地方管理條例，并同時配備制定有關生態(tài)保護補償措施，確保在全社會范圍內(nèi)加強對生態(tài)資源的保護意識。

（二）土地規(guī)劃指標分配與城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性

土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃均是由相應級別的政府部門所制定的，各有關部門之間的互相協(xié)調(diào)與上報在程序上基本一致。從理論層面上來說，考慮到編制主體本身是高度統(tǒng)一的，則基于城鎮(zhèn)建設規(guī)劃及發(fā)展規(guī)模上也應當保持對等關系，然而實際情況卻是土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃難以有效對接，導致這一問題出現(xiàn)的原因不僅有思想意識上的偏差，而且在一些技術標準上也存在著巨大差異。土地規(guī)劃的關鍵即體現(xiàn)出了上級單位的分配意志，而城鄉(xiāng)規(guī)劃則更多體現(xiàn)的當?shù)卣块T的發(fā)展意愿，此即為土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生分歧的本質(zhì)原因所在。

土地規(guī)劃指標分配是中央通過各級土地規(guī)劃編制統(tǒng)一管理全國的建設用地的重要手段，而考慮到土地規(guī)劃是是通過各級政府部門所編制的，在開展大規(guī)模的城市建設用地時可與城鄉(xiāng)規(guī)劃保持一致導向，而在土地規(guī)劃建設用地方面，其建設用地規(guī)模往往會受到限制影響，尤其是一些特大城市的土地規(guī)劃還需上報國土部審批。因而，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設用地指標上存在矛盾沖突。

二、土地管理保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施

（一）有序擴張建設用地

城鄉(xiāng)建設主要包括新區(qū)擴建與舊城改造兩種，與之所對應的建設用地主要以建增建設開發(fā)用地和存量建設用地改造為主。就相關管理部門的工作職責而言，國土部門主要是對轄區(qū)當中的所有土地進行規(guī)劃、管理、保護及應用，而國土與規(guī)劃被分開設置主要是體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心在于城市，土地規(guī)劃則在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。土地管理的核心職能即合理把控建設用地增長規(guī)模，且通過對新增建設用地控制措施的實施，來限制新增建設用地規(guī)模的獲批總量，新增建設用地上報審批主要是基于土地應用的整體規(guī)劃和有關新增建設用地安排。因而對于新增建設用地的規(guī)劃管理工作其本質(zhì)上便是掌控城鎮(zhèn)擴張速度的關鍵措施。

（二）土地儲備與空間布局導向

為了促使土地儲備在調(diào)控房地產(chǎn)市場以及引導城市建設等方面的作用價值能夠得以有效發(fā)揮，目前已經(jīng)有大量的城市開展了土地儲備的發(fā)展規(guī)劃制定工作，從而指導年度土地儲備計劃編制，加強對土地市場的宏觀調(diào)控能力?？紤]到土地儲備規(guī)劃本身有著一定的創(chuàng)新性特征，且其還未能夠被納入進當前的土地規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，編制措施尚無統(tǒng)一標準，由部分城市的實踐經(jīng)驗來看，土地儲備規(guī)劃是一種實質(zhì)性規(guī)劃，需加入對土地應用的整體規(guī)劃控制要求，以城市規(guī)劃所確定出的可開發(fā)建設用地作為規(guī)劃目標，確定在規(guī)劃過程中的土地儲備總量、結(jié)構(gòu)及布局，提升城市功能。

（三）城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

盡管土地規(guī)劃對于農(nóng)村的建設用地大多仍是采取的維持現(xiàn)狀方式，然而在具體的工作實踐當中卻發(fā)現(xiàn)通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，并由此來促進農(nóng)村居民點的集中合并，促使農(nóng)村居民點能夠靠近于城鎮(zhèn)中心區(qū)域。國土資源部所實行的建設用地增減掛鉤政策，其主要目的是為了能夠?qū)⒛壳八嬗诘霓r(nóng)村建設用地予以盤活，促進成像用地結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化改進，在確保耕地總量能夠達到動態(tài)平衡化發(fā)展的基礎之上逐漸減輕程正建設用地計劃壓力。但是這一政策在具體的實施過程當中卻出現(xiàn)了偏差，部分地區(qū)為了單方面增加建設用地指標而采取強拆強建的手段，迫使農(nóng)民被強行安排集中居住，不但使得農(nóng)民的生活現(xiàn)狀發(fā)生了巨大改變且難以享受到增減掛鉤政策所帶來的經(jīng)濟效益。因此，在政策的具體落實方面還應注意方式方法，合理引導農(nóng)民遷入集中居住點，以免國家投入資金被浪費。

結(jié)束語

總而言之，從當前我國土地管理領域所面臨的發(fā)展現(xiàn)狀來看，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施是其中最重要的兩項內(nèi)容。相關的土地管理人員必須要深刻認識到只有土地規(guī)劃管理達到了良好的科學性，方可實現(xiàn)對城鄉(xiāng)規(guī)劃合理性的有效促進。在開展具體的工作實踐時可從完善土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施制度著手，切實提升對國土資源的利用率，推動國民經(jīng)濟的長久、穩(wěn)定發(fā)展。

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