邱雪茹

摘要：建立土地儲備制度是土地制度改革的一個創(chuàng)新，本文在分析梁平區(qū)土地儲備的現(xiàn)狀、面臨的形勢和存在的問題的基礎上，提出了梁平土地儲備制度發(fā)展的思路及具體建議。

關鍵詞：土地儲備；現(xiàn)狀；問題；對策；研究

中圖分類號：F301.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-01

一、梁平土地儲備現(xiàn)狀

縣城雙桂湖和福德片區(qū)已開展征地拆遷8200畝，其中雙桂湖片區(qū)3100畝、福德片區(qū)5100畝；辦理土地儲備證2797畝；開展融資9.14億元，其中到位資金6.14億元，預計2017年11月底前重慶銀行可到位資金3億元。截止9月末，縣土地整治儲備中心資產總額已達22.893億元，負債6.093億元，凈資產16.80億元，資產負債率26.6%。

二、面臨的形勢和存在的問題

（一）城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模將受到嚴格控制

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（第61號令）《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)【2014】119號），文件要求：實行城鄉(xiāng)建設用地總量控制制度，強化縣市城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模剛性約束，遏制土地過度開發(fā)和建設用地低效利用。土地利用嚴格遵循嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率的總要求，建設用地總量將會得到嚴格控制。10月18 日市國土房管局召開節(jié)約集約利用土地視頻會議決定，對供地率達不到60%的區(qū)縣將暫停建設用地審批。

（二）銀行將停止土地儲備貸款

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定：對地方政府債務建立“借、用、還”相統(tǒng)一的管理機制。政府舉債只能是省、自治區(qū)、直轄市政府舉借，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。意見明確表示剝離融資平臺的政府融資功能，融資平臺不能新增政府債務。2015年1月1日起，停止土地儲備貸款，土地儲備項目融資一律通過發(fā)行地方政府土地儲備專項債券方式籌措，鼓勵社會資本參與土地儲備。

（三）房地產新政催生房地產市場趨暖

2014年9月中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步做好住房金融服務工作的通知》，對個人住房貸款由“認房不認貸”轉變?yōu)椤罢J貸不認房”，國家鼓勵金融機構多種渠道籌集信貸資金，支持房地產開發(fā)企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行債務融資工具，支持開展房地產投資信托基金（REITs）試點。11月21日，央行突然宣布，金融機構人民幣貸款和存款基準利率雙雙下調，其中一年期貸款基準利率下調0.4個百分點至5.6%；一年期存款基準利率下調0.25個百分點至2.75%。其他各檔次貸款和存款基準利率相應調整，并對基準利率期限檔次作適當簡并，5年期存貸款利率均不再單列。在房地產新政的影響下，房地產市場將走出疲軟陰影。

（四）整治成本居高不下，利息負擔壓力增大

以雙桂湖片區(qū)為例，建設用地占比60.2%。經測算，總投資24.64億元、平均96萬元/畝（含預計地票30萬元），全口徑利息9.6萬元/畝·年左右；尚不包含公園、綠地建設費用。按照現(xiàn)行的融資成本10%左右，每10億元貸款到第五年，僅利息一項就需支付5億元左右。開發(fā)后的建設用地每年應分攤利息約10萬元/畝。

三、工作對策

（一）允許依法取得土地整治收入

允許地產集團取得經營收益，除成本返還外、應允許按土地征收成本的8%、城市房屋征收成本的8%、土地整治成本的4%提取土地儲備管理費，依法取得土地整治收入，按規(guī)定提取“土地整治儲備發(fā)展專項資金”，以緩解土地融資中的項目資本金壓力和利息負擔壓力。讓新機構成為經營實體，實現(xiàn)“借、用、還”一體化，防止其成為單純的支付工具。

（二）做好土地儲備專項債券發(fā)行準備工作

自2015年1月1日起，土地儲備項目融資一律通過發(fā)行地方政府土地儲備專項債券方式籌措，銀行將停止土地儲備貸款，土地儲備資金來源主渠道為土地儲備專項債券。積極做好貸款余額的核實工作，按規(guī)定處理存量貸款，做好專項債券發(fā)行的相關準備工作。

（三）探索采取ppp模式開展土地整治

按照《重慶市人民政府關于印發(fā)重慶市PPP投融資模式改革實施方案的通知》（渝府發(fā)〔2014〕38號）和市政府有關文件精神，為了適應政府債務管理方式新變化，允許土地儲備采取ppp模式開展，鼓勵社會資本參與土地儲備。因此，土地一級整治主體應具有相應的財務能力、投融資能力，可以是國企、民企、公私合營的聯(lián)合體，或者是儲備機構的全資子公司或與金融機構、基金公司等其他社會投資人成立的項目公司。整治方式宜采取土地“整治-移交”方式實施。基本思路是：一是以招投標方式確定中標人。招標人為土地一級整治項目的土地儲備機構，負責整治項目實施方案和招標文件的編制，科學測算征地拆遷資金需求和計劃，督促中標人按合同履約。中標人是征收拆遷安置補償費（稅）墊資主體和整治工程實施主體，取得土地一級整治權利后，在土地儲備機構未將土地一級整治PPP項目土地抵押融資的前提下，中標人可將土地一級整治PPP項目土地作為抵押物向金融機構融資。二是合理確定年化收益率。建立政府、土地儲備機構以及市場主體共同參與整治的機制，按各主體權益依法享有各自收益。土地一級整治項目年化收益率上限（包含財務利息和營業(yè)稅、契稅等稅務成本）根據(jù)金融形勢、社會資金成本水平逐年確定，具體由土地儲備機構商國土房管部門、發(fā)改委、財政局、城鄉(xiāng)建委、審計局、人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦等部門提出意見，報政府審定。項目年化收益率應滿足投資人的合理回報。土地一級整治項目招標時，招標文件應以縣政府確定的年化收益率為上限，投標人中標后，以中標的年化收益率確定回報。三是建立風險共擔機制。中標人依法承擔項目實施的金融風險、市場風險及違約責任；土地儲備機構按項目的實際進度明確資金需求量和計劃、防止出現(xiàn)財務成本不可控風險；政府應科學研判土地市場和房地產市場走向，有序推進征收拆遷補償安置和土地供應，實現(xiàn)土地收支平衡。土地儲備機構要根據(jù)項目規(guī)模、地塊區(qū)位、征地（收）拆遷難易程度等因素合理確定整治時間、各個階段需要投入的資金量、土地出讓時序、資金回款，達到環(huán)環(huán)相扣、高效運轉，根據(jù)項目進展情況和資金狀況適時融資，既要避免因資金供應不足影響項目推進，也要避免因資金閑置加大成本。