賈中亞

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，人民對住房的需求也在逐漸增加，政府是住房保障的第一責任人，應該在其中發(fā)揮主導作用，如果我國政府在社會生活實踐中出現責任缺失，這勢必會影響房價，同時給中低收入家庭帶來了巨大壓力。對此，政府必須承擔起保障公民住房權的責任，促使我國住房保障機制得到完善，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)住房保障；政府責任；缺失；對策

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A

1 我國城鎮(zhèn)住房保障的現狀

為了更好的了解我國的住房保障現狀，因此我們需要對城鎮(zhèn)住房保障的定義做個界定。根據國家發(fā)改委關于住房保障的相關課題，認為住房保障是社會保障體系的一部分，主要是政府對部分社會成員提供的居所救助，對象包括無力參與市場競爭者和競爭未成功者。我國城鎮(zhèn)居民的住房保障應準確定義為“救助”，以解決住房困難群體的問題為主要政策目標。根據社會保障的類型不同，住房保障應該就是“補助型空置住房”，而不是“住房保障體系”。

筆者并不能對住房保障作出準確的定義，但是住房保障應該是人民群眾最基本的權益，雖然社會保障針對的是社會上弱勢群體，但住房保障應該與之不同，更要面向社會全體，針對社會大眾，盡管弱勢群體作為特殊群體，我們要給予重要的關注，但是不能僅僅局限于弱勢群體。

社會學家陸學藝在其所著的《當代中國社會階層研究報告》中，以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準對社會階層進行劃分：①國家與社會管理階層；②經理階層；③私營企業(yè)主階層；④專業(yè)技術人員階層；⑤辦事人員階層；⑥個體工商戶階層；⑦商業(yè)服務人員階層；⑧產業(yè)工人階層；⑨農業(yè)勞動者階層；⑩城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)和半失業(yè)人員階層。這里把第六階層到第十階層歸為一大類，因為他們可以看成是社會上沒有話語權的弱勢群體，但畢竟本文研究的是城鎮(zhèn)住房保障，所以其中的一些并不包含在討論的對象之中，因為城鎮(zhèn)戶口這一條件的限制，所以可以排除第六、第七和第九階層。而農民工并不囊括在第八階層當中，理由同上，這樣看來第十階層也并不可能購買經濟適用房，因為其沒有收入來源。第四和第五階層可以暫時歸為一類，畢竟他們與住房公積金、經濟適用房聯(lián)系密切，并且是“房奴”中不可或缺的重要群體。他們的住房產生公式，大約包括：父母的積蓄+工資存款+住房公積金+住房公積金貸款+不同信用額的貸款=現在的住房。把第一階層到第三階層稱為社會的上層也不為過，是他們促使了“炒房族”的出現，他們算是社會的精英階層，并且在政治、經濟和文化等方面遙遙領先，所以對于這些人來說，擁有房子的目的并不是住，而是一種無形資產，房價居高不下促使人們的價值觀和生活得到改變，而他們是房價居高不下的直接受益者，并不需要作出任何勞動，便可以坐收漁翁之利。

2 我國城鎮(zhèn)住房保障中政府責任的缺失

我國是社會主義國家，我們的政府尤其把貧困家庭的社會保障工作放在重要的位置。并且在房價持續(xù)上漲的房地產交易市場中，伴隨房地產價格泡沫指數的上升，人民購買房子的壓力巨大，一個個成為了房奴，也會促成一些社會不安的因素，究其原因莫過于市場的過度化參與，政府的宏觀調控力度不足；同時房地產價格信息不透明，未能公開，使售房者與買房者之間存在信息不對稱的問題，最終損害的還是消費者的利益。

2.1 政府責任缺失的表現

2.1.1 地方政府的角色錯位。市場化的過度參與導致人民住房出現問題，自然而然會引發(fā)一系列的土地出讓金大幅度提升，各地土地價格的一路飆升，同時土地成本占房地產開發(fā)中的成本也會更高。地方政府通過提高地價，來保障稅源穩(wěn)定，同時為了完成中央給予自己的GDP考核任務，這時地方政府身上背負的責任更加沉重。地方政府只能“另辟蹊徑”，從土地出讓金上另謀出路，加上這筆資金不用上交中央，所以地方政府有完全支配的權利，這就會導致地方政府角色錯位，通過低價從人民手中購買土地，然后再高價轉出去，并從中獲取暴利，以此來填充當地的財政收入。土地的出讓會帶來一系列的連鎖反應，促進制造業(yè)、房地產業(yè)、建筑業(yè)的發(fā)展，推動房價上漲，損害了老百姓的切身利益，這種不道德的以權謀私手段正是政府角色錯位的一大表現。

2.1.2 政府投入資金較少，缺乏相關經濟政策。住房保障旨在解決中低收入家庭的住房問題，并且是一項促進社會公平的基本制度，保證資金渠道的暢通尤為重要，而住房保障資金的渠道包括：①政府投入的資金；②政府經濟政策。對于資金問題，中央的財政支出很重要，但從最近幾年的中央財政支出狀況來看，中央對住房保障投入的資金簡直少之又少，盡管根據財政部統(tǒng)計數據來看，這幾年對住房保障的資金投入有所增加，但畢竟是少數，在全國支出中占有很少的比例，幾乎是杯水車薪。根據相關規(guī)定，地方政府的資金投入不得低于最低標準，而從某些地區(qū)審計報告中可以看出，像北京、上海等大城市的土地出讓凈收益在住房保障中的資金比例離最低標準相差甚遠。從經濟政策方面來說，①我國缺乏住房保障相關的經濟政策；②我國住房保障消費的經濟政策并不全面，目前起代表作用的也就是住房公積金和消費信貸政策。正是這些相關經濟政策的缺失，加上住房保障資金的巨大缺口促使我國的住房問題是難上加難。

2.1.3 管理機構設置不健全，監(jiān)督不力。根據2008年3月進行的第十一次全國人民代表大會第一次會議第五次全體會議，確定的國務院機構改革計劃來看，取消了原有的“建設部（主管住房的）”，新增添了“住房和城鄉(xiāng)建設部”，并且它下面也設立了住房保障和公積金監(jiān)督管理司，簡稱“住房保障司”。隨著住房和城鄉(xiāng)建設部的建立，地方政府也同時成立了相應的住房和城市建設機構，說明我國住房管理專門機構成立了。即使我國已經確立了專門的住房管理機構，但本質上我國的住房保障政策和執(zhí)行機構并沒有取得完全的獨立，我們在住房保障政策上仍需和國務院各部門搞好關系，抓住相互合作的機會。而且我國實行的是各級部門分別管理的方式，也就是說，在中央由住房和城鄉(xiāng)建設部負責制定住房保障的方針、政策，對全國住房管理作出整體規(guī)劃，在地方由本級主管部門負責本轄區(qū)的住房保障實施及管理工作，并向本級政府負責。如果國家住房和城鄉(xiāng)建設部的關系沒有處理好，沒有做到直接領導監(jiān)督的切實關系，保留著傳統(tǒng)的指導與被指導的關系，這樣分散的管理體系也就促使住房保障政策實施的效率很低，不能達到預期的狀態(tài)，更不可能落實到實處。對于監(jiān)管方面，我國住房保障管理體系尚未確立，更別談要對政府相關政策進行監(jiān)管了，這些問題就會導致中央制定的許多政策法規(guī)在實施過程中出現混亂，地方政府為了自身利益也會在住房保障的服務工作上大打折扣。政府主要是通過行政監(jiān)管來實現對住房保障的監(jiān)管工作，但我國行政監(jiān)管部門很多，在監(jiān)管過程中各部門相對獨立，不能保持一致、相互配合，從而使我國的住房保障監(jiān)督收效甚微。

2.1.4 政府對權利義務認識不明確，相關職能缺失。根據我國出臺的相關政策、規(guī)章可以發(fā)現，政府對住房保障的職責并沒有做出強制性措施，尤其表現在地方政府這里，它們只是對其進行行政指導，并不能解決根本性的問題。對于不該享受保障的享受了相關保障時，政府并不能對其進行相關懲罰和責任的追究，只能令其歸還不正當的利益，正是由于相關權利和義務的不確定性，這才使地方政府可以對中央相關政策和法規(guī)進行變通或不執(zhí)行，必然會導致中低收入者無法享有基本居住權益外的相關權利；同時，中低收入者并沒有得到相關權益保障。在社會主義市場中，政府更多的是在維護私有產品的利益，同時地方政府的不作為，在獲得更多財政收入的同時并不履行相關政策的義務，加上市場化的混亂參與，都會使經濟適用房和廉租房面臨窘境。所以這時政府的責任相當重要，只有其才能維護中低收入者的住房權益。

2.2 政府責任缺失的原因

2.2.1 政府對自身的主體責任意識理解不足。住房的屬性包括：商品和公共品。商品主要是由市場提供，目的也是追求更大的利潤；而公共品是由政府來提供的，主要是保障中低收入階層的利益，滿足公民基本的居住權。筆者認為，政府在住房保障領域責任的缺失，主要表現為推卸市場化過程中的相關社會責任，減少對公共產品的投入比例。房地產事業(yè)在加快的城鎮(zhèn)化進程中的作用也開始被影響，逐漸演變?yōu)閲窠洕闹匾M成部分，而政府卻把自己需要負責的住房保障相關職能都推給了市場機制，放棄了自身本該擁有的保障性功能，對住房保障的認識不足和缺乏對改革方向的把握，這些都可以被稱為是政府在城鎮(zhèn)住房保障方面責任缺失的表現。而市場化機制在實際過程中被太過虛張聲勢，過分強調效率的重要作用，而忽視了兼顧公平的理念。所以，我國政府應該在重視公平與效率的同時，更要重視城鎮(zhèn)住房的保障性，促進社會公平，穩(wěn)定發(fā)展，肩負起住房保障方面的主體責任。

2.2.2 中央與地方政府責任不協(xié)調。由于我國稅收制度不斷在發(fā)展變化，大部分的稅收都要上繳給國家，這些稅收主要是由中央財政局來進行相關支配，所以這樣中央的稅收就占了相當大的一部分，而地方財政的稅收是少之又少。由于遵守的權責一致原則：擁有多大的權利，就要承擔多大的義務和責任，這種原則可以使各自間的權利義務達到平衡狀態(tài)，促進社會公平協(xié)調發(fā)展，所以中央政府在處理相關住房型保障措施或理念時，都要考慮到自己應盡的相關權利和義務，這樣不但能為地方政府減輕點責任負擔，還可以為地方政府在實施和落實過程中進行更好的監(jiān)督管理，從而保證地方住房保障安居工程可以很快進行，同時保持與中央住房保障安居工程并駕齊驅，不會出現地方住房保障政策落后于中央住房保障政策的現象。這樣一來不僅使納稅人可以享有住房保障的權利，還可以履行納稅的義務，從根本上來說這是一種權利義務的平等，可以算是整個社會的公平、平等。從國際視角來看，成功實施住房保障政策的國家，大多是中央政府在進行統(tǒng)一規(guī)劃，承擔主要的責任，而地方政府則是盡全力配合，如美國和新加坡。所以我們要借鑒國外的成功案例，吸取其積極向上的精華，排除不適應我國國情的部分。

2.2.3 缺少必要的強制性法律和問責制。沒有明確的職責肯定會給執(zhí)法者帶來一些怠于履行或不履行的逃避行為，再加上沒有具體的保障性住房措施的實施，可能就導致了地方政府責任缺失現象的發(fā)生，對于一個有責任的政府而言，它肯定要對政治、經濟、法律等相關領域進行負責，而我國相關《住房保障法》等法律的缺失，這就為政府逃脫住房保障責任留下隱患，無意中使低收入者的住房保障權利停留在了政府的道德責任上。所以政府的住房保障職責也要受到相關問責制的限制，特別要對不作為的消極行為進行追究和處罰。

3 完善我國城鎮(zhèn)住房保障中政府責任的對策

正是由于政府責任缺失，才導致人民的相關利益不能得到充分保障。所以要盡快采取相應措施來彌補缺失的責任。

3.1 增加政府對住房保障政策的財政補貼

現在而言，住房保障的資金問題是影響其發(fā)展進程的主要因素，而中央政府和地方政府的財政支出都可以說是住房保障財政中的“大股東”，起到舉足輕重的作用。根據目前的發(fā)展狀態(tài)，中央和地方應發(fā)揮自身的作用，加大財政支出的力度，對中低收入的家庭住房支付能力進行扶持與幫助，并且中央和地方政府可以對住房保障中的財政投入責任進行共擔，中央政府可以給予地方政府一定的資金，這樣不僅可以提高地方政府財政支出的積極性，還可以促進住房保障政策的健康有序發(fā)展。

3.2 完善執(zhí)政理念，確保政策落實

政府逃避住房保障性責任的原因很多，傳統(tǒng)的執(zhí)政理念應該算是其一，畢竟它使我國的保障性住房政策停滯不前。而對政府執(zhí)政能力的考核應該從多方面入手，不應該僅僅被局限于政績的考核。盡管GNP在政績考核中占有很大的比例，但政府不能忽略對民生保障性住房的重視，也不能一味的去追求經濟的增長，忙于GNP的增長。所以政府要完善自己的執(zhí)政理念，具體做法是將保障性住房建設作為政府績效考核的一個標準，并是一個重要的標準，這樣就可以使政府對保障性住房給予更多的關注，同時保障人民基本的權益，促進社會穩(wěn)定，并為構建一個經濟持續(xù)健康發(fā)展的和諧社會提供一定的基礎。

3.3 明確自身職能，加強施政能力

盡管我國住房保障相關的規(guī)章設計比較完善，同時相關法律體系也基本形成，但政府對自己的職能定位還存在一定的欠缺。所以政府要始終確立自己在該領域的主導地位，堅持利為民所謀，情為民所系，為人民服務，對人民負責，銘記自己的權力源于人民，自覺接受人民的監(jiān)督，打造一個完善的住房保障體系。這些都是在強調政府要明確自身職能，加強自身施政能力，設計為民造福的規(guī)章制度，提高自身執(zhí)政水平，保障執(zhí)行效率，保證施行政令順利進行，同時促使地方政策得到有效、快速、準確、到位的執(zhí)行，從而使其作用發(fā)揮到實處。

3.4 政府應加大監(jiān)管力度

由于事關社會公眾的利益，所以政府對于住房保障政策進行監(jiān)管是不可或缺的，并且對保障性住房建設、分配和管理的過程進行監(jiān)管也是極其重要的。第一、對保障性建設用地的監(jiān)管。地方政府的大部分收入都來自土地出讓金，并且其不愿意將財政投入到保障性住房建設中去，而是將許多的資金投到拍賣會或是以高價將土地出讓給房地產開發(fā)商，來賺取巨大利益。這樣就會促使低收入者的權益受到侵害，對此地方政府應該做到公開、透明，定期公開財政收入與支出，同時信訪舉報制度也可以限制地方政府權力的濫用。第二、對保障性住房過程中的監(jiān)管，各級政府應該在建設住房的過程中，做到為人民服務，公開住房信息，保障人民應該享有的知情權。第三、在執(zhí)行建設性住房政策過程中做到：①上級與下級要互相監(jiān)督，保證做到廉潔；②建立社會調查制度、巡視制度、申述制度、政治協(xié)商對話制度、意見征詢制度、領導接待制度等；③媒體和輿論監(jiān)督也可以起到督促的作用。無論哪種監(jiān)督方式，我們都要保證它公正、合法、正當，這樣才能具有說服力，才能真正發(fā)揮監(jiān)督的功能，更好促使政府對人民負責，保障人民群眾的住房權益，從而促進我國的城鎮(zhèn)住房保障制度更加完善。

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