李亞寧

[摘 要]1994年我國分稅制改革后，財(cái)權(quán)分配相對集中于中央，地方財(cái)權(quán)不對等。在這樣的背景下地方政府紛紛推行土地財(cái)政來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地財(cái)政的過度發(fā)展亦帶來了一定的負(fù)效應(yīng)。本文運(yùn)用SWOT分析法對土地財(cái)政進(jìn)行相關(guān)分析，思考土地財(cái)政轉(zhuǎn)型發(fā)展問題并提出幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政；SWOT分析；轉(zhuǎn)型發(fā)展

[中圖分類號]F273.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 關(guān)于土地財(cái)政定義的幾點(diǎn)認(rèn)識

土地財(cái)政的定義：“土地財(cái)政”是指在我國的地方政府利用出讓土地的使用權(quán)來獲取收入。通過對土地財(cái)政的問題的研究發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的問題：一是對土地財(cái)政的分析不夠透徹，土地財(cái)政所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題認(rèn)識不夠全面，對土地財(cái)政的前景沒有綜合的分析。二是土地財(cái)政產(chǎn)生于特定的歷史背景下，對社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大帶動(dòng)作用。缺乏對土地財(cái)政客觀的認(rèn)識。三是對土地財(cái)政產(chǎn)生的直接原因分析得不夠透徹，土地財(cái)政的產(chǎn)生是具有多方面的因素的，客觀上由于分稅制改革的促進(jìn)。在主觀上的因素也是尤為重要的，例如地方政府在發(fā)展上的渴求、在政府的主導(dǎo)下發(fā)展迅速的同時(shí)也面臨著需要大量的資金和各種資源上的需求。

2 土地財(cái)政SWOT分析

2.1 優(yōu)勢方面

土地財(cái)政產(chǎn)生于特定的歷史時(shí)期，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。在未來相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)仍會(huì)是地方政府財(cái)政收入的主要來源之一，我國分稅制改革后地方財(cái)稅大幅度的削減，地方政府在進(jìn)行市政建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中是需要大量的資金的，土地財(cái)政在一定程度上解決了當(dāng)時(shí)的資金問題，在充足的資金支持下所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有目共睹的。城鎮(zhèn)化水平的提高是擴(kuò)大內(nèi)需的有力的方式。土地財(cái)政在一定程度上促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的提高，通過出讓工業(yè)用地的使用權(quán)來招商引資帶動(dòng)資金的流入，增加地方企業(yè)數(shù)量，使地方政府增收企業(yè)稅 。協(xié)議出讓土地也促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)的快速發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化水平的提高。通過土地融資加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，由此可見土地財(cái)政優(yōu)勢方面和積極的社會(huì)影響。

2.2 劣勢方面

在我國土地公有制的背景下，政府既有土地的管理權(quán)又有土地的經(jīng)營權(quán)，形成壟斷的局面。中央政府對土地的管理放權(quán)與地方政府、地方政府官員在“理性人”的抉擇下謀求利益最大化，在財(cái)政收入不足以滿足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展下，過度利用土地財(cái)政。在這樣的背景下為了招商引資競相以低價(jià)的方式出讓工業(yè)用地，同時(shí)為了利益最大化使土地增值，降低土地的征收成本，提高商業(yè)用地的出讓價(jià)格，逐漸擴(kuò)大了出讓土地的規(guī)模。在這一過程中往往存在侵犯農(nóng)民的利益的問題，在一些地區(qū)耕地面積減少，雖說我國保持18億畝的耕地面積紅線，但是過度地依賴土地財(cái)政，忽略出讓土地的隱形成本也將會(huì)影響著我國耕地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和耕地質(zhì)量問題。在我國地方政府的政績考核制度的背景下，政府官員缺乏對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高瞻遠(yuǎn)矚的思想，往往在決策方面存在短視性，只看重短期的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長，過度地透支土地財(cái)政，造成對土地資源的浪費(fèi)和資源配置的不合理性。

2.3 發(fā)展機(jī)遇（Opportunities）

1994年我國分稅制改革后財(cái)權(quán)大多集中于中央政府，地方政府的財(cái)政收入受到了很大削減。在這樣的背景下也迎來了土地財(cái)政的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)時(shí)地方政府在缺少資金的情況下謀求地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是很困難的，充分合理地利用土地財(cái)政為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新鮮的血液。一方面地方政府可以利用出讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資，可以帶動(dòng)地方工業(yè)化的發(fā)展也緩解了地方財(cái)政的壓力。對商業(yè)用地的出讓，促進(jìn)了地方房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)等的發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。對市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的完善起到了巨大作用。自分稅制改革后土地財(cái)政在地方政府發(fā)揮出了很大作用，土地財(cái)政的方式也變得更多樣，融資能力強(qiáng)，為地方的發(fā)展提供了動(dòng)力。

2.4 面對威脅

目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增速放緩但是增量任然可觀。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，地方政府過度依賴于土地財(cái)政，這會(huì)很大程度上使我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展變得更加困難。地方政府通過出讓土地使用權(quán)來獲得資金的支持繼而加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資。當(dāng)?shù)貐^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通便利時(shí)必然會(huì)使地價(jià)上漲。土地價(jià)格上升了當(dāng)?shù)卣畡t繼續(xù)通過出讓土地來獲取更多的資金。如此一來土地財(cái)政的影響使得地區(qū)居民消費(fèi)增長，但是消費(fèi)需求難以支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長更多的還是需要依賴投資需求的增長，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也會(huì)帶一些不良的影響。例如土地財(cái)政促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，發(fā)展速度雖快但是存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問題。房地產(chǎn)成了熱門的產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)投資商熱衷于房地產(chǎn)的投資，影響對別的行業(yè)的投資的期望值。目前房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如建筑業(yè)、鋼鐵行業(yè)等。這些行業(yè)目前是我國的過剩產(chǎn)能，是供給側(cè)改革下去產(chǎn)能的目標(biāo)之一。

在我國土地公有制的背景下，地方政府出讓土地一定期限的使用權(quán)，地方政府一次收取未來幾十年的土地資金。從長期發(fā)展的角度來看的話，如果土地的收益沒有達(dá)到最大化就會(huì)造成資源的浪費(fèi)。地方政府官員在決策時(shí)往往具有短視性，由于地方官員更多的考慮自己在任期間的政績，而對是否存透支了未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題則是置若罔聞。如此必然會(huì)存在現(xiàn)在和未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

3 土地財(cái)政轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考及其建議

3.1 土地財(cái)政轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題在于，地方政府過度依賴于土地財(cái)政，地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，透支未來土地的經(jīng)濟(jì)利益，所帶來過多的負(fù)效應(yīng)。所以從目前來說地方政府不應(yīng)該過多地關(guān)注土地財(cái)政所帶來的財(cái)政收益，應(yīng)該放眼關(guān)注土地財(cái)政的收入轉(zhuǎn)向問題。對于土地的利用要用長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看待。避免出讓負(fù)效應(yīng)較大的土地。在利用土地財(cái)政時(shí)既要考慮資源的優(yōu)化配置問題，又要考慮社會(huì)的公平性問題。即在不損害人民利益的前提下最大程度地使土地的收益最大化。一個(gè)可行的辦法是開發(fā)商業(yè)化的土地利用，在收取地租的同時(shí)在后期收取企業(yè)的所得稅。既滿足目前的財(cái)政收入又可以在未來源源不斷地提供財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)土地資源利用的最優(yōu)化。不能過多依賴出讓土地于房地產(chǎn)商，這樣的商業(yè)用地不具有可持續(xù)性，雖說可以滿足目前的財(cái)政收入的需求，但是對于未來的財(cái)政收入只能收取購房者的房產(chǎn)稅。這樣無形中房地產(chǎn)企業(yè)利用土地的稅費(fèi)轉(zhuǎn)移到了普通消費(fèi)者群體。這樣的土地財(cái)政的利用是不可持續(xù)性的。一方面影響土地收益的最大化，另一方面使得地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣利用的土地財(cái)政是短視的，缺乏長期發(fā)展的眼光。

3.2 對于土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型提出的建議

3.2.1 合理解決土地征收及土地出讓問題。

從社會(huì)的公平角度來看待土地財(cái)政問題，首要問題在于土地征收。對于土地拆遷要最大程度上滿足人民利益的需求，公平合理為原則。進(jìn)一步完善土地拆遷評估機(jī)制，合理補(bǔ)償人民受損利益。在出讓土地時(shí)要符合長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。對于土地出讓招標(biāo)問題要有嚴(yán)謹(jǐn)合理的規(guī)則制度，杜絕出現(xiàn)以公謀私現(xiàn)象。對于土地出讓金的利用要科學(xué)合理，符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。完善農(nóng)田保護(hù)制度。土地財(cái)政的過度使用會(huì)造成農(nóng)用土地的減少。要制定耕地紅線并且嚴(yán)格執(zhí)行，保護(hù)耕地意義重大。對于土地用途的規(guī)范化，防止出現(xiàn)變更土地用途而減少耕地。

3.2.2 加強(qiáng)土地財(cái)政使用約束機(jī)制，避免土地融資風(fēng)險(xiǎn)。

由于地方政府過度依賴土地財(cái)政，導(dǎo)致一系列的負(fù)效應(yīng)，如地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、透支未來土地的經(jīng)濟(jì)利益、土地資源配置不合理造成資源浪費(fèi)等。要加強(qiáng)土地出讓的合理性，避免決策短視。在權(quán)衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)的前提下使土地資源收益最大化。一方面轉(zhuǎn)變政府職能，更傾向于城市的管理。在完善地方政府的政績考核時(shí)，不能單單從財(cái)政收入、市政建設(shè)兩個(gè)方面考察政府官員，在環(huán)境保護(hù)、科學(xué)資源配置、保障民生等方面綜合考察地方官員的政績，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制和決策管理機(jī)制。另一方面加強(qiáng)土地融資管理，監(jiān)管地方融資機(jī)構(gòu)，完善金融風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。加強(qiáng)對房地產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管，保障房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，避免出現(xiàn)房價(jià)的大幅度波動(dòng)。

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