曾宇恒

改革開放以來，土地出讓制的穩(wěn)定實(shí)施極大程度上拉動了地方招商引資并大大加快了地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但現(xiàn)行的土地出讓制實(shí)質(zhì)上賦予工業(yè)用地更強(qiáng)的資產(chǎn)屬性，土地更多的被作為資產(chǎn)來保有或投機(jī)。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推向縱深，新舊動能的轉(zhuǎn)化造成各類市場主體的用地需求日益多元化，單一的土地供應(yīng)政策已經(jīng)滯后于新常態(tài)的發(fā)展步伐。土地作為稀有生產(chǎn)要素，錯配漸深，對工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約越多。筆者認(rèn)為，在中央到地方都在全力推進(jìn)集約書約利用土地的天背景下，創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，探索彈性供給制顯得尤為緊迫。

供給側(cè) 土地出讓

彈性出讓 集約利用

工業(yè)用地出讓和利用制度不科學(xué)是我國多年沒有解決好的一個(gè)問題，其對工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約越來越嚴(yán)峻。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化集中快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的現(xiàn)實(shí)需求和潛在需求較大，節(jié)約集約利用土地是“十三五”和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期緩解土地供需矛盾的根本出路?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這為深化工業(yè)用地出讓和利用制度改革，促進(jìn)工業(yè)用地市場化配置，構(gòu)建節(jié)約集約用地的體制機(jī)制提供了正確方向。工業(yè)用地雖然不能像商住用地那樣普遍采取充分市場化方式競價(jià)出讓，但存在更大程度發(fā)揮市場競爭作用和改進(jìn)政府監(jiān)管的空間。

工業(yè)用地單一出讓制度的弊端

自1990年國務(wù)院55號令《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布以來，我國城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度基本按照出讓制的模式運(yùn)行，政府一次性將若干年限的土地使用權(quán)出難合使用者，并向使用者一次性收取租金。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是工業(yè)用地的招標(biāo)拍賣多停留在程序化層面，地方政府在準(zhǔn)入條件以及價(jià)格形成過程中設(shè)置過多的行政限制，工業(yè)用地的市場化程度嚴(yán)重滯后。

（1）工業(yè)地價(jià)偏低，企業(yè)圈地投機(jī)

正常的工業(yè)用地出讓價(jià)格應(yīng)該包括土地補(bǔ)償費(fèi)、開發(fā)成本、安置補(bǔ)助以及各種稅費(fèi)。但在實(shí)際運(yùn)作中，地方政府為了加大招商引資力度，吸引企業(yè)入駐，工業(yè)用地的出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于二級市場公允價(jià)格。偏低的用地價(jià)格削弱了企業(yè)提高工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率的激勵，企業(yè)后續(xù)的投資強(qiáng)度與產(chǎn)出強(qiáng)度往往達(dá)不到原有約定，致使土地粗放低效利用。更為深層次的癥結(jié)在于政府沒有通過稅費(fèi)制度來彌補(bǔ)出讓價(jià)與公允價(jià)之間巨大的價(jià)差，土地增值收益部分被企業(yè)獨(dú)占，增值收益分配的失衡誘發(fā)企業(yè)用地投機(jī)，想法設(shè)法圈大圈小，加劇土地供求矛盾。

（2）財(cái)政收入增長不可持續(xù)

一次性出讓和征收出讓金的方式根據(jù)出讓時(shí)的評估進(jìn)行定價(jià)。由于出讓價(jià)格較低，出讓年限又普遍偏長，出讓總價(jià)往往無從體現(xiàn)地價(jià)中長期變化。從政府角度來說，一次性收取出讓金的行為雖然在短期內(nèi)為其創(chuàng)造了可觀的財(cái)政收入，但是一塊土地50年使用權(quán)出讓的同時(shí)也意味著政府喪失了作為土地所有者對其的支配權(quán)，政府無法在50年內(nèi)再取得收益。在土地資源日益稀缺的未來，財(cái)政收入變得不可持續(xù)將會掣肘政府的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力，從長遠(yuǎn)來看不利于地方經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。

（3）出讓年限過長，加大各類主體負(fù)擔(dān)

吳曉波在《大敗局》中曾寫道，“中國企業(yè)的潮起潮落，有兩個(gè)十分突出的現(xiàn)象，其中之一便是企業(yè)的壽命偏短，有抽樣調(diào)查顯示，中國民營企業(yè)的壽命僅3.7年”。而當(dāng)前普遍采取最高年限50年出讓土地的做法，既與產(chǎn)業(yè)生命周期規(guī)律也與企業(yè)生命周期規(guī)律不符。一方面，新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，中小企業(yè)用地需求日益旺盛，而一次性的高額出讓金帶來沉重的起步負(fù)擔(dān)，中小企業(yè)“用地難”、“用地貴”問題已不是個(gè)例。另一方面，已經(jīng)結(jié)束壽命的企業(yè)卻仍占有大量停產(chǎn)、半停產(chǎn)或低效利用的土地，這又給政府帶來額外的處置負(fù)擔(dān)，加大清算難度。

浙江省各地創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式的探索

近年來，國家和&江省有關(guān)政策均鼓勵支持各地開展工業(yè)用地供應(yīng)方式創(chuàng)新工作，靈活確定工業(yè)用地出讓年限。2016年至今，浙江省溫州、寧波、嘉善等地紛紛出臺相關(guān)文件，積極探索工業(yè)用地彈性出讓制度。

（1）長期租賃

《余姚市工業(yè)用地彈性供應(yīng)實(shí)施辦法（試行）》自2016年9月1日起正式開始試行。規(guī)定在原有土地使用權(quán)年限50年期的基礎(chǔ)上，新增20箱和30兩種出讓年限。2016年11月，泗門鎮(zhèn)一塊面積2003平方米的土地，以20年期一次性出讓的供應(yīng)方式出讓，出讓價(jià)格確定為50年期一次性出讓市場評估價(jià)格的55%，起始價(jià)為21萬元/畝。出讓年限的縮短直接降低了土地取得的初始成本。

（2）租讓結(jié)合

溫州市2016年7月份出臺的《關(guān)于創(chuàng)新市區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)方式的實(shí)施意見》。在租賃制的基礎(chǔ)上又提出土地“先租后讓”的政策。政府先以租賃方式向使用者供應(yīng)土地，并設(shè)定投入產(chǎn)出等條件，達(dá)到條件之后方可將土地出讓，租賃以及出讓期限之和一般不超過30年。2017年10月1日起開始實(shí)施的《嘉善縣工業(yè)用地彈性年期出讓實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定了工業(yè)用地彈性年期出讓或者先租后讓實(shí)行績效評估管理，結(jié)合工業(yè)項(xiàng)目彈性年期出讓及履約保證金等相關(guān)制度，推行“1+2+2+X”分階段管理模式，即一般工業(yè)項(xiàng)目給予一年的開工準(zhǔn)備期，兩年的建設(shè)期，兩年的初始運(yùn)行期X年投產(chǎn)期。相關(guān)職能部門實(shí)行項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)情況和投產(chǎn)初始運(yùn)行情況分階段驗(yàn)收考核。出讓期限屆滿或租賃期滿時(shí)，用地單位達(dá)到準(zhǔn)入時(shí)承諾的投入產(chǎn)出、稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)且仍然正常生產(chǎn)并保持增長態(tài)勢的，可以在期滿前1年由受讓方提出申請，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，以協(xié)議出讓方式續(xù)期使用土地，但總年期不得高于50年。

（3）彈性出讓

各地方政府結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，在法定最高出讓年限內(nèi)，合理確定出讓期限。約定彈性出讓期限一般不超過30年。在寧波慈溪，以彈性年期出讓方式供地的，在出讓年期屆滿前一年內(nèi)，受讓人可向出讓人提出續(xù)期使用申請。經(jīng)綜合考評達(dá)標(biāo)的，可以采用協(xié)議出讓方式續(xù)期20年。出讓年期屆滿，受讓人未提出續(xù)期申請，或提出續(xù)期申請但未獲批準(zhǔn)的，由市國土資源局依法收回。2016年11月，慈溪以彈性年期方式成功出讓首批4宗：工業(yè)用地，出讓年限均為3年，面積共計(jì)165畝，成交價(jià)5942.7萬元。該市高新區(qū)原地價(jià)52萬元/畝，實(shí)際出讓地價(jià)36萬元/畝，和50年期相比地價(jià)下降近三成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，余姚、慈溪已成功彈性出讓土地5宗，降低成本1834萬元。

實(shí)施工業(yè)用地彈性供給面臨的主要問題

由于年租制供應(yīng)模式在技術(shù)操作層面更具靈活性，這種靈活性一方面有利于提高供地方式應(yīng)對千變?nèi)f化的市場需求的適應(yīng)性，有利于促進(jìn)土地資源的合理配置；但另一方面也增加了操作規(guī)范性的技術(shù)難度，提高了制度運(yùn)行成本及其不確定性。這個(gè)層面的問題主要涉及兩個(gè)方面：

（1）資金壓力及操作主體的問題

對于新增建設(shè)用地而言，實(shí)行土地年租制相比于出讓制，不僅需要政府先期投入大量的征地、拆遷及開發(fā)費(fèi)用；而且由于土地租金是按年收取的，使得投資回收期比較長，因此，這種操作模式必將使得政府面臨巨大的資金壓力，這是當(dāng)前推行土地年租制模式的一個(gè)重大障礙。

（2）法律法規(guī)支撐不足的問題

盡管土地年租制模式已在《土地管理法實(shí)施條例》上得到法律層面的確認(rèn)，并通過國土資源《規(guī)范國有土地租賃若干意見》進(jìn)行了一定的規(guī)范，但相比于出讓制具有相對比較完備的法律法規(guī)體系而言，年租制的實(shí)施存在法律支撐明顯不足的問題，特別是對承租土地產(chǎn)權(quán)的完整性問題法律界定尚不明確?！兑?guī)范國有土地租賃若干意見》雖然規(guī)定承租土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押。但是，根據(jù)該《意見》，承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)讓和抵押，仍須經(jīng)土地行政主管部門同意或以租賃合同的約定為依據(jù)；并且，承租土地使用權(quán)的抵押，仍是隨地上建筑物、構(gòu)筑物的抵押而同時(shí)發(fā)生的，該意見并沒有規(guī)定承租土地使用權(quán)是否可以單獨(dú)抵押。而以土地作為抵押物進(jìn)行融資是當(dāng)前企業(yè)融資的重要渠道，土地年租制的抵押權(quán)問題直接關(guān)系到企業(yè)選擇年租制還是出讓制的偏好。特別是在當(dāng)前工業(yè)用地出讓土地使用權(quán)價(jià)格還普遍比較低的情況下，年租制對企業(yè)的吸引力就會大大下降。

實(shí)施工業(yè)用地彈性供給的政策建議

從宏觀大勢來說，“十三五”是城鎮(zhèn)化集中快速發(fā)展的重要時(shí)間窗口，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于土地的需求壓力有增無減。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革的深化將大力減少政府對資源要素的直接配置，“資源要素依據(jù)市場規(guī)則按市場定價(jià)”的大勢已經(jīng)開弓就沒有回頭箭。從微觀主體的角度來說，企業(yè)要想突破生命周期的天花板，決不能將發(fā)展寄希望于土地投機(jī)，而應(yīng)集中精力搞好主業(yè)，依靠管理與技術(shù)的倉撕來實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局來看，“工業(yè)用地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的推進(jìn)一方面優(yōu)化了寧波、溫州、嘉善的土地資源配置，提高土地供給的質(zhì)量和效率，降低了實(shí)體企業(yè)的用地成本。但是，在已有的試點(diǎn)探索中，仍存在彈性出讓“彈性不足”的問題，政府雖縮短了出讓年限，但是大多停留在“機(jī)械分檔”的層面，出現(xiàn)了“年限固化”，并未嚴(yán)格根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)形勢，力求精確的評估不同產(chǎn)業(yè)的生命周期，靈活調(diào)整土地出讓年限。筆者希望政府能夠統(tǒng)籌宏觀微觀兩個(gè)全局，在工業(yè)用地使用權(quán)彈性出讓的改革中邁出更具創(chuàng)新性的步伐。

1.思路創(chuàng)新

第一，各地政府在出讓工業(yè)用地的過程中，仍存在“增加彈性”的空間，空間大小取決于對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模的客觀認(rèn)識和科學(xué)分析。

第二，要實(shí)現(xiàn)土地出讓年限的“量體裁衣”，需建立在具體產(chǎn)業(yè)具體分析、具體企業(yè)具體分析的基礎(chǔ)之上。

第三，在工業(yè)用地彈性出讓之后，仍少不了對土地集約化利用的監(jiān)管與約束，而這往往被政府和市場主體所忽視，急需在政策上進(jìn)行配套完善。

2.做法創(chuàng)新

第一，縮短用地出讓年限，靈活調(diào)整出讓時(shí)間。當(dāng)前浙江省的產(chǎn)業(yè)更替頻率越來越快，工業(yè)用地50年出讓期與企業(yè)的實(shí)際存活時(shí)間不符，企業(yè)衰弱至出讓到期之間的土地使用權(quán)仍掌握在企業(yè)手里，加大了政府調(diào)配用地的難度。因此，政府應(yīng)該嚴(yán)格從本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)客觀實(shí)際出發(fā)，建立艙企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地供應(yīng)制度。基于一般的項(xiàng)目投產(chǎn)周期考量，新增10年期和20年期為宜。對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展具有重大意義的工業(yè)項(xiàng)目，政府可以綜合考慮其發(fā)展?jié)摿褪袌鲂枨?，在合法合?guī)的前提下，靈活確定彈性使用年限，但一般不超過30年。

第二，探索土地租賃、租讓結(jié)合等新型出讓方式。在縮短出讓期的基礎(chǔ)上，政府部門的改革步子可以邁得更開，把租賃、先租后讓等方式作為補(bǔ)充，形成多元化的土地供給體系。針對相關(guān)產(chǎn)業(yè)對于“輕資產(chǎn)”的需求，設(shè)置5年、10年、15年、20年四檔租賃年限。中小新興企業(yè)擁有更大的選擇余地之后，就能根據(jù)自身發(fā)展。

第三，健全節(jié)約集約用地的約束激勵機(jī)制。工業(yè)用地出讓方式的倉撕將更好的滿足不同土地使用者多層次的用地需求，但是在出讓之后如果缺乏對企業(yè)用地的剛性約束，致使寶貴的生產(chǎn)要素被低效利用，則又回到了浪費(fèi)土地資源的原點(diǎn)。因此改革之成果需要通過政府監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)來進(jìn)一步鞏固。當(dāng)下，保有土地的成本過低，閑置的土地又沒有暢通的退出渠道，形成政策真空。為此，政府首先要不斷加強(qiáng)對工業(yè)用地投資強(qiáng)度、建筑系數(shù)、容積率等硬性指標(biāo)的實(shí)地勘察力度，完善項(xiàng)目評審機(jī)制，做到土地集約利用評估動態(tài)化，對于不符合要求的企業(yè)及時(shí)提出整改意見，對于集約利用水平較高的企業(yè)給予一定的物質(zhì)激勵。從長期著眼，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制日益成熟，工業(yè)用地約束激勵機(jī)制的不斷完善將成為土地制度相關(guān)改革的“壓艙石”，企業(yè)會具有自覺集約用地的外在壓力和內(nèi)在動力，同時(shí)也擁有了靈活配置土地要素的選擇權(quán)。

3.制度保障

緩解推行年租制給地方政府帶去的資金壓力問題，從理論上分析，一是可從技術(shù)設(shè)計(jì)層面出發(fā)，通過靈活確定繳租方式，如由承租者取得土地使用權(quán)時(shí)首期支付征地、拆遷等土地費(fèi)用，只對出讓金凈收益部分按年收取，即長約年租制模式操作。二是要多方面探索拓寬融資渠道。從操作規(guī)范上看，土地年租制操作的主體應(yīng)當(dāng)通過行政委托或授權(quán)的方式，由各地的土地收購儲備機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)土地資源管理與土地資產(chǎn)經(jīng)營管理職能的合理分工，也就是土地年租制應(yīng)當(dāng)納入土地收購儲備運(yùn)作體系，并由土地收購儲備機(jī)構(gòu)籌集相關(guān)的運(yùn)作資金。