胡越

【摘 要】 濕地與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，但濕地保護(hù)現(xiàn)狀卻十分的不容樂(lè)觀：面積減少、質(zhì)量下降和生物多樣性遭到破壞，這與綠色發(fā)展理念背道而馳。法律法規(guī)的指引是我國(guó)地方濕地保護(hù)的重要一環(huán)。本文以山西省為例，試圖從濕地資源的現(xiàn)狀和保護(hù)中存在的問(wèn)題入手，立足于“綠色”發(fā)展理念，運(yùn)用比較分析等方法，建構(gòu)一個(gè)我國(guó)地方濕地資源保護(hù)法律制度基本框架，從而為中西部省份濕地保護(hù)提出建議。

【關(guān)鍵詞】 濕地資源 綠色發(fā)展理念 法律制度

1 我國(guó)濕地資源的保護(hù)現(xiàn)狀

我國(guó)的濕地法律保護(hù)起步較晚，截止到目前，國(guó)家層面對(duì)濕地保護(hù)的專門立法只有：2013年國(guó)家林業(yè)局頒布了部門規(guī)章——《濕地保護(hù)管理規(guī)定》。我國(guó)部門規(guī)章對(duì)濕地的定義采取了“概括+列舉”的模式，相對(duì)于《國(guó)際濕地公約》而言，其對(duì)濕地類型進(jìn)行了列舉，劃定了范圍，更為具體。

作為“生命的搖籃”，濕地不僅蘊(yùn)含著多種自然資源，更有巨大的環(huán)境調(diào)節(jié)功能和生態(tài)效益。在地處黃土高坡的山西省，濕地資源是重要環(huán)境調(diào)節(jié)器。

2 山西省濕地資源及其法律保護(hù)現(xiàn)狀規(guī)范性分析

2.1 山西省濕地資源概述及面臨的問(wèn)題

山西省地處華北西部的黃王高原東翼，河山表里，屬于溫帶季風(fēng)氣候區(qū)。濕地類型共有3類11型，全省濕地總面積36萬(wàn)公頃，位于自然或半自然濕地總面積約1.1412萬(wàn)公頃，占全省總面積的3.17%。目前，全省已建立省級(jí)上自然保護(hù)區(qū)45個(gè)、濕地公園37個(gè)。南部的三門峽庫(kù)區(qū)濕地被列入了國(guó)家重要濕地名錄。

總體來(lái)講，盡管山西的濕地面積較小，但其功能和效益還是顯著的，主要表現(xiàn)在生態(tài)、供給、調(diào)節(jié)、科研等方面。山西濕地的單一性和脆弱性，加大了濕地保護(hù)的難度，現(xiàn)階段破壞程度嚴(yán)重。

2.2 山西省濕地法律保護(hù)制度現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

為扭轉(zhuǎn)山西省自然濕地面積減少、生態(tài)功能退化的局面，山西省政府于2005年9月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理工作的通知》。2008年9月，山西省人民政府法制辦召開了《山西省濕地保護(hù)辦法》立法座談會(huì)，意味著山西省濕地保護(hù)專門法規(guī)雛形已形成。山西省林業(yè)廳、省發(fā)改委等8個(gè)部門于2011年共同編制了《山西省濕地保護(hù)工程規(guī)劃》。

雖然山西省政府及環(huán)保部門在政策層面較為重視濕地的保護(hù)，但客觀上實(shí)質(zhì)性措施較少、針對(duì)性較差，至今還未頒布濕地保護(hù)的專門性地方法規(guī)，法律保護(hù)制度欠缺，對(duì)濕地的行政管理體系不明晰。山西省濕地保護(hù)在法律層面存在以下問(wèn)題：

第一，法律概念不明確。山西現(xiàn)行的資源環(huán)境法規(guī)中，對(duì)“濕地”這一概念沒(méi)有明確規(guī)定且對(duì)“濕地”外延的概括不全面，這使得現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法規(guī)在濕地保護(hù)、幵發(fā)、利用及管理方面的重視度不高，相關(guān)規(guī)定較少，使山西省濕地資源的保護(hù)和利用與執(zhí)法監(jiān)督上所依據(jù)的保護(hù)法律不統(tǒng)一的局面，從而導(dǎo)致濕地保護(hù)與利用中的許多問(wèn)題都得不到有效地解決，部分國(guó)家層面的實(shí)力法規(guī)和山西的環(huán)境保護(hù)法規(guī)在這里沒(méi)有用武之地。

第二，濕地資源保護(hù)制度立法缺失。完善法制是有效保護(hù)濕地資源的關(guān)鍵。我國(guó)已有不少省份頒布了與濕地密切相關(guān)的法律法規(guī)，但山西省至今還沒(méi)有專門的濕地保護(hù)法。致使山西濕地管理基本上處于無(wú)法可依的局面：濕地的權(quán)屬和管理涉及多個(gè)部門，林業(yè)、環(huán)保、水利、交通、土地、農(nóng)業(yè)等部門分別具有一定的監(jiān)督檢查或管理權(quán)限，這樣就容易出現(xiàn)扯皮和不認(rèn)真管理的現(xiàn)象；違法建筑、向濕地排污等破壞濕地行為，沒(méi)有任何的行政處罰措施，致使?jié)竦氐钠茐娜找鎳?yán)重。

第三，缺少濕地資源有償使用和補(bǔ)償制度。濕地資源的重要性不言而喻，并且具有極強(qiáng)的生產(chǎn)力，不斷地為人類提供生產(chǎn)、生活材料和資源。而目前人類社會(huì)只是一味的索取沒(méi)有回報(bào)，沒(méi)有反哺過(guò)程，嚴(yán)重導(dǎo)致了濕地利用和保護(hù)的失衡，給濕地資源帶來(lái)了不可估計(jì)的破壞及影響。山西省先污染后治理，先破壞后補(bǔ)償?shù)睦下穱?yán)重違背了生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念。

第四，公眾參與范圍過(guò)窄。2011年省林業(yè)廳等8部門發(fā)布的《山西省濕地保護(hù)工程規(guī)劃》中只有一處提到了公眾對(duì)濕地利用的監(jiān)督。

3 對(duì)完善山西省濕地資源保護(hù)法律制度的思考與建議

3.1 立法層面的建議

第一，應(yīng)將濕地的概念在地方法規(guī)上予以明確。綜觀其他省份的濕地立法中的濕地概念界定，法條表達(dá)模式可分為單一式和復(fù)合式。其中復(fù)合式表達(dá)在地方立法中占絕大部分，如《河北省濕地保護(hù)規(guī)定》第2條、《黑龍江省濕地保護(hù)條例》第3條等。法律的明確性不僅要求法律定義要科學(xué)地描述濕地的本質(zhì)屬性，還要具體化濕地的類型、范圍，這樣才有助于公民對(duì)濕地的定義作直觀的理解。所以，建議山西采取復(fù)合式表達(dá)來(lái)界定本行政區(qū)域內(nèi)濕地的概念。

第二，明確濕地保護(hù)管理體制即理順行政管理權(quán)限。山西省應(yīng)合理分配濕地資源的生態(tài)保護(hù)權(quán)和管理權(quán)，生態(tài)保護(hù)權(quán)由原來(lái)的多個(gè)部門剝離到濕地保護(hù)部門統(tǒng)一行使。濕地保護(hù)部門在濕地資源的保護(hù)中起主導(dǎo)作用，行使行政處罰等職權(quán)。

第三，完善濕地保護(hù)中的公眾參與制度。“公眾參與”作為新《環(huán)境保護(hù)法》的法定原則之一， 具體可行的路徑有“環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)境行動(dòng)、環(huán)境信息公開和服務(wù)、 環(huán)境宣傳教育、 環(huán)境社會(huì)調(diào)查、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督”等。

3.2司法層面的建議

堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不斷深化山西省濕地保護(hù)司法體制和工作機(jī)制。在濕地保護(hù)工作中進(jìn)一步完善訴訟、檢察監(jiān)督、教育矯治、司法鑒定、司法公開等制度，建立完善公眾參與保護(hù)濕地的機(jī)制。

結(jié) 語(yǔ)

總之，在綠色發(fā)展理念下，山西省有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)濕地保護(hù)專門立法，完善各項(xiàng)法律制度，為建設(shè)美麗中國(guó)做出貢獻(xiàn)。

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