陳立群

摘要：為了貫徹落實財政部《管理會計基本指引》（財會[2016]10號）的相關應用指引，解決工程運行管理單位在預算管理和績效管理中的實務問題，本文在工程運行管理單位多年預算管理經(jīng)驗總結的基礎上，通過分析其預算管理和績效管理的實務問題及根源，提出相應的解決措施，有效彌補了預算管理短板，以全面預算管理為核心，以有效的績效評價及激勵為基礎，利用計算機信息技術，改造現(xiàn)有的業(yè)務管理、財務管理等信息系統(tǒng)以及其業(yè)務流程，實現(xiàn)業(yè)務數(shù)據(jù)、預算數(shù)據(jù)和績效評價的有機融合，實現(xiàn)工程運行管理效益的最大化，提高工程運行管理的整體水平。

關鍵詞：管理會計；全面預算；績效管理

工程運行管理單位大多數(shù)屬于行政事業(yè)單位，與財政部門有財務隸屬關系，所以在財務管理上延續(xù)財政的管理模式，以部門預算為中心，財務管理側重于預算資金的核算管理，對于內(nèi)部全面預算管理的認識不足；按照財政部門的要求開展資金使用績效評價，也局限于完成上級下達的自評工作任務，并未建立健全內(nèi)部績效管理體系。

當前，改變工程運行管理單位以“預算資金核算為中心”的傳統(tǒng)管理模式，建立全面預算與績效管理的管理體系，充分發(fā)揮預算對財務和非財務資源的分配、控制、監(jiān)督和考核的功能機制，把績效管理理念和方法引入工程管理工作的各個方面。這對于補齊工程運行管理單位的預算管理短板，提高運行維護資金的使用效益，調(diào)動全體職工的工作積極性，實現(xiàn)工程管理效益及管理目標最優(yōu)化，具有重大的積極意義。

一、工程運行管理單位在預算管理與績效管理中存在的問題

（一）在預算管理中存在的問題

1.對全面預算管理的認識不足

首先，大部分工程運行管理單位領導層側重于工程運行維護的技術管理，沒有認識到全面預算和績效管理對于工程管理的重要性，從而忽略了全面預算和績效管理等財務管理工作。比如：對于年度預算的管理只看預算完成率（或者資金支付率），對于預算執(zhí)行結果也不要求評價及考核，造成預算管理體系不健全。

其次，全體職工的對全面預算管理知識了解不多，參與度不夠。除了計劃財務部門之外，其他各業(yè)務部門普遍不重視全面預算管理，認為預算是計劃財務部門的事。在預算編制中，各業(yè)務部門的項目預算編制質(zhì)量低，存在“預算資料不全面、費用估算不準確，費用沒有明細，缺乏測算標準”等各種問題，出現(xiàn)項目預算與實際運行維護情況相脫離，在預算實際執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)非計劃、非預算的各種開支。

2.預算管理的信息化程度較低

目前，大多數(shù)工程運行管理單位的預算管理工作仍采用傳統(tǒng)的手工管理模式。雖然許多工程運行管理單位已使用計算機輔助管理，但僅僅用于制作一些簡單的電子表格，以方便數(shù)據(jù)計算、表格填報。預算信息的采集、傳輸、反饋，預算執(zhí)行的考核等均未實現(xiàn)信息化管理，造成預算管理工作量大、效率低。

3.預算編制的方法不科學

大部分工程運行管理單位缺乏精細化的管理信息，多采用“基數(shù)+增長”的粗放式預算編制方法。這種方法雖然簡單、易于操作，但是編制的預算過于依賴經(jīng)驗和上年度基數(shù)，缺少對預算年度運行維護實際情況的分析，未權衡具體工程設施、設備的運行、消缺等實際情況，也沒有考慮可能出現(xiàn)的各種變化因素，預算編制嚴重脫離工程運行實際需要，可造成工程運行管理資金的分配格局固化，運行維護費用規(guī)模逐年膨脹，卻未能體現(xiàn)工程管理的全部業(yè)務情況。

4.預算管理制度不健全

工程運行管理單位多數(shù)為事業(yè)單位，習慣于按照同級財政部門的制度或文件的安排開展預算管理工作，而忽略了內(nèi)部的預算管理制度建設，以及內(nèi)部業(yè)務管理流程的整合。比如：計劃財務部門在每年年中就開始整理籌劃下一個年度的預算編制工作，但是，一些部門卻并沒有按照預算時間進度表開展預算編制工作，導致預算匯總編制時間倉促，沒有充足時間進行部門與部門之間的有效充分溝通、協(xié)調(diào)；各業(yè)務部門在編制預算時，都會有些本位主義，或多或少摻雜有“水分”，比如：將各種應列入人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等支出列入項目預算，編列各種不屬于項目用途的支出等。

在各個業(yè)務預算匯總后，計劃財務部門在審核預算時僅憑經(jīng)驗以及對過往該部門所發(fā)生費用的實際對比，對差異較大的進行判斷，再要求該部門對預算的合理性進行重新評估。但是，計劃財務部單從數(shù)據(jù)對比上來審核預算，無法確定預算費用的準確性和合理性，缺乏專業(yè)知識和審核標準，難以開展實質(zhì)性審核，無法判斷預算能否全面反映工程運行管理的實情情況，或者能否全面滿足實際運行維護業(yè)務的需要。

5.預算管理的監(jiān)督機制不完善

工程運行管理單位對預算執(zhí)行的控制監(jiān)督不嚴，在費用或項目發(fā)生前沒有以預算作為衡量標準，導致事后報銷核算時，才發(fā)現(xiàn)屬于超出預算或預算外的問題，未能做到事前控制。

在預算執(zhí)行過程中，各個業(yè)務部門執(zhí)行項目預算的原則是“看菜吃飯”，只管把錢用完，預算完成率（或者資金支付率）達標，并不考慮費用支出的合理性、效益性，往往在費用發(fā)生后才尋找依據(jù)，以便列入相關項目；對超預算、預算外的各類支出，也按照正常程序審批支付，沒有分析其產(chǎn)生超預算、預算外支出原因的主客觀因素，也沒有追加特別控制程序，嚴重弱化了預算控制功能。

6.預算管理缺乏績效考核

很多工程運行管理單位在年度預算批復后，將預算項目指標分解到各個業(yè)務部門，但是，并沒有要求業(yè)務部門再將預算項目指標分解至各個職工，未實現(xiàn)全員參與，未形成上下一致的預算管理目標體系，無法實現(xiàn)全員、全業(yè)務、全流程的量化考核。

這造成績效考核缺乏量化考核指標，但是相關單位沒有通過健全預算目標體系來解決問題，而是單獨另外設計所謂可量化的考核指標進行績效考核，造成全面預算管理與績效管理的脫節(jié)。這種情況反映了單位領導層沒有真正認識到預算管理的重要性，更沒有真正理解預算管理與績效管理的關系，因此未能實現(xiàn)預算管理與績效管理的有效整合，造成預算管理沒有達到應有的效果，預算管理失去了導向作用，直至成為管理負擔，與全面預算管理的初衷背道而馳。

（二）績效評價中存在的問題

1.未根據(jù)自身預算管理的要求設計預算管理指標，或者預算考核指標不明確、不全面。工程運行管理單位往往只注重年度預算的完成率（或資金支付率），而忽視其他財務指標的考核，更未進行非財務指標的考核，無法形成全面有效的預算考核指標體系。

2.績效評價缺少約束和激勵機制。工程運行管理單位按照同級財政部門的制度文件開展績效評價工作，但只局限于完成上級下達的績效自評任務，而忽略了內(nèi)部的績效評價考核體系的建立健全，考核意識不強，沒有具體落實預算執(zhí)行責任制，缺少約束機制，并導致后續(xù)的績效評價激勵職能形同虛設。

3.績效評價信息化程度較低。大多數(shù)工程運行管理單位沒有建立預算績效評價系統(tǒng)，在統(tǒng)計和考評各項經(jīng)費的執(zhí)行率等使用情況時，普遍使用人工計算統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不僅工作量大，而且統(tǒng)計項目也難以達到精細化管理要求，預算績效評價的結果缺乏廣度、深度。

三、實施全面預算和績效管理的重要意義

（一）全面預算管理有助于合理配置資源

預算是對工程運行管理單位的人財物等資源，在未來某一時期的規(guī)劃配置。在編制預算的過程中，通過對具體工程設備的運行維護情況的分析，編制項目實施方案，確定項目的人、財、物的投入水平，評估預算項目的重要性、合理性和可行性，將預算的編制與實際運行維護業(yè)務結合起來，有助于實現(xiàn)資源配置更合理、更切合實際需要，充分發(fā)揮各種資源的應有效益。

（二）全面預算管理有利于實現(xiàn)工程管理目標

工程運行管理單位將所承擔管理職責目標，分解至各職能部門；各職能部門為了實現(xiàn)目標，將付諸實質(zhì)性的行動方案，采取相應的措施及配備必需的資源，構成了相應的業(yè)務預算；將各業(yè)務部門的預算匯總合并，就形成了工程運行管理單位的全面預算。全面預算管理通過全員參與組織思考的過程，合理預測各項業(yè)務的項目預算內(nèi)容、人財物等投入量、預期效益等，將量化指標落實到每個管理環(huán)節(jié)，能夠提高運行管理的精細化管理水平和效益，從而達到以最低投入實現(xiàn)預定管理目標，或者在同等投入下實現(xiàn)管理效益最大化。

（三）全面預算和績效管理有助于提升工程管理效益

首先，通過全面預算管理的資源配置功能，將有限的資源投入到最基礎、最重要的項目上，優(yōu)先保障工程基礎功能和核心效益的需要，重點提高工程各類設施、設備的消缺率，提高各類設施、設備等級和運行可靠性，加大更新改造等技術投入，確實提高工程運行管理效益。

其次，全面預算管理縱可向延伸到各個運行管理環(huán)節(jié)，橫向可覆蓋各業(yè)務職能部門，有利于資源整合。在預算編制過程中，誰承擔業(yè)務職能目標，誰申報資源投入；誰需要資源，誰編制預算。通過預算分解產(chǎn)生可量化指標，與績效考核掛鉤，達到全員以及全方位的管理控制，能充分發(fā)揮預算的資源整合、優(yōu)化配置、控制監(jiān)督、分析評價等功能，從而達到工程運行管理的效益最大化，提高工程運行管理的整體水平。

四、工程運行管理單位的全面預算與績效管理體系的完善

按照管理會計應用指引，工程運行管理單位必須遵循業(yè)務、預算和績效管理有機結合的原則，針對自身管理的實際問題，采取切實有效的措施，以實現(xiàn)全面預算管理為核心，以有效的績效評價及激勵為基礎，利用計算機信息技術，改造現(xiàn)有的業(yè)務管理、財務管理等信息系統(tǒng)以及業(yè)務流程，實現(xiàn)業(yè)務數(shù)據(jù)、預算數(shù)據(jù)和績效評價的有機融合，建立“事前預測、事中調(diào)整和事后分析”的全面預算管理與績效評價體系。

（一）增強全面預算管理意識

首先，領導層必須提高全面預算的管理意識，真正理解預算管理與績效評價的重要意義和聯(lián)接關系，真正擔負起全面預算管理的領導職責。

其次，從預算組織體系上，要設立一個預算管理的專門機構——預算管理委員會，統(tǒng)籌跨部門之間的協(xié)作。該預算委員會具有承上啟下的功能，根據(jù)年度工程管理職責目標制訂年度預算目標，并將年度預算目標進行分解，下達至各業(yè)務部門，制定預算的時間進度要求，對業(yè)務部門進行預算管理業(yè)務指導和督辦，協(xié)調(diào)解決預算編制過程中的重大問題，組織開展預算綜合平衡，審議預算調(diào)整方案、考核獎懲方案，對預算的編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、分析、評價等全過程實施系統(tǒng)管理。

最后，預算是需要全員參與的，工程運行管理單位應該把全面預算管理融合到內(nèi)部文化建設中，形成管理制度，開展內(nèi)部預算知識培訓，提升全體職工的全面預算管理知識水平，讓全體職工認識到日常運行維護管理業(yè)務與預算是息息相關的，并以預算作為一個標準尺度來衡量日常業(yè)務工作，從而達到一個全員參與的組織思考過程，讓全面預算真正成為各個部門溝通協(xié)調(diào)的工具，在管理目標和邏輯上獲得高度的一致性。

（二）提高預算編制質(zhì)量

工程運行管理單位多數(shù)屬于事業(yè)單位，以公共效益為主，經(jīng)營性收入來源較少，實行定編、定員、定崗管理，統(tǒng)一按照財政部門確定的綜合定額測算人員機構經(jīng)費等基本支出，所以，預算編制質(zhì)量主要體現(xiàn)在項目預算上。

工程運行管理單位編制項目預算時，必須根據(jù)部門預算管理政策法規(guī)，參照近年來的工程運行維護的實際情況，充分考慮運行規(guī)程、檢修規(guī)程和設備使用要求，結合具體設備的運行、點檢、缺陷處理及技術更新情況，確定具體運行維護范圍、標準、各種投入及時間安排等，形成項目實施方案，經(jīng)技術管理部門審核后，上報單位領導層審批；按照審批通過的項目實施方案，業(yè)務部門會同計劃、采購等相關部門，對項目實施方案的人員、材料、資金等具體投入進行明細分解，開展市場調(diào)研、定額取費，測算各項明細費用，確定具體預算投入產(chǎn)出目標，形成項目預算文件，報送計劃財務部門匯總。

（三）完善全面預算和績效管理體系

工程運行管理單位預算委員會要充分發(fā)揮主導作用，建立健全預算管理的組織體系、業(yè)務流程、管理制度。按照業(yè)務、預算、績效管理有機融合的原則，將預算和績效管理融入運行維護各個業(yè)務環(huán)節(jié)，細化到業(yè)務活動的事前控制、事中監(jiān)控與調(diào)整、事后審核與分析，實現(xiàn)真正的全面預算和績效管理。

1.加強組織機構建設，預算委員會主任由單位負責人擔任，副主任由分管計劃財務的單位領導擔任，各委員由各業(yè)務部門負責人擔任。預算委員把預算管理職責、目標向下分解落實，形成相關業(yè)務部門的管理職責、目標，從而形成工程運程管理單位至各個業(yè)務部門，上下一致的預算管理職責、目標體系。

2.根據(jù)內(nèi)部控制相關指引，參照同行業(yè)的先進經(jīng)驗，結合自身的實際情況，建立科學可行的預算管理制度，加以貫徹執(zhí)行，覆蓋各個業(yè)務職能部門，貫穿工程運行維護管理業(yè)務的全過程，將預算量化指標轉化為考核指標。

3.對預算內(nèi)與預算外的業(yè)務必須適應不同的控制措施，制定相應的審批流程。預算內(nèi)業(yè)務可按正常流程審批，而超預算業(yè)務需要追加特別控制程序，而預算外業(yè)務的則必須經(jīng)過預算委員會的領導層審批。

（四）加強預算監(jiān)督控制

在預算實施過程中，各個業(yè)務部門要嚴格按照批準的預算執(zhí)行，但是預算是根據(jù)計劃編制的，但在實際預算執(zhí)行過程中，往往會與既定的情況有或多或少的偏離，當這種偏離超出允許范圍時，則需作出相應的分析評估，判斷該偏離是否正常，如正常則作出相應的調(diào)整；如不正常，則及時制止。

（五）優(yōu)化預算和績效考核指標體系

全面預算管理與績效考核是相輔相成的共生體，也是工程管理目標與運行維護業(yè)務之間的聯(lián)接器。工程運行管理單位將管理目標分解到各業(yè)務部門，各業(yè)務部門再把業(yè)務管理目標、預算指標分解給每一位職工。各業(yè)務部門實現(xiàn)業(yè)務管理目標需要資源投入，資源投入情況反映在項目預算中；預算分解生成各業(yè)務部門的可量化標準，將預算與績效掛鉤，形成滲透到各個業(yè)務環(huán)節(jié)的績效指標。將預算與職工切身利益掛鉤考核，職工才會真正重視預算的編制、執(zhí)行和結果。這使部門和職工的績效考核更加明確，擁有科學可行的量化指標體系，促進工程運行管理單位、各業(yè)務部門與職工形成統(tǒng)一的責任共同體，更好地達成工程管理目標。

（六）利用計算機信息技術，建立預算管理與績效管理信息系統(tǒng)

工程運行管理單位根據(jù)自身管理狀況，按照業(yè)財有機融合的原則，改造現(xiàn)有運行維護管理、財務管理等信息系統(tǒng)及其業(yè)務流程，以業(yè)務管理層面的運行維護數(shù)據(jù)為基礎，以運行規(guī)程、檢修規(guī)程、點檢標準和相關消耗定額、費用定額為紐帶，實現(xiàn)運行維護管理業(yè)務對接項目預算的編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、分析環(huán)節(jié)，實現(xiàn)業(yè)務管理、預算管理和績效考核的一體化、自動化，提高預算執(zhí)行控制的時效性，強化事前、事中控制力度，提高預算的管理管理效益，確保工程管理目標順利實現(xiàn)。

總之，通過建立健全預算管理和績效考核體系，可以彌補工程運行管理單位預算管理短板，以全面預算為核心，以有效的績效評價及激勵基礎，通過資源整合、優(yōu)化配置、控制監(jiān)督、分析評價、考核激勵等功能，實現(xiàn)工程運行管理效益的最大化，提高工程運行管理的整體水平。

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（作者單位：廣東省飛來峽水利樞紐管理處財務科）