劉欣琦

【摘 要】 文章評介了加拿大新斯科舍省設立的申訴專員制度。介紹了新斯科舍省申訴專員制度的產生與發(fā)展，申訴專員公署內部機構設置與職權分工以及申訴處理程序。對申訴專員制度進行了評介：申訴專員的監(jiān)督屬于一種軟性的監(jiān)督方式，建立起政府與民眾溝通的橋梁；符合權力制約原則，有利于完善行政法制監(jiān)督體系。認為該制度的成功經驗為我國處理行政糾紛提供了有益的借鑒。

【關鍵詞】 申訴專員；失當行政行為；糾紛解決

一、申訴專員的產生與發(fā)展

“每一位新斯科舍人都應當平等地享有政府服務”，基于這一原則，1970年新斯科舍省議會頒布《申訴專員法》。自此，申訴專員制度在新斯科舍省得以建立。1971年新斯科舍申訴專員公署在新斯科舍省的省會城市哈利法克斯市（Halifax）成立，專門處理關于失當行政行為的投訴，以確保行政決定和行政程序公開（open）、透明（transparent）且符合公正原則（principle of fairness）。

申訴專員公署成立初期，申訴專員的調查僅限于《申訴專員法》的規(guī)定，且不主動介入到對政府事務的調查。隨著時間的推移，申訴專員慢慢意識到他們應當作為官民互通的橋梁，他們開始主動調查政府失當行政行為，并試圖將官民矛盾化解在萌芽階段，最典型的作法是申訴專員開始定期會見懲教署關押人員及其工作人員，聽取他們的申訴，盡量當場解決爭議。另外，申訴專員在處理單個的申訴案件中逐漸意識到這類個體案件往往無法實現對廣大公眾利益的維護，于是，他們開始將工作重心轉移到對影響范圍大、持續(xù)時間長的公共政策的調查?？傮w說來，申訴專員的職權呈現動態(tài)化的趨勢，但無論職權如何擴張，職權的設立都應符合確保行政決定和行政程序公開、透明、公正這一原則。

二、申訴專員制度概述

1、申訴專員公署內部機構設置與職權分工

申訴專員公署由行政辦公室（Office Administration）、申訴調查中心（Investigation and Complaint Services）、青少年與老年人服務中心（Youth and Seniors Services）、政府服務監(jiān)管中心（Civil Service Disclosure of Wrongdoing）組成。各部門之間分工明確，行政辦公室主要負責接待申訴人并處理申訴專員公署的行政事務；申訴調查中心負責處理對政府部門的申訴；青少年與老年人服務中心負責調查來自老年人，青少年，青少年的父母、監(jiān)護人以及為青少年、老年人提供服務的政府機構工作人員對政府機構的投訴；政府服務監(jiān)管中心專門處理政府工作人員及雇員對政府失當行為的舉報。2011年12月20日，《維護公共利益失當行政行為舉報法》（《The Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act》）頒布實施，該法從法律上賦予政府工作人員及雇員對政府失當行為的舉報權。

2、申訴專員的特點

（1）獨立。申訴專員由省議會產生，獨立行使職權，不受政府、個人和其他組織的干涉。為確保申訴專員能夠獨立行使職權，立法從權利來源、任期以及司法豁免方面給予申訴專員保障。申訴專員公署作為議會的組成部門，由議會選舉產生，只對議會負責。申訴專員的任期為5年，可連選連任。申訴專員及由專員委托或授權的人在行使職權、制作報告的過程時不受任何訴訟程序約束，除非其行為是在非真誠的狀態(tài)下做出的。申訴專員及由專員委托或授權的人不得在法庭或其他司法程序中以證人的名義提供其在履行本法職責過程中所獲知的信息。

（2）公正（Fairness）。公正原則是申訴專員開展活動時必須遵守的最高法則。為了防止申訴專員在處理投訴過程中可能因政黨身份而出現不公平的問題，法律規(guī)定擔任申訴專員的人必須是無黨派人士。

（3）保密。申訴專員公署必須對投訴人的信息保密。在協調處理的過程中，申訴專員也只能要求申訴人和所涉及的政府部門人員參加。不過，盡管《申訴專員法》規(guī)定了申訴專員的保密義務，但法律同時也賦予了專員為了使他的結論和建議更有說服力，可在其發(fā)布的報告中，披露其在履行職務過程中所獲知信息的權利。

（4）免費。申訴專員不得收取申訴人任何費用。

（5）不屬于辯護服務。

申訴專員對案件沒有最終判斷權，它不同于司法審查。申訴專員只能通過調查、建議和教育來促進政府提高服務水平，并保證行政程序的公平性。

3、申訴專員的管轄權

依據《申訴專員法》的規(guī)定，申訴專員的調查權范圍只限于以下機構的行動和決策：第一，依照新斯科舍省的法律所成立的政府部門、機構、理事會和委員會及其工作人員；第二，依照《市政法》或者新斯科舍省中有關市政機構的法律所成立的市政機構及其工作人員。對于內閣的決定，經法院處理的事務，聯邦政府及其部門、機構的決定，私人或私人企業(yè)的行為，省政府或省政府下屬的市政府的選舉、上訴途徑的設置以及任何以皇家律師、皇家檢察官或者皇家委員會的身份所作出的決定、建議、作為或者不作為，申訴專員公署并沒有調查權。另外，如果個人所在的組織已經提交過申訴的，組織內的個人不得重復提起申訴。

由于法律并沒有對失當行政行為的具體涵義作出規(guī)定，申訴專員在適用法律時有一定的靈活性。雖然《申訴專員法》第20條第1款規(guī)定了申訴專員應當進行調查的情形，但是所列舉的情形也屬于原則性的規(guī)定，最終是否受理仍然由申訴專員自由心證。也正是因為申訴專員擁有廣泛的自由裁量權，隨著申訴專員制度的發(fā)展，申訴專員不斷擴大自己的職權范圍，正如現任申訴專員Dwight L. Bishop所說：“申訴專員有許多傳統的任務，但他的任務是隨著社會的發(fā)展不斷演變的?！币话阏f來，當申訴專員認為某些行為與自己的使命相符，有利于提高政府的服務水平，他們也會介入。從2008年開始，申訴專員公署除了處理日常申訴外，還參與對行政程序的解析，以幫助行政相對人在最短的時間內完成行政程序。自2011年開始，申訴專員公署開始對懲教署（Correctional Services）進行監(jiān)督。申訴專員定期會見懲教署關押人員及其工作人員，聽取關押人員的申訴，并盡量當場解決爭議。大部分爭議在申訴專員的協調下得到了解決。關押人員所申訴的事項集中在健康保障、飲食服務、財產丟失、信件丟失以及懲教署未提供其進行宗教信仰的資源等方面。

為了更及時地化解糾紛，申訴專員將介入時間提前至糾紛開始階段，他們的工作程序類似于我們的訴前調解，在形成訴訟之前，先預設調解的程序。這種預防性措施起到了很好的作用。根據新省申訴專員公署發(fā)布的報告，自2004年以來，申訴受理量呈現出增長的趨勢，但2013年申訴專員公署處理申訴2353起，相較2012年的2435起有所下降。2013年出現小幅下降的一個很重要的原因是申訴專員在接到申訴之前就已經介入糾紛處理。

三、申訴處理程序

1、調查程序的啟動

（1）根據申訴人申訴。不論自然人或團體（不限于法人），只要認為新省的政府部門、機構、理事會和委員會存在行政程序不公或者認為自身沒有公平地受到政府服務而利益受到侵害時，都可以提出申訴。申訴專員在處理申訴時，不是看申訴主體是否屬于新省，而是考察新省的政府服務是否對其產生了影響。在申訴時，當事人必須向申訴專員公署提供自己的姓名、地址和電話；所投訴部門、權力機構或專業(yè)團體的名稱；投訴詳情；說明自己對解決該問題所做的努力；說明感覺受到了不公平待遇的理由及與投訴事件任何相關資料的復印件。值得提出的是，2010年，新省頒布《公共利益政府失當行政行為舉報法》，該法為政府工作人員舉報政府失當行政行為提供了法律依據。

申訴的方式可以多樣，如書面文件、郵件、電話、傳真或通過網站投訴，最常規(guī)的方式是去申訴專員公署進行投訴。

一般而言，申訴專員公署在啟動調查之前會鼓勵申訴人直接與其所投訴的機構解決問題。也就是說，申訴人應完成他們的上訴程序，如果他們沒有上訴程序，則直接向該機構主管投訴。如果申訴人已完成此程序，并仍然認為自己受到不公平待遇，可以聯系申訴專員公署。

對于申訴人在實際知悉相關決定、建議、作為或不作為發(fā)生一年后才提出申訴的，申訴專員公署可以拒絕開展調查。原因在于行政行為具有公定力，大部分國家都對提出申訴作出期限的設置。如在英國，受害人向議員提出申訴的日期不得遲于得知或可以得知（知道或者應當知道）不良行政發(fā)生后的12個月內。申訴專員認為情況特殊的，可以延長時間限制。

（2）申訴專員自行啟動調查程序。申訴專員公署有自行啟動調查的權力。當申訴專員發(fā)現政府的一些行為可能涉及到對公益的損害，即使沒有申訴人申訴，他們也可以自行啟動調查程序。另外，在對一般案件調查的過程中，如果申訴專員認為所調查的事項涉及到公共利益，除了給予申訴人回復外，申訴專員還可以自主決定是否開展深入調查。2013年，申訴專員就深入調查了一起針對Cumberland Regional Development Authority （CREDA）的申訴，原因是申訴涉及到公共財政的合理支出問題，而公共財政則與每一名新省人息息相關。

2、調查程序的開展

由于申訴專員自行啟動調查程序的案件處理過程與有申訴人的案件處理過程類似。只有由于關系到公共利益，相比一般案件來說，所耗費的時間更長，動用的人力資源更多。以下的調查過程以有申訴人申訴的案件為藍本。

（1）判斷管轄權。在接到申訴后，申訴專員首先會搜集與申訴案件有關的材料，如果材料顯示申訴事項超越了申訴專員的職權范圍，[1]申訴專員公署不能開展調查。不開展調查并不意味著申訴專員的工作結束，申訴專員公署需要將不予以調查的決定及其理由告知申訴人以及與此決定有利益關聯的人，另外，申訴專員公署還會推介申訴人向其他辦公室尋求建議或幫助。在申訴專員接到的申訴當中，在三分之一左右的申訴不屬于職權范圍內。

（2）分類進行調查。如果案件屬于申訴專員管轄權范圍內，申訴專員公署將根據案件情況決定調查的程序。①提交行政復審機構。在申訴專員看來，為行政機關提供自我糾錯的機會非常重要，另外，大部分行政爭議可能是由于行政機關與相對人溝通不足或者在溝通中存在誤解所造成的，這類糾紛只需要行政主體與行政相對人充分溝通即可解決，無需開展深入調查。針對這類糾紛，申訴專員會鼓勵申訴人通過行政復審機構來解決爭議。如果行政復審機構在8周內未解決紛紛，申訴專員將向行政首長發(fā)出建議函。大部分行政爭議都在行政復審階段得到了解決。

②開展調查。有些案件，需要申訴專員開展正式的調查。對于這些案件，申訴專員公署會仔細徹底地核查所有相關信息，申訴專員公署會根據核查的信息將案件分為申訴有理由的案件與申訴無理由的案件。對于申訴有理由的案件，申訴專員公署會向所涉行政機關提出建議并要求政府部門對建議做出回應。申訴專員還有權對回應內容的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。在大部分情況下，申訴專員的建議會被政府采納并履行。申訴專員在特定情況下，如果認為有必要，可以同時將對政府的建議報告提交給議會。對于申訴無理由的案件，申訴專員公署會向申訴人發(fā)一封關于最終調查結果的解釋函，告訴他們?yōu)槭裁瓷暝V專員不支持他們的申訴。

③調查終結。無論是提交行政復審機構復審的案件還是自行開展調查的案件，申訴專員公署只有在看到申訴人對案件處理情況的反饋信息，并對反饋信息進行審查后才能決定是否終結調查。

3、調查時間的限制及調查案件的分類

法律對申訴專員的調查時間做一定的限制，但是一般來說申訴專員在受理申訴后，會根據案件具體情況開展調查。他們將案件分為需要開展深入調查的案件和不需要開展深入調查的案件。對于案情比較簡單的案件，對于解決程序沒有什么要求，一般在一周內即可得到解決。但對于需要深入調查的案件，調查程序比一般案件更復雜，用于調查所花的時間也更長，可能需要1-4周甚至更長時間申訴問題才能得到解決。

需要深入開展調查的案件可以分為四類：第一類，由申訴專員自己啟動調查的案件；第二類，政府工作人員及雇員對政府失當行為的舉報的案件；第三類，對政府適當政策調查的案件；第四類，其它涉及公共利益需要開展深入調查的案件。

四、對申訴專員制度的評介

1、符合權力制約原則

自洛克與孟德斯鳩提出“權力分立”論與“國民主權”論后，立法、行政、司法三權相互制約，相互平衡。申訴專員公署即是立法權制約行政權較為軟性的一種手段。

首先，申訴專員由議會選舉產生，申訴專員公署屬于議會的組成部門，他對行政主體的監(jiān)督屬于立法監(jiān)督的范疇。

其次，申訴專員的監(jiān)督不同于傳統的立法監(jiān)督。傳統立法監(jiān)督通過設置法律優(yōu)先、法律保留等原則，并從人事任免上對行政主體進行監(jiān)督，申訴專員的監(jiān)督屬于一種軟性的監(jiān)督方式。申訴專員公署并非執(zhí)法部門，它不能直接對糾紛做出判斷，它只能通過提出符合客觀情況且合情合理的建議來促進行政機關解決行政失當問題。這種糾紛解決方式使行政主體與行政相對人有充分的溝通機會，從糾紛雙方當事人沖突的解決角度上來說，無疑比司法監(jiān)督更有效果。因此，也有人提出，與其說申訴專員制度是一種監(jiān)督制度，不如說是促進官民互通的制度。

2、有利于完善行政法制監(jiān)督體系

立法機關監(jiān)督、行政機關內部監(jiān)督與司法監(jiān)督是行政法制監(jiān)督的三架馬車。立法從法律保留與人事等方面對行政進行監(jiān)督，司法機關通過個案審查對行政進行監(jiān)督。但隨著行政權迅速擴張，積極行政、給付行政、合作行政的現象日益普遍化，行政權成為最活躍和最強有力的國家權力形式，行政立法范圍越來越大，法律保留原則的虛置導致立法機關控制機能不足，同時行政立法的膨脹導致行政脫法律化現象嚴重，另外行政裁量的擴張導致司法機關合法性判斷出現困境，我們亟需對傳統行政法制監(jiān)督模式進行改革。申訴專員制度作為軟性的糾紛解決方法再結合傳統監(jiān)督方式，更能發(fā)揮監(jiān)督行政的作用。

【注 釋】

[1] 不屬于申訴專員職權范圍內的事項有（1）存在法定救濟途徑或申訴權，且不論申訴人是否使用過這些救濟途徑或提出過申訴；（2）申訴事屬微不足道，瑣屑無聊，無理取鬧或非真誠做出；（3）申訴專員有考慮申訴事件的所有情況后，認為沒有必要對申訴做進一步調查；（4）申訴人對他所申訴的決定，建議，作為或不作為已實際知悉超過一年才提出申訴；（5）申訴人對所申訴事項沒有充足的個人利益；（6）申訴專員在平衡公共利益與受侵害人個人利益后，認為不應對申訴進行調查.

【參考文獻】

[1] The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report[R]. 2013.1.6.

[2] The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report[R]. 2008.2.

[3] 王名揚.英國行政法[M].北京：北京大學出版社， 2007.197.